全面建成小康社會視野下加強涪陵鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建設的對策探析

摘 要：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，作為中國現(xiàn)行五級財政體系中最基礎、最薄弱的環(huán)節(jié)，由于其直面三農，與民生改善、基層政權鞏固息息相關，作用無可替代。隨著國家全面建成小康社會戰(zhàn)略的縱深推進，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政承擔的職責將比以往任何時期都更加重要。如何加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建設，已經成為全面建成小康社會新時期政府基層工作亟待解決的中心任務。

關鍵詞：小康社會；鄉(xiāng)鎮(zhèn)；財政建設；涪陵

中圖分類號：F810 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）25-0104-03

黨的十一屆三中全會以后，中央根據農村經濟的快速發(fā)展和農村政權建設的客觀需要，于1983年建立起鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政。三十年的實踐證明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是中國財政不可缺少的基礎，是中國財政體系的重要組成部分，是任何一級財政都無法替代的。隨著國家全面建成小康社會戰(zhàn)略的縱深推進，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政承擔的職責將比以往任何時期都更加重要。緩解目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政領域出現(xiàn)的突出矛盾，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政盡快走出困境，關系到鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟能否又好又快發(fā)展，關系到農村社會的和諧穩(wěn)定，關系到全面建成小康社會的歷史征程。因此，如何加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建設，已經成為全面建成小康社會新時期政府基層工作亟待解決的中心任務。

一、加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方經濟發(fā)展，全方位培植財源

加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟發(fā)展，努力做大財政經濟“蛋糕”，是緩解基層財政困難的根本途徑。在全面建設小康社會的進程中，涪陵各鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須立足實際，充分發(fā)揮比較優(yōu)勢，積極主動采取有力措施，大力發(fā)展地方經濟，培植財源，努力增加財政收入。

1.重視企業(yè)發(fā)展，促進規(guī)?；洜I。企業(yè)是經濟的“細胞”，大企業(yè)是地方經濟的“脊梁”，是地方財政的“大客戶”，發(fā)達地區(qū)的經濟優(yōu)勢和財稅優(yōu)勢主要來自于其大企業(yè)。因此，涪陵要重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，鼓勵和支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)做大做強現(xiàn)有企業(yè)，千方百計盤活存量，盡全力幫助他們解決發(fā)展中的困難，引導其提高運行質量和增長速度，通過以商招商，做長產業(yè)鏈，鼓勵他們與國內外關聯(lián)度強、優(yōu)勢互補的大企業(yè)、大集團強強聯(lián)合，使之具有更大規(guī)模和更強實力。

2.加大招商引資，借助外力促發(fā)展。招商引資是加快地方經濟發(fā)展最直接、最現(xiàn)實、最有效的途徑。隨著生產要素成本的上升，國內外特別是中國東部沿海地區(qū)向中國中西部內陸地區(qū)的產業(yè)轉移加速，涪陵迎來了重要的戰(zhàn)略機遇。在新一輪的擴大開放中，涪陵各鄉(xiāng)鎮(zhèn)應充分利用自身具有的較好的區(qū)位優(yōu)勢、資源優(yōu)勢、政策優(yōu)勢和產業(yè)配套優(yōu)勢，精心策劃和包裝項目，對那些投入產出大、財稅貢獻多、綜合效益高的大項目，一個企業(yè)一個企業(yè)地盯著追、一個項目一個項目地扭著引，千方百計吸收他們來涪投資創(chuàng)業(yè)。

