科學(xué)發(fā)展觀視野下的中原經(jīng)濟(jì)區(qū)法治建設(shè)研究

摘 要：“中原興則中華興”，為了實(shí)現(xiàn)建設(shè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的重要經(jīng)濟(jì)意義，必須關(guān)注法治問(wèn)題，只有確立一整套完備的法治規(guī)則，才能形成和維護(hù)高度規(guī)范化的市場(chǎng)秩序，保障市場(chǎng)機(jī)制的良性運(yùn)行?？茖W(xué)發(fā)展觀的豐富內(nèi)涵與現(xiàn)代法治精神相契合，對(duì)中國(guó)法治建設(shè)具有重要的指導(dǎo)作用，將科學(xué)發(fā)展觀切實(shí)貫徹到中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的法治建設(shè)上來(lái)，推動(dòng)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的立法、執(zhí)法、司法等制度的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：科學(xué)發(fā)展觀；中原經(jīng)濟(jì)區(qū)；法治；建設(shè)

中圖分類(lèi)號(hào)：F127 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）25-0082-02

一、科學(xué)發(fā)展觀與法治建設(shè)的關(guān)系

科學(xué)發(fā)展觀的豐富內(nèi)涵與現(xiàn)代法治精神相契合，對(duì)中國(guó)法治建設(shè)具有重要的指導(dǎo)作用。一方面，科學(xué)發(fā)展觀是指導(dǎo)社會(huì)主義法治建設(shè)的重要科學(xué)理論，為法治提供了思想基礎(chǔ)。從功能上來(lái)說(shuō)，科學(xué)發(fā)展觀能夠積極促進(jìn)實(shí)現(xiàn)法治的功能?？茖W(xué)發(fā)展觀的終極目標(biāo)是要實(shí)現(xiàn)和諧發(fā)展，促進(jìn)和諧社會(huì)的建設(shè)。法治要通過(guò)培植人們對(duì)法律的信仰，通過(guò)立法、司法、執(zhí)法等一系列的法治過(guò)程來(lái)營(yíng)造和諧、可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)環(huán)境。另一方面，社會(huì)主義法治建設(shè)是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的根本保障，科學(xué)發(fā)展觀所蘊(yùn)涵的堅(jiān)持以人為本、追求全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的發(fā)展、實(shí)現(xiàn)“五個(gè)統(tǒng)籌”、建設(shè)和諧社會(huì)等目標(biāo)與原則，必須通過(guò)法治建設(shè)來(lái)實(shí)現(xiàn)。因此，我們應(yīng)深入研究和準(zhǔn)確把握科學(xué)發(fā)展觀的精神實(shí)質(zhì)及其指導(dǎo)作用，將科學(xué)發(fā)展觀切實(shí)貫徹到中國(guó)法治建設(shè)上來(lái)。

二、中原經(jīng)濟(jì)區(qū)法治建設(shè)存在的問(wèn)題

（一）中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的立法不足

近年來(lái)，中原經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域內(nèi)立法主體緊緊圍繞本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展加快了立法進(jìn)程，但進(jìn)度緩慢且大都站在維護(hù)本地區(qū)利益的角度，其立法不足主要表現(xiàn)在：（1）立法步伐跟不上經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求。中原地區(qū)與沿海省份相比，表面上看是資源環(huán)境生態(tài)問(wèn)題，實(shí)質(zhì)上是發(fā)展問(wèn)題、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理和發(fā)展方式粗放問(wèn)題。如河南是能源大省，許多自然資源總量位居全國(guó)前列，但在通過(guò)過(guò)度消耗能源資源換取經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，也付出了沉重的代價(jià)：資源浪費(fèi)、環(huán)境污染、生態(tài)脆弱、礦難事故嚴(yán)重等。這些事關(guān)中原地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的熱點(diǎn)、難點(diǎn)和重點(diǎn)問(wèn)題的化解，迫切需要立法的引導(dǎo)、支持和規(guī)范。（2）立法存在很多盲點(diǎn)。如河南在發(fā)展產(chǎn)業(yè)投資基金改革方面，目前尚未出臺(tái)《產(chǎn)業(yè)投資基金管理辦法》等有關(guān)法律規(guī)范。（3）相關(guān)法律規(guī)定滯后。如中原經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的建設(shè)用地流轉(zhuǎn)已成為一種不可阻擋的發(fā)展趨勢(shì)，但這超出了中國(guó)法律規(guī)定的范圍，屬于對(duì)現(xiàn)行法律制度的突破。鑒于此，河南要改進(jìn)立法技術(shù)，及時(shí)修改、廢止本省土地管理方面不適當(dāng)?shù)姆梢?guī)定，為中原經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展?fàn)I造良好的法律環(huán)境。

