耕地紅線的合理性探討

摘 要：通過對(duì)所謂的18億畝耕地紅線進(jìn)行歷史溯源和相關(guān)的背景回顧，對(duì)耕地紅線的情況進(jìn)行初步了解。應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，對(duì)耕地面積的擔(dān)心是由于對(duì)糧食安全的保證，這是保證國家安全的重要基礎(chǔ)。但是，18億畝耕地紅線的確定是否有必要，對(duì)耕地紅線進(jìn)行經(jīng)濟(jì)學(xué)分析，提出耕地紅線的邏輯缺陷、理論漏洞和現(xiàn)實(shí)問題，從而得出相關(guān)結(jié)論。

關(guān)鍵詞：耕地紅線；糧食自給率；糧食安全

中圖分類號(hào)：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）25-0036-02

一、引言——耕地紅線的背景及現(xiàn)狀

耕地紅線，是指經(jīng)常進(jìn)行耕種的土地面積的最低值。它是一個(gè)具有低限含義的數(shù)字，有國家耕地紅線和地方耕地紅線?，F(xiàn)行中國耕地紅線是18億畝。國務(wù)院總理溫家寶在十屆全國人大五次會(huì)議（2007年3月5日）上強(qiáng)調(diào)，“在土地問題上，我們絕不能犯不可改正的歷史性錯(cuò)誤，一定要守住全國耕地18億畝這條紅線，堅(jiān)決實(shí)行最嚴(yán)格的土地管理制度”。

1.耕地紅線的淵源。據(jù)原國家土地管理局第一任局長王先進(jìn)回憶，18億畝耕地是根據(jù)五組數(shù)據(jù)測(cè)算出來的：第一，耕地?cái)?shù)。美國衛(wèi)片測(cè)出中國耕地有21億多畝，我們調(diào)查測(cè)算后得出，凈耕地?cái)?shù)量是19.7億畝。第二，人口數(shù)。根據(jù)權(quán)威部門預(yù)測(cè)，到2040年或2050年，人口高峰為15億～16億。屆時(shí)城市人口有10億多，農(nóng)村人口5億左右。第三，城鄉(xiāng)建設(shè)用地?cái)?shù)。當(dāng)時(shí)城鄉(xiāng)建設(shè)用地有3.8億畝，參照當(dāng)時(shí)美、日等發(fā)達(dá)國家實(shí)際占用水平，根據(jù)前幾年城鄉(xiāng)建設(shè)新占用土地中耕地與非耕地比例，到2040年，城鄉(xiāng)建設(shè)用地還要占用耕地2億多畝。還有退耕、災(zāi)毀等減少耕地1億多畝。第四，耕地后備資源數(shù)。全國適宜開發(fā)耕地的資源，包括農(nóng)田整理、廢棄地整治，滿打滿算有2億多畝。第三與第四組數(shù)據(jù)增減相抵，到2040年，能保有耕地18億畝。第五，糧食需求數(shù)。按世界中等發(fā)達(dá)國家人均消費(fèi)水平，參照世界糧農(nóng)組織提出的每人每日需要的食物熱量（中等需要量），每年人均需要糧食500公斤，15億人需要7 500億公斤。但是中國糧食總產(chǎn)量多年徘徊在5 000億公斤。如果能提高土地質(zhì)量和農(nóng)業(yè)科技水平，五十多年時(shí)間，增加2500億公斤糧食量是可能的，18億畝耕地保15億或16億人吃飯還是可以的（來源：國土資源局網(wǎng)站）。

這就是18億畝耕地的來歷。

在政府層面上，國務(wù)院在印發(fā)第三版《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—2020年）》中，對(duì)未來十五年土地利用的目標(biāo)和任務(wù)提出6項(xiàng)約束性指標(biāo)和9大預(yù)期性指標(biāo)。6項(xiàng)約束性指標(biāo)集中在耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積、城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模、新增建設(shè)占用耕地規(guī)模、整理復(fù)墾開發(fā)補(bǔ)充耕地義務(wù)量、人均城鎮(zhèn)工礦用地等主要調(diào)控指標(biāo)中。其核心是確保18億畝耕地紅線——中國耕地保有量到2010年和2020年分別保持在18.18億畝和18.05億畝，確保15.6億畝基本農(nóng)田數(shù)量不減少，質(zhì)量有提高。

2.耕地紅線的爭論及現(xiàn)狀。18億畝耕地紅線甫一出臺(tái)，即走進(jìn)了國內(nèi)學(xué)術(shù)和輿論紛爭的焦點(diǎn)區(qū)域。圍繞著耕地紅線的合理性和必要性，國內(nèi)學(xué)術(shù)界形成了截然對(duì)立的兩派。