3.積極創(chuàng)造條件，大力發(fā)展非公經濟。涪陵鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政狀況之所以差，根源在于市場經濟和非公經濟不夠發(fā)達。非公經濟的發(fā)展既不需要地方政府背包袱，又能給地方增加長期穩(wěn)定的稅源，因此，應大力發(fā)展。要認真落實各項優(yōu)惠政策，加速推進創(chuàng)業(yè)富民行動，針對不同群體特點開展創(chuàng)業(yè)培訓，提高創(chuàng)業(yè)技能。通過政府購買服務的方式，引導各類服務機構為創(chuàng)業(yè)者提供創(chuàng)業(yè)培訓、代理服務、政策咨詢和各類便利服務，為小企業(yè)提供一條龍服務。進一步完善促進非公有制企業(yè)發(fā)展的工作措施，明確目標任務，落實職責分工，加強工作指導。要抓緊對相關扶持政策進行梳理，使之規(guī)范化、制度化。注重加強與行業(yè)協(xié)會、中介組織的合作，加強與高等院校和科研院所的聯(lián)系，集中各方面的智慧，整合更大范圍的資源，努力形成全社會共同促進非公有制經濟發(fā)展的良好局面。

二、完善分稅制財政體制，合理劃分財權和事權

現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政存在的諸多問題，其直接原因在于財權與事權劃分的不對稱。1994年的分稅制改革僅限于中央和省級政府間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級仍然是傳統(tǒng)的包干體制，導致地方財力明顯地向省、中央集中，縣鄉(xiāng)財政赤字增加。而與此同時，許多本不應由鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔的事權卻繼續(xù)存在甚至不斷下移，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔了許多與其財權不相稱的事權，不僅要履行領導經濟建設、帶領群眾致富的職責，還要提供大量社會公共物品，如農村道路建設、社會治安管理、各種稅費征收、農村義務教育等，而這些公共物品本不應當全部由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了完成上級布置的各項任務并做出政績，就不得不一方面要擴充人員、膨脹機構，另一方面就是千方百計地把財政負擔轉嫁到農民身上。雖然撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構或者改鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為派出機構可以釜底抽薪地避免農民負擔，但一系列現(xiàn)實問題使這樣的改革措施難以實施，比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的職能分解、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員分流的問題等等。所以，要實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權應有職能得以合理延續(xù)，從而達到推動農村經濟社會快速健康發(fā)展的目的，改革應著眼于合理劃分財權和事權。

其總體要求是：按照全面建成小康社會的基本要求，重新劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和區(qū)級以上政府的事權，將目前由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔，而本應該由上級政府承擔的事權收歸區(qū)縣級及其以上政府機構，強化區(qū)政府規(guī)劃和指導縣域經濟發(fā)展的職能，加大城市地區(qū)對農村地區(qū)經濟社會發(fā)展的支持力度。

具體可從三個方面著力：一是屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能范圍內的行政支出，都應該作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出范圍。這主要包括：鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內的教育、文化、衛(wèi)生、基礎設施建設和財政、民政、民族事務、司法行政、監(jiān)察、計劃生育等行政工作，農田水利、農機、農技推廣、集鎮(zhèn)建設和管理等公共事務。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖無力承擔但需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織的公共事務，由區(qū)財政納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出范圍，同時實行轉移支付。如農村義務教育、農村危房改造、農村改水、建立農村新型合作醫(yī)療制度、建立農村部分計劃生育家庭獎勵扶助制度等。三是主要應由縣級政府承擔的公共事務，應納入縣財政支出范圍。如科學、公檢法、環(huán)境治理、資源保護、縣域內的重大基礎設施建設等?？偟膩砜矗詤^(qū)鄉(xiāng)政府間事權的重新劃分和合理確定為基礎，在區(qū)鄉(xiāng)政府之間進行財權和財力的調整與劃分，從而實現(xiàn)對現(xiàn)行分稅制財政體制進行調整和完善。

三、優(yōu)化地方稅收體系，調動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府理財積極性

如何調動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府理財積極性，是當前加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建設的一個核心問題。目前中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制并未實行分稅制，而仍執(zhí)行以包干為主的舊體制。舊體制中區(qū)級財政統(tǒng)得過多過死，且變化頻繁，不利于調動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的理財積極性。作為上層建筑的地方稅收體系必須隨著經濟基礎的發(fā)展不斷優(yōu)化和完善。