（二）中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的行政法治建設(shè)問(wèn)題

由于行政區(qū)劃的原因，中原經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域內(nèi)城市之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制不完善，致使各地行政執(zhí)法利益化的程度很高。目前，一些基層執(zhí)法隊(duì)伍經(jīng)費(fèi)的主要來(lái)源是罰款和收費(fèi)，而且罰的越多、收的越多、返還的越多，致使一些行政執(zhí)法行為與執(zhí)法者的自身利益掛鉤，結(jié)果造成執(zhí)法行為與執(zhí)法目的嚴(yán)重背離。有些部門(mén)甚至從自身利益出發(fā)，給每個(gè)執(zhí)法人員下達(dá)罰款任務(wù)，開(kāi)展罰款競(jìng)賽；有些部門(mén)之間有利爭(zhēng)著上，無(wú)利躲著走，爭(zhēng)管轄、爭(zhēng)權(quán)力、爭(zhēng)罰款、爭(zhēng)收費(fèi)；有些部門(mén)對(duì)于違法行為不是及時(shí)制止，而是任其發(fā)展，事后收拾“殘局”；有些部門(mén)故意設(shè)置“圈套”，引誘行政相對(duì)人違法，然后施以重罰。

（三）中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的司法建設(shè)問(wèn)題

司法是定紛止?fàn)帯⒔鉀Q糾紛、化解矛盾、調(diào)節(jié)利益沖突、實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧的特殊事業(yè)，要構(gòu)建民主法治、公平正義、誠(chéng)信友愛(ài)、充滿(mǎn)活力、安定有序、人與自然和諧相處的和諧社會(huì)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展，司法的地位和作用顯然是不可替代的。但目前中原經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)，在司法實(shí)踐中仍然存在濫用職權(quán)、失職瀆職、貪污腐敗的行為，同時(shí)司法地方保護(hù)主義比較盛行，司法機(jī)關(guān)對(duì)本地、外地當(dāng)事人不能平等對(duì)待，做不到一視同仁、公正司法、中立裁判。

三、中原經(jīng)濟(jì)區(qū)法治建設(shè)問(wèn)題的原因分析

（一）缺乏地方立法協(xié)作

地方立法協(xié)作是區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展的利益訴求，是區(qū)域間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的利益協(xié)調(diào)問(wèn)題。一方面，區(qū)域一體化要求采取一致的規(guī)則和行動(dòng)，建立無(wú)壁壘、無(wú)障礙、各地利益最大化的共同市場(chǎng)和共同規(guī)則；另一方面，只要存在一級(jí)利益實(shí)體單位，地方保護(hù)、立法不協(xié)調(diào)的傾向就不可避免，就需要建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系的機(jī)制。中原經(jīng)濟(jì)區(qū)是一個(gè)正在興起的區(qū)域經(jīng)濟(jì)，需要借鑒其他地方在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的經(jīng)驗(yàn)。如長(zhǎng)三角三省市共16個(gè)城市在經(jīng)濟(jì)協(xié)作中已開(kāi)始暴露出各地法規(guī)規(guī)章沖突、執(zhí)法依據(jù)不一、重復(fù)建設(shè)、地方保護(hù)等問(wèn)題，急待通過(guò)立法協(xié)作來(lái)協(xié)調(diào)統(tǒng)一各方利益關(guān)系。

