地方投融資平臺的風險類型分析與控制

摘 要：地方投融資平臺的快速發(fā)展引發(fā)爭議，其擴張背后的風險形成及能否有效控制成為社會關(guān)注的焦點。從風險管理的角度將投融資平臺運行風險劃分為項目風險、管理風險和制度風險三種類型，可以通過分型定制、動態(tài)控制的管理機制，減少和控制投融資平臺運行風險。

關(guān)鍵詞：地方投融資平臺；風險類型；風險控制

中圖分類號：F830 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）25-0141-02

一、地方投融資平臺現(xiàn)狀

國家審計署2011年首次公布了針對地方政府債務(wù)的全國審計結(jié)果，各地方政府的債務(wù)總額高達到10.7萬億元，相當于中國GDP的27%。其中融資平臺公司政府性債務(wù)余額49 710.68億元，占地方政府性債務(wù)余額的46.38%。這一數(shù)據(jù)在社會上引起了廣泛的關(guān)注，對政府信用和政府償債風險的研究一時間成為熱點。

地方投融資平臺是由各級地方政府出面，通過劃撥土地國有資產(chǎn)、國債、專項基金、規(guī)費和稅費等方式注入資產(chǎn)而成立的現(xiàn)代企業(yè)，進而將資金運用于市政建設(shè)、公用事業(yè)等項目。截至2010年底，投融資平臺政府性債務(wù)中，政府負有償還責任的債務(wù)31 375.29億元，占63.12%，政府負有擔保責任的債務(wù)8 143.71億元，占16.38%，其他相關(guān)債務(wù)10 191.68億元，占20.5%。

審計結(jié)果顯示有78個市級和99個縣級政府負有償還責任債務(wù)的債務(wù)率高于100%。由于償債能力不足，部分地方政府只能通過舉借新債償還舊債，截至2010年底，有22個市和20個縣級政府的借新還舊率超過20%。有4個市和23個縣級政府逾期債務(wù)率超過了10%[3]。巨大的債務(wù)風險和償債壓力引發(fā)公眾呼吁，研究投融資平臺風險類型和有針對性地提出管理對策迫在眉睫。

二、投融資平臺風險類型分析

投融資平臺急速發(fā)展和參與主體存在的問題蘊藏著諸多風險，基于風險管理的視角，投融資平臺風險可分為項目風險、管理風險和制度風險三大類。

（一）項目風險

項目風險是由投資主體、投資項目類型、收益形式、資金流等共同構(gòu)成的風險因素矩陣，其中投融資平臺舉債籌資風險、債務(wù)償還風險凸顯。

1.籌資新建環(huán)節(jié)的啟動風險。在創(chuàng)建地方投融資平臺的初始動因中，緩解地方財政壓力是主要初衷，因而政府投入的資本金普遍不足，舉債籌資的門檻降低，造成償還能力下降。作為政府出資的主要形式，國有資產(chǎn)的抵押、政府信用擔保成為籌資興建投融資平臺的保障。但高估政府財政收入能力，重復(fù)抵押國有資產(chǎn)的行為大量出現(xiàn)，造成項目啟動環(huán)節(jié)的高風險。

2.土地使用權(quán)過度資本化帶來的資本市場清償風險。政府和投融資平臺在“土地財政、融資平臺 、商業(yè)貸款”的基本模式中相互依存，政府依托巨額土地收益建立的土地財政既是該模式存在的物質(zhì)基礎(chǔ)，又隨土地價格上漲催生更多合作平臺。一旦土地收益建少，資金鏈條緊張或斷裂，投融資平臺的償債能力就大幅下降，債務(wù)負擔會全面成為政府負債，引發(fā)資本市場償債風險和地方政府信用風險。

3.項目自身收益低帶來的清償風險。由下表可以看出，地方投融資平臺的資金用途多為市政建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的周期長，補償能力低下。資金循環(huán)在低收益的基礎(chǔ)建設(shè)項目中，一旦后續(xù)資金不能及時到位就會寅吃卯糧將風險向下一期積累。同時項目建設(shè)周期往往長于政府行政周期，也會造成項目中途擱置、后繼乏力的風險。

