對部門預(yù)算的幾點(diǎn)思考

摘 要：部門預(yù)算是按部門編制的政府預(yù)算，是由基本預(yù)算單位編制的?，F(xiàn)在的部門預(yù)算改革過程中存在一些問題，如編制方法不夠科學(xué)，預(yù)算執(zhí)行不夠嚴(yán)格，公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低等。要進(jìn)一步完善預(yù)算編制行為，實(shí)現(xiàn)部門預(yù)算編制的規(guī)范化、制度化，增強(qiáng)部門預(yù)算的約束力和嚴(yán)肅性，切實(shí)提高財政資金的使用效益，深化部門預(yù)算改革，規(guī)范部門預(yù)算的收支范圍，科學(xué)制定編制標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)部門預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性和準(zhǔn)確性，加大財政審計監(jiān)管力度，及時糾正預(yù)算執(zhí)行過程中的問題。

關(guān)鍵詞：部門預(yù)算；規(guī)范化；制度化

中圖分類號：F275.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）25-0115-02

部門預(yù)算是按部門編制的政府預(yù)算，它是由預(yù)算單位編制的，逐級上報、審核、匯總，經(jīng)財政部門審核后提交人民代表大會依法批準(zhǔn)的、涵蓋部門各項(xiàng)收支的綜合財政計劃。通過編制部門預(yù)算，使財政預(yù)算安排由原來的“霧里看花”變?yōu)槿缃竦摹耙荒苛巳弧?，增?qiáng)了人大對政府“錢袋子”的監(jiān)督力度，規(guī)范了單位收支行為，為從源頭上預(yù)防腐敗現(xiàn)象的發(fā)生奠定了基礎(chǔ)，促進(jìn)了預(yù)算工作逐步進(jìn)入法制化軌道。

一、當(dāng)前部門預(yù)算存在的問題

隨著部門預(yù)算改革的逐步深入，實(shí)踐中也發(fā)現(xiàn)一些不容忽視的問題。主要表現(xiàn)為：

1.編制方法不夠科學(xué)。部門預(yù)算要求實(shí)行“零基預(yù)算”、“綜合預(yù)算”的編制原則。就是要將過去“基數(shù)加增長”的做法，改變?yōu)榻y(tǒng)籌部門預(yù)算內(nèi)、外財力，根據(jù)部門事業(yè)發(fā)展的實(shí)際需求，編制年度收支預(yù)算。但在具體編制過程中，因多年慣性以及“零基預(yù)算”、“綜合預(yù)算”需做大量的核實(shí)、確認(rèn)工作，財政力量保證有困難，故在實(shí)際操作中仍沒有完全擺脫傳統(tǒng)做法的影響。為滿足“財政控制數(shù)”要求，一些部門在“項(xiàng)目資金”安排上，高標(biāo)準(zhǔn)編制預(yù)算項(xiàng)目，套取財政資金。同時，應(yīng)在預(yù)算編制中全面體現(xiàn)的預(yù)算外收支項(xiàng)目，由于監(jiān)督不嚴(yán)等原因，未能全部納入預(yù)算，“收支兩條線”制度沒有得到完全貫徹落實(shí)。

2.預(yù)算執(zhí)行不夠嚴(yán)格。部門預(yù)算方案一般都是上年9月、10月份測算，年底編制完成，再由人大審查批準(zhǔn)的。但許多收支因素變化是不確定的，特別是有預(yù)算外收入的單位，如遇國家收費(fèi)政策調(diào)整、降低或取消收費(fèi)，收入任務(wù)就無法完成，而部門預(yù)算支出是與單位收入掛鉤的，收入減少，勢必減少支出，致使有些項(xiàng)目支出無法實(shí)現(xiàn)。還有的部門，其上級單位臨時下達(dá)年中必須完成相關(guān)設(shè)備購置等硬性達(dá)標(biāo)指令，因年度部門預(yù)算沒有編制其支出，故只能擠占其他項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，導(dǎo)致部門無法按批準(zhǔn)的預(yù)算方案執(zhí)行。有的因政府或部門臨時出臺一些隨意性較大的收費(fèi)項(xiàng)目，部門拒付有難度，不得已也只能擠占其他項(xiàng)目資金，預(yù)算執(zhí)行缺乏應(yīng)有的嚴(yán)肅性。

3.公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低。公用經(jīng)費(fèi)是保證機(jī)關(guān)、單位正常運(yùn)行的基本條件。但是，由于縣級財力有限等因素影響，存在編制標(biāo)準(zhǔn)偏低，實(shí)際支出超標(biāo)準(zhǔn)等問題。如有的部門，業(yè)務(wù)招待費(fèi)按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)計算安排很少，但隨著部門間跨地域的業(yè)務(wù)交流活動的增多，招待費(fèi)用需求明顯加大，已不能滿足工作需要，一些單位只能擠占其他資金。另外，諸如辦公樓裝修等項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)無編制標(biāo)準(zhǔn)，對此類費(fèi)用主要是按單位單項(xiàng)核定，存在一定的隨意性，且造成部門間差距較大及資金效益不高，加大了資金控制與管理的難度。