要按照分灶、分稅的原則，改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)部分稅收層層分享、層層集中的做法，建立相對獨立和穩(wěn)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政稅收體系，把屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收入以及有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)征管的稅種作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的固定收入，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有自己的當家稅種，以此激勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)從長計議、培植稅源和自求平衡，提高保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權支出需要的能力。為此，可以考慮，在現(xiàn)行稅制的前提下，縮小共享稅范圍，分別確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政與區(qū)級財政的固定收入。具體方案是：將營業(yè)稅、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級企業(yè)所得稅、個人所得稅、房產稅、土地增值稅、車船牌照使用稅、屠宰稅、契稅、印花稅等作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)固定收入；將土地增值稅、耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地稅、固定資產投資方向調節(jié)稅、國有土地有償使用收入作為區(qū)級財政固定收入；將增值稅、城鎮(zhèn)建設維護稅、農業(yè)特產稅作為共享稅，除增值稅以外，其他各種稅，區(qū)級分成比例根據各自的經濟發(fā)展水平及財力情況具體確定，便區(qū)級分成比例最高不得超過20%。稅種劃分后，要保持一定的穩(wěn)定性，避免體制頻繁變動，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力的充實和提高可以預見，較好地建立起穩(wěn)固的收入體系，以便更好地發(fā)揮本地優(yōu)勢，全面安排鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟和社會的發(fā)展。

四、推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革，切實轉變政府職能

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能的歸位離不開政府職能的轉變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是中國政權結構中的基礎層級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革在農村綜合改革中處于關鍵地位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革的總體要求是：轉變政府職能，精簡機構人員，提高行政效率，建立行為規(guī)范、運轉協(xié)調、公正透明、廉潔高效的基層行政體制和運行機制。

1.精簡機構，裁減冗員。從目前看，精簡機構，壓縮人員，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政擺脫困境最直接、有效的辦法。要抓住政府機構改革的有利時機，根據市場經濟條件下轉變政府職能的需要和當?shù)厣鐣洕l(fā)展的實際，按照精簡、效能的原則，合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)的有關機構。對于那些不應由財政負擔的事業(yè)單位，應盡快推向市場，使其“自謀生路”，與財政徹底脫鉤。同時，對現(xiàn)有超編人員，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)應限期清理分流，對臨時人員和鄉(xiāng)鎮(zhèn)自聘人員進行全面徹底的清理清退，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師要重新核編，重新考核，持證上崗。

2.理順關系，切實轉變政府職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革的核心是轉變政府職能，轉變政府職能更重要的是明確界定政府職能?；谡男再|地位并結合市場經濟運行的實踐經驗來看，社會主義市場經濟條件下政府應履行的基本職能主要有四個方面：一是經濟調節(jié)；二是市場監(jiān)管；三是社會管理；四是公共服務。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，屬于中國政府治理結構的最基層，考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能問題，要從農村工作的現(xiàn)實狀況出發(fā)，從農民群眾的意愿出發(fā)，從建立社會主義市場經濟條件下建立公共行政體制的要求出發(fā)，重點是強化政府的社會管理和公共服務職能，特別是面向三農提供社會管理和公共服務。具體來講三個方面要加強：一是為農村經濟發(fā)展創(chuàng)造環(huán)境，包括穩(wěn)定農村基本經營制度，維護農民的市場主體地位和權益，加強對農村市場的監(jiān)管，組織農村基礎設施建設，完善農業(yè)社會化服務體系；二是為農民提供更多的公共服務，加快農村教育、衛(wèi)生、文化、體育、環(huán)保等社會事業(yè)發(fā)展；三是為農村構建和諧社會條件，加強社會管理中的薄弱環(huán)節(jié)，開展農村扶貧和社會救助，化解農村社會矛盾，保持農村社會穩(wěn)定。推動農村民主政治建設和村民自治，提高基層自治能力。在履行好政府職能的同時，要把不應該由政府承擔的經濟和社會事務交給市場、中介組織和村民自治組織。