（二）管理風險

由于缺乏清晰的責權(quán)規(guī)制，地方投融資平臺的運行存在大量的管理風險。

1.信息不透明造成的監(jiān)管不力和責權(quán)不明必然會帶來管理風險。由于興建投融資平臺是由政府擔保的準政府行為。市場化程度低，信息披露與市場參與程度低，管理機制和問責機制不健全。審計結(jié)果顯示，至2010年底，在36個省級政府中，有14個未建立政府性債務(wù)還貸準備金制度，24個未建立風險預(yù)警和控制機制。市級和縣級政府債務(wù)管理制度不健全的問題更為突出，一些地方長期存在債務(wù)規(guī)模底數(shù)不清、償債責任未落實等問題。

2.投融資平臺運行中效率低下的管理風險。一些地方舉債存在盲目性，資金投向未落實，有的項目準備不充分，導(dǎo)致資金使用效率低下。地方政府債務(wù)尚未支出的金額一萬多億元，有部分債務(wù)是2008年及以前年度舉借，2010年未支出的債務(wù)余額有1 319.8億元，為此支付利息67.74億元 。

3.退出機制不健全造成的管理風險。投融資平臺創(chuàng)建后如出現(xiàn)償債困難和項目后續(xù)資金缺乏，應(yīng)與其他公司同樣進入破產(chǎn)程序，但由于破產(chǎn)后的債務(wù)將轉(zhuǎn)嫁到作為擔保部門的政府身上，造成信用風險和銀行壞賬。由于不能剝離與政府的關(guān)系，投融資平臺的退出機制無法落實。

（三）制度風險

投融資平臺的大量涌現(xiàn)與土地使用權(quán)資本化和收益權(quán)資本化制度密切相關(guān)。從地方投融資平臺的分布可以看出，主要債務(wù)發(fā)生在東部，2010年底東中西部政府性債務(wù)余額，分別占49.65%、23.06%、27.29%。土地財政與投融資平臺相互捆綁形成投融資平臺過熱運行的制度風險很大。2010年底，地方政府債務(wù)余額中，承諾用土地出讓收入作為償債來源的債務(wù)余額為25 000億元，共涉及12個省級、300多個市級政府。

三、控制投融資平臺風險的對策建議

（一）項目風險管理對策

面對各地方投融資平臺運行中發(fā)現(xiàn)的項目風險，要在項目初設(shè)、運行管理和退出機制三個方面采取措施。要強調(diào)項目的創(chuàng)設(shè)的合規(guī)性：平臺公司創(chuàng)設(shè)、貸款管理、操作流程、還款來源、抵押擔保等按規(guī)興建。披露項目信息和平臺運行信息，注重項目清償管理，確保資金流的持續(xù)是杜絕風險的主要手段。

應(yīng)設(shè)立風險警戒線，將貸款逾期率達20%的項目暫停擔保貸款，設(shè)置黃色預(yù)警區(qū)域，進入預(yù)警區(qū)域的公司及擔保單位要提高項目運行和資金到賬效率，同時加大監(jiān)管和督促力度；達到解禁標準可繼續(xù)執(zhí)行，持續(xù)運行困難則要將項目分解或凍結(jié)，考慮公司退出投融資市場。確保通過動態(tài)管理的思路及時控制風險。

（二）公司經(jīng)營管理風險規(guī)制

投融資平臺在經(jīng)營管理方面，應(yīng)逐步完善公司治理結(jié)構(gòu)，建立專業(yè)的經(jīng)營層隊伍，形成有競爭力的專業(yè)經(jīng)營部門，并在投融資管理方面，強化最高決策層和管理層分層授權(quán)決策體系，形成專業(yè)的投融資人員儲備，嚴格控制投資經(jīng)營風險。

同時增大地方政府舉債，減少政府對投融資平臺的依賴。不僅能加強政府的財政收支管理，而且還能從總量上控制地方債務(wù)的進一步膨脹。

（三）投融資平臺發(fā)展制度風險的控制

要解決投融資平臺迅速膨脹的問題，應(yīng)該從根本上健全財政體制，按照財權(quán)和事權(quán)相匹配的原則，事權(quán)向中央政府轉(zhuǎn)移，財權(quán)劃分上向地方政府傾斜，劃清各政府層級間的權(quán)利職責，減輕下級政府的財政負擔和融資壓力。同時抑制土地使用權(quán)收益和房地產(chǎn)價格的過快上漲，打破高估土地財政收入能力的預(yù)期，讓土地的供應(yīng)恢復(fù)到平穩(wěn)格局，從而緩解投融資平臺發(fā)展的制度風險。

參考文獻：

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[6] 巴曙松.地方政府投融資平臺的發(fā)展及其風險評估[J].西南金融，2009，（9）.[責任編輯 吳明宇]