（二）缺乏有效的權(quán)力制約和監(jiān)督

缺乏明確而嚴(yán)格的的法律監(jiān)督和責(zé)任追究制度是問(wèn)題的重要原因。某些權(quán)力集中、權(quán)力含金量大的行政執(zhí)法主體不作為、亂作為、慢作為等行政瑕疵比較突出，在實(shí)施行政許可和行政處罰權(quán)時(shí)，同事不同權(quán)、同案不同罰、合法不合理，自由裁量權(quán)缺乏法治化約束，甚至滋生權(quán)力尋租、營(yíng)私舞弊等腐敗問(wèn)題。必須把追究法律責(zé)任作為法律實(shí)施的重要環(huán)節(jié)來(lái)抓，對(duì)負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員追究法律責(zé)任，并對(duì)直接責(zé)任人員給予行政處分，構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責(zé)任。

（三）地方司法保護(hù)主義嚴(yán)重

目前，在中原經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)，司法建設(shè)中的突出問(wèn)題是存在地方保護(hù)主義。如某些司法機(jī)關(guān)對(duì)本地、外地當(dāng)事人不能平等對(duì)待，做不到一視同仁、公正司法、中立裁判，從而削弱了司法的公信力。對(duì)跨區(qū)域的涉訴案件和執(zhí)行案件中當(dāng)事人的基本情況、履行能力等不能及時(shí)調(diào)查、互相公布，出現(xiàn)信息不對(duì)稱(chēng)現(xiàn)象。此外，中原經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)各區(qū)域間在司法文書(shū)送達(dá)與執(zhí)行方面的協(xié)作急需加強(qiáng)，要形成“異地執(zhí)行公務(wù)、當(dāng)?shù)厮痉C(jī)關(guān)支援”的局面，就要加強(qiáng)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)各區(qū)域間在案件調(diào)查取證、案件管轄方面的協(xié)作，健全區(qū)際委托調(diào)查取證制度，對(duì)區(qū)際案件的管轄權(quán)問(wèn)題達(dá)成協(xié)議。要加強(qiáng)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)各區(qū)域間在法律服務(wù)方面的協(xié)作，尤其要簡(jiǎn)化律師異地調(diào)查取證或申辦執(zhí)業(yè)的手續(xù)，對(duì)異地司法行政機(jī)關(guān)提供的律師身份證明予以確認(rèn)。要加強(qiáng)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的區(qū)際法律援助，建立法律援助案件轉(zhuǎn)辦制度，以減輕當(dāng)事人的經(jīng)濟(jì)和精神負(fù)擔(dān)。

四、科學(xué)發(fā)展觀視野下中原經(jīng)濟(jì)區(qū)法治建設(shè)的構(gòu)想

（一）統(tǒng)籌兼顧，加強(qiáng)立法協(xié)作

按照科學(xué)發(fā)展觀“五個(gè)統(tǒng)籌”的要求加強(qiáng)立法協(xié)作，包括立法工作經(jīng)驗(yàn)的交流、立法信息交流、立法技術(shù)的統(tǒng)一，甚至包括法規(guī)條文的借鑒。加強(qiáng)立法協(xié)作，應(yīng)考慮如下幾個(gè)方面：（1）成立中原經(jīng)濟(jì)區(qū)立法協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，可由中原經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的各市人大常委會(huì)法制委員會(huì)主任或政府法制辦主任以及相關(guān)法律專(zhuān)家組成。（2）建立和完善立法信息交流平臺(tái)。建立相應(yīng)的信息資料庫(kù)，交流區(qū)域內(nèi)立法計(jì)劃、立法動(dòng)態(tài)、立法信息；針對(duì)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大的問(wèn)題進(jìn)行討論并提出參考性意見(jiàn)；提出與區(qū)域合作立法有關(guān)的建議。（3）創(chuàng)新中原經(jīng)濟(jì)區(qū)立法程序。要通過(guò)舉行聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)、座談會(huì)或召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)等形式，廣泛征求公眾對(duì)立法工作的意見(jiàn)；各地的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章除按照《立法法》的規(guī)定進(jìn)行備案外，可以嘗試建立地方立法或規(guī)范性文件交叉?zhèn)浒钢贫取＃?）協(xié)調(diào)立法內(nèi)容。區(qū)域內(nèi)各地區(qū)的立法要充分地考慮和兼顧中原經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)一體化的需要，在保持地方特色的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)立法內(nèi)容的相對(duì)統(tǒng)一。地方立法文件的起草、審查等各個(gè)階段全面把關(guān)，消除或減少不同地方的立法在內(nèi)容上的矛盾和不協(xié)調(diào)，增強(qiáng)區(qū)域內(nèi)法律規(guī)范的統(tǒng)一性與權(quán)威性。