五、健全管理體制，強化監(jiān)督管理

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能的真正發(fā)揮離不開健全的管理體制和監(jiān)督體制，規(guī)范、高效、有序的管理和監(jiān)督體制是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政有效履職的基礎。因此，健全管理體制和監(jiān)督體制是加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建設的應有之意。

1.推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構規(guī)范化建設。依據國家法律對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權治理結構進行整體設計，建議鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構統(tǒng)一納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機構序列，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接領導，業(yè)務工作由縣級財政負責指導。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政人員全部為鄉(xiāng)鎮(zhèn)國家公務員，按照《國家公務員法》由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或委托縣級人事部門組織公開招考招錄；鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構負責人（法人代表）由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會選舉任命。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構負責人只唯上、不為民，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會可依法直接啟動罷免和追責程序，切實將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構建成全心全意為農民群眾負責、辦事的機構。

2.健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政外部監(jiān)督機制。區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門是否認真執(zhí)行了同級人大批準的預算，資金的撥付是否合理，專項資金是否做到了?？顚Ｓ茫Y金使用后效果如何等等，都需要借助監(jiān)督力量，保證其依法執(zhí)行。為此，應逐步建立健全多管齊下的監(jiān)督機制。一是強化人大的監(jiān)督。這是《預算法》明文規(guī)定的同級國家權力機關的權利。人大代表要切實改變一年聽一次報告，“會完監(jiān)督完”的現(xiàn)狀，多深入財政部門第一線，認真進行調研督促。財政部門應自覺接受同級人大的監(jiān)督，將年度預、決算情況盡可能細致具體地向人大代表匯報。二是日常監(jiān)督。財政部門內部的監(jiān)督機構要在財政日常業(yè)務活動中開展定期、不定期的檢查，做到自查自糾，防患于未然。三是加強審計監(jiān)督。審計部門要發(fā)揮獨立審計的職能作用，加強預算執(zhí)行審計，提高預算執(zhí)行的嚴肅性。敢于反映問題，揭露矛盾，糾正錯誤。四是推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務公開制度，加強社會輿論監(jiān)督。對發(fā)現(xiàn)的問題，不要護短，要自覺接受新聞媒體的監(jiān)督，杜絕類似情況再度發(fā)生。

六、加強政府債務管控，著力化解財政風險

當前由鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務危機引發(fā)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政危機，已經引起社會各界的高度關注，有效化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務理應成為當前加強財政建設的重要內容。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府多年累積的債權和債務，首先，要全面摸清總量，全面清理。落實債權，逐筆落實到戶到人，落實清收責任；對于債務，要逐筆核對，逐筆上賬。其次，明確債務性質，界定償還責任。對于不同性質的債務政府分類處置，制訂不同的償還計劃，避免債務規(guī)模越滾越大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務形成的原因是多方面的，既有體制性因素，又有經濟、政治及社會因素。對因調整工資、糧食掛賬、政策性人員安置、盲目達標驗收等國家政策性因素造成的債務，中央和省級財政應該承擔主要償還責任；對因“政績工程”、“形象工程”造成的欠款，地方政府承擔主要責任，以期建立對政府盲目舉債的約束機制；對不符合國家金融政策的高息借貸，按同期銀行利率計算利息，降低不合理的利息，以減輕不合理的負債；對于因特殊情況而形成的特殊債務，各級政府可協(xié)商分擔。在逐步消化舊債的同時，更要注意嚴格控制新債，建立健全政府債務監(jiān)管體制。在預算監(jiān)督、人大監(jiān)督、社會監(jiān)督以及其他部門或機構的監(jiān)督缺失的現(xiàn)狀下，可以試行市管區(qū)、區(qū)管鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務管理體制，凡是政府舉債的項目都要經過上一級政府和財政部門批準，以加強對地方政府支出的監(jiān)督和使之規(guī)范。

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[責任編輯 吳明宇]