主張廢除耕地紅線的以國內(nèi)的自由派經(jīng)濟(jì)學(xué)家為主，其中尤以茅于軾的天則經(jīng)濟(jì)所、中歐商學(xué)院教授許小年的呼聲最高。主張廢除派的依據(jù)主要是：（1）18億畝耕地紅線的出臺(tái)缺乏科學(xué)合理的測(cè)量和科學(xué)運(yùn)算，這個(gè)數(shù)字的得出缺少科學(xué)性，劃定的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)是較為模糊的，直到目前尚未有科學(xué)統(tǒng)一的解釋，屬于“讓謬誤主持政治”（周天勇語）。（2）中國的糧食安全不一定要靠死守耕地面積來保證，中國的糧食供應(yīng)可以依靠提高單位面積產(chǎn)量、提高農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平、改革農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織形式和適時(shí)進(jìn)口來完成，因此，耕地紅線是沒有必要的，如此反而造成了很多不良的后果。（3）耕地紅線的機(jī)械固守對(duì)房地產(chǎn)造成了不良影響，首先，在土地征用和轉(zhuǎn)化的過程中，由于耕地紅線不可突破，造成了巨大的級(jí)差利益以及由此衍生的尋租空間，滋生了腐敗和市場(chǎng)的不健康發(fā)展；第二，中國目前土地市場(chǎng)面臨供需矛盾，一方面是耕地紅線不可突破，另一方面是工業(yè)化和城市化加速以及非農(nóng)業(yè)人口膨脹需要大量土地，由此衍生出巨大的矛盾，土地資源日益稀缺，加劇了通脹預(yù)期，成為推動(dòng)房價(jià)的巨大力量。

主張堅(jiān)守耕地紅線的有許多獨(dú)立經(jīng)濟(jì)學(xué)家、媒體人和眾多的政府官員，他們的依據(jù)簡單而直接：耕地面積是保證國家糧食安全的必要因素，顯然，國家糧食安全是至關(guān)重要的，為確保糧食安全，中國必須保有相當(dāng)數(shù)量和質(zhì)量的耕地，即使通過進(jìn)口能夠滿足中國糧食需要，但是也絕不可將國家的糧食命脈操之于人。大豆行業(yè)的淪陷就是一個(gè)極大的教訓(xùn)，國家糧食安全的絲毫動(dòng)搖都是十分危險(xiǎn)而令人不安的。

二、耕地紅線的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

1.耕地紅線的邏輯漏洞。耕地紅線的出臺(tái)是為了強(qiáng)調(diào)糧食自給和農(nóng)業(yè)安全，但是，這一說法中在著一個(gè)不可避免且略顯尷尬的邏輯斷鏈，即糧食自給率是否一定和耕地面積有著如此強(qiáng)烈的相關(guān)關(guān)系。在現(xiàn)代科技飛速進(jìn)步和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式日益多樣化的條件下，糧食生產(chǎn)的相關(guān)因素也日趨多種多樣，糧食畝產(chǎn)不斷提高。因而糧食產(chǎn)量和耕地面積的相關(guān)關(guān)系在現(xiàn)代生產(chǎn)條件下需要重新考量。

2.農(nóng)村土地的真實(shí)利用率存疑。耕地紅線確定以后，相關(guān)措施都無法落實(shí)，反饋工作的開展也存在巨大的難以逾越的障礙，結(jié)果導(dǎo)致所謂的18億畝耕地紅線更像是一句政治口號(hào)而疏離于一項(xiàng)具有較強(qiáng)操作性的舉措。缺陷包括：第一，耕地保有量沒有相關(guān)監(jiān)督措施和維持機(jī)制。耕地面積是確定了，但是責(zé)任加在全中國頭上，缺乏落實(shí)機(jī)制，至于分配任務(wù)則無從談起，責(zé)任不明，任務(wù)不明，各地方責(zé)任的界定是不清晰的，因而無法真正實(shí)現(xiàn)耕地紅線的保持。而且監(jiān)督機(jī)制遠(yuǎn)未建立起來，責(zé)任不明，則無人有動(dòng)力去采取行動(dòng)，也不會(huì)有人因?yàn)椴徊扇⌒袆?dòng)而受罰。這使得耕地紅線更像是一個(gè)流于文本的空洞口號(hào)。

3.農(nóng)村耕地存在大量撂荒現(xiàn)象。隨著工業(yè)化和城市化的不斷推進(jìn)，原來被束縛在農(nóng)村土地上的大量剩余勞動(dòng)力尤其是青壯年勞動(dòng)力大規(guī)模涌入二三產(chǎn)業(yè)和城市，農(nóng)村大量聚集留守婦幼和老弱病殘。這引起兩個(gè)后果：一是留守群體無力從事繁重的農(nóng)業(yè)體力勞動(dòng)，而被迫荒棄耕地；二是外出務(wù)工人員的收入足以維持一家生計(jì)，則農(nóng)村人口也不再有意愿繼續(xù)從事耕作。二者共同造成了農(nóng)村土地大量荒廢。雖然每年都會(huì)有大量調(diào)查撂荒耕地面積的數(shù)據(jù)出臺(tái)，但是，考慮到撂荒耕地的特殊性和一定程度的隱蔽性，撂荒耕地?cái)?shù)據(jù)具有較大的不穩(wěn)定性和調(diào)查難度，因而難以準(zhǔn)確計(jì)量。目前全國范圍的撂荒地調(diào)研尚屬于一片空白，數(shù)據(jù)在各地方呈現(xiàn)碎片化現(xiàn)象。

三、結(jié)論

綜上所述，首先我們必須肯定保持糧食自給率和糧食安全的重要性；第二，我們應(yīng)該破除一個(gè)固有觀念，即耕地面積并同糧食的自給率和糧食安全密切相關(guān)，相反，在現(xiàn)代生產(chǎn)條件下，糧食安全的相關(guān)因素趨于多樣化，為了保證糧食安全，在于多處用力，不必執(zhí)著一端；第三，耕地紅線在邏輯上缺乏合理性，在實(shí)際操作上缺乏可行性，對(duì)于糧食安全弊大于利。

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