4.部門預(yù)算與國庫改革未能協(xié)調(diào)一致。目前，國庫對財政資金支出的運(yùn)行程序是：各級預(yù)算單位根據(jù)同級財政部門下達(dá)的年度預(yù)算，按期向財政部門提出資金撥付申請，經(jīng)財政部門審核后開具撥付憑證，通知國庫辦理資金撥付手續(xù)，國庫通過銀行間票據(jù)交換將財政資金劃入預(yù)算單位在商業(yè)銀行開設(shè)的賬戶上。這種運(yùn)行程序弊端較多，如財政資金使用效益低下、監(jiān)督弱化等。同時，銀行體制改革后，仍有相當(dāng)大一部分國庫資金通過商業(yè)銀行進(jìn)行劃轉(zhuǎn)，受利益驅(qū)動，各商業(yè)銀行對存不計息付不收費(fèi)的財政資金不同程度地存在截留和占壓的情況，各預(yù)算單位根據(jù)資金性質(zhì)的不同也在銀行多頭開戶。實(shí)行部門預(yù)算，預(yù)算報表雖然統(tǒng)一了，但財政資金仍在多頭運(yùn)作和逐級層層繳撥，財政將預(yù)算資金撥付到一級預(yù)算單位賬戶上后，一級預(yù)算單位如何再下?lián)苤劣每顔挝唬每顔挝挥秩绾问褂?，財政部門無法實(shí)施全程監(jiān)督和控制，影響財政資金使用效益。

為進(jìn)一步完善預(yù)算編制行為，實(shí)現(xiàn)部門預(yù)算編制的規(guī)范化、制度化，增強(qiáng)預(yù)算的約束力和嚴(yán)肅性，切實(shí)提高財政資金使用效益，針對上述存在的問題，我們認(rèn)為應(yīng)從深化改革、完善制度、加強(qiáng)監(jiān)督等措施逐步加以解決。

二、深化部門預(yù)算改革，規(guī)范部門預(yù)算的收支范圍

按照當(dāng)前部門預(yù)算改革的實(shí)際運(yùn)行方式，部門預(yù)算包括部門一般預(yù)算收支、基金預(yù)算收支、預(yù)算外收支、經(jīng)營性收支和其他收支等若干項(xiàng)。這些資金性質(zhì)不同，管理辦法不同，既不利于對部門預(yù)算執(zhí)行情況的及時全面考核，也不利于加強(qiáng)對財政資金的監(jiān)管，客觀上需要對部門預(yù)算的收支內(nèi)容和執(zhí)行方式進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范。

1.取消預(yù)算外資金這一屬性劃分。預(yù)算外資金雖然名義上屬于財政性資金，但使用和管理要實(shí)現(xiàn)完全和徹底統(tǒng)籌，難度仍然很大。隨著“收支兩條線”改革的逐步深入，部門預(yù)算外資金的規(guī)模已大幅縮減，因此可以考慮摒棄“預(yù)算外資金”這一屬性分類，而將其分別并入一般預(yù)算和基金預(yù)算，徹底納入預(yù)算管理。

2.經(jīng)營性收支不納入部門預(yù)算管理。按照公共財政體制框架的要求，政府部門支出屬于“公共產(chǎn)品”，理應(yīng)由財政負(fù)擔(dān)，政府部門自然也應(yīng)該存在經(jīng)營性收支。按此思路，對當(dāng)前部門經(jīng)營性收支應(yīng)予區(qū)別處理：（1）屬于下屬事業(yè)單位的收支行為，可以結(jié)合事業(yè)單位的改革，實(shí)行與主管部門脫鉤管理，將其作為自收自支或財政補(bǔ)助單位管理，其經(jīng)營性收支不再匯總反映到上級主管部門收支之中。（2）屬于將行政事業(yè)性收費(fèi)轉(zhuǎn)為經(jīng)營性收費(fèi)的情況，應(yīng)結(jié)合貫徹實(shí)施《行政許可法》，嚴(yán)格界定收費(fèi)性質(zhì)，確屬經(jīng)營性收費(fèi)的，按前述處理，并將執(zhí)收機(jī)構(gòu)從部門剝離出去；不屬經(jīng)營性收費(fèi)的，應(yīng)按照“收支兩條線”的有關(guān)規(guī)定全額繳入國庫，支出由財政統(tǒng)籌安排?？偟哪繕?biāo)就是要嚴(yán)格政府預(yù)算和部門預(yù)算的范圍，將經(jīng)營性收支從部門預(yù)算中剔出。