（二）貫徹科學(xué)發(fā)展觀，推進(jìn)依法行政

1.規(guī)范政府行為，加快政府職能轉(zhuǎn)變。對(duì)于政府而言，法治理念是強(qiáng)調(diào)政府只能做法律法規(guī)規(guī)定的事情，這一理念有助于防止政府隨意擴(kuò)大權(quán)力、抑制公民和社會(huì)創(chuàng)新活動(dòng)，甚至侵害公民權(quán)利行為的發(fā)生。在非市場(chǎng)領(lǐng)域或市場(chǎng)本身無(wú)力調(diào)節(jié)的領(lǐng)域應(yīng)充分發(fā)揮政府的作用，這就要求明確政府的公共職能。

2.規(guī)范行政決策和執(zhí)法行為。建立起良好的決策法治體制機(jī)制，保證政府決策、規(guī)劃的科學(xué)化、民主化、規(guī)范化，嚴(yán)防引進(jìn)污染企業(yè)和夕陽(yáng)產(chǎn)業(yè)，嚴(yán)防重復(fù)建設(shè)，勞民傷財(cái)，將有限的人力、財(cái)力和精力投到消除落后、形成競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)上，摒棄“人治”弊端干擾經(jīng)濟(jì)發(fā)展和法治發(fā)展大局。切實(shí)規(guī)制行政執(zhí)法行為，尤需制止亂檢查、亂罰款、亂攤派、亂收費(fèi)等侵害市場(chǎng)主體利益的行為。必須推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)和綜合執(zhí)法工作，通過(guò)職能的科學(xué)配置，減少執(zhí)法層次和交叉重迭執(zhí)法的矛盾，避免執(zhí)法部門(mén)相互推諉、扯皮現(xiàn)象的發(fā)生，提高執(zhí)法效率。

3.改革行政審批制度，提高行政效率。削減經(jīng)濟(jì)事務(wù)行政審批的手續(xù)，發(fā)展戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)區(qū)統(tǒng)一的電子政務(wù)，簡(jiǎn)化行政流程，建立透明高效的電子政府，以剛性可操作的具體規(guī)則，減少行政成本，提高行政效率，保證行政行為的公正性、公平性和公開(kāi)性。

（三）以人為本，創(chuàng)建司法協(xié)作

1.貫徹以人為本的司法理念，保障公民權(quán)利。司法機(jī)關(guān)必須認(rèn)真貫徹“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”的憲法原則，在各項(xiàng)司法工作中高度注重依法保障人權(quán)。以人為本的文明理念能讓司法更具有親和力，使人們感受到司法的力度和溫度、剛性和柔性，從而真正地彰顯司法的地位和作用。

2.加強(qiáng)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的區(qū)際司法協(xié)助。要加強(qiáng)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)各區(qū)域間在司法文書(shū)送達(dá)與執(zhí)行方面的協(xié)作，形成“異地執(zhí)行公務(wù)、當(dāng)?shù)厮痉C(jī)關(guān)支援”的局面。要加強(qiáng)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)各區(qū)域間在案件調(diào)查取證、案件管轄方面的協(xié)作，健全區(qū)際委托調(diào)查取證制度，對(duì)區(qū)際案件的管轄權(quán)問(wèn)題達(dá)成協(xié)議。

3.消除司法地方保護(hù)主義。在中原經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)，各司法機(jī)關(guān)要遵循公平、公開(kāi)和非歧視原則，對(duì)本地、外地當(dāng)事人平等對(duì)待，做到一視同仁、公正司法、中立裁判，增強(qiáng)司法的公信力。

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[責(zé)任編輯 陳麗敏]