3.嚴(yán)格管理其他收入。目前部門“其他收入”構(gòu)成主要是指部門資產(chǎn)出售、轉(zhuǎn)讓取得的收入，以及捐贈收入等。根據(jù)現(xiàn)行政策，上述收入實(shí)際上均為應(yīng)繳金庫的一般預(yù)算收入，嚴(yán)格意義上的部門自有收入很少。因此，對部門的各類收入應(yīng)嚴(yán)格區(qū)分性質(zhì)，對于出售、轉(zhuǎn)讓、出租、租賃等方式取得的國有資產(chǎn)經(jīng)營收入，基本建設(shè)結(jié)余收入，國內(nèi)外的捐贈收入，以及其他應(yīng)繳國庫的收入，必須按規(guī)定解繳入庫；確屬部門的其他收入，也需要進(jìn)一步嚴(yán)格管理，比如實(shí)行財政專戶核算，或者全部繳入金庫，總的目標(biāo)是其收支過程和執(zhí)行結(jié)果能夠納入財政監(jiān)控。

三、科學(xué)制定編制標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行嚴(yán)肅性和準(zhǔn)確性

部門預(yù)算的編制是一項(xiàng)非常嚴(yán)肅的工作，作為財政部門要按照規(guī)范的程序去操作，而最關(guān)鍵的是預(yù)算單位要本著實(shí)事求是的態(tài)度去編制，要按照財政部門的統(tǒng)一規(guī)定和要求編制反映本部門所有收支情況的預(yù)算。在收入的測算方面，運(yùn)用“標(biāo)準(zhǔn)收入測算法”編制收入預(yù)算，預(yù)算收入要根據(jù)歷年收入和下年度收入增減變動因素來確定，既要考慮政策變動影響，又要考慮其他因素。增減變動原因編制部門要清楚，財政部門也要清楚，避免出現(xiàn)收入預(yù)算的高不可攀或過低。預(yù)算支出要實(shí)行徹底的零基預(yù)算，首先要根據(jù)國家現(xiàn)有的經(jīng)費(fèi)政策和規(guī)定，摸清“家底”，測算出本部門的人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)，然后再按照輕重緩急的原則排列出專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。根據(jù)我市目前的財政狀況，單位在編制專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算時要充分考慮“急需”，力求將需求與財力有效地結(jié)合起來。

四、提高認(rèn)識，加強(qiáng)管理，建立健全規(guī)章制度

部門預(yù)算是財政管理體制的一項(xiàng)重大變革，每個預(yù)算單位，要充分認(rèn)識這場改革的重大意義，要從維護(hù)全局利益的高度出發(fā)，嚴(yán)肅認(rèn)真科學(xué)地做好這項(xiàng)工作，全面提高部門預(yù)算的編制水平。同時，要建立健全相關(guān)配套的管理制度，增強(qiáng)預(yù)算的約束力，維護(hù)預(yù)算的權(quán)威。要加強(qiáng)對預(yù)算編制不真實(shí)、不科學(xué)、不規(guī)范行為的監(jiān)督管理，建立部門預(yù)算問責(zé)制，加大違規(guī)問題的處罰力度。實(shí)行會計委派以來，市直部門建立健全了財務(wù)管理制度，并得到了有效執(zhí)行，促進(jìn)了市直部門財務(wù)管理水平的整體提高，對市直部門預(yù)算的編制、執(zhí)行起到了積極作用。但個別單位的財務(wù)管理制度還需進(jìn)一步完善，尤其是要進(jìn)一步加大規(guī)章制度的執(zhí)行力度，真正做到有章可循，有章必循。作為財會人員要充分發(fā)揮好參謀作用，定期向部門領(lǐng)導(dǎo)提報預(yù)算執(zhí)行情況分析，及時指出預(yù)算執(zhí)行過程中存在的問題，并提出改進(jìn)工作的意見建議，督促問題的糾正和解決。

五、加大財政、審計監(jiān)管力度，及時糾正預(yù)算執(zhí)行中的問題

就當(dāng)前來講，如果沒有外部監(jiān)督，在部門預(yù)算執(zhí)行過程中將會出現(xiàn)更多問題，而有效的外部監(jiān)督對預(yù)算執(zhí)行在一定程度上是一種保障作用。財政部門可以通過預(yù)算編制、年終決算的審核以及日常檢查等工作，發(fā)現(xiàn)問題，并及時拿出指導(dǎo)性意見，不但解決好某一單位的問題，而且要解決好面上存在的共性問題。審計部門可以通過預(yù)算執(zhí)行審計以及其他專項(xiàng)審計，并運(yùn)用有效手段促使問題的解決。這在目前外部監(jiān)督機(jī)制尚不健全的情況下，只能充分發(fā)揮各個職能部門的監(jiān)督作用。

[責(zé)任編輯 吳明宇]