農(nóng)村公共產(chǎn)品供給績效評價指標(biāo)體系構(gòu)建研究

摘 要：為農(nóng)民提供基本而有保障的公共產(chǎn)品既有迫切性，又有現(xiàn)實性。然而，大量研究文獻(xiàn)證明，目前對于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給績效的研究，大多停留在價值的選擇和探討上，很少有人提出一整套的量化指標(biāo)體系。正是在此背景下嘗試對中國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給績效做出探索性研究。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；公共產(chǎn)品；績效評價；層次分析法

中圖分類號：F320 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）25-0032-02

構(gòu)建評價指標(biāo)體系是績效評價的核心，其科學(xué)性與有效性直接關(guān)系到績效評價的成敗，是評價供給績效的基本依據(jù)，完整、科學(xué)的績效評價指標(biāo)體系是績效評價能得到正確結(jié)果的前提。績效評價的順暢程度、有效程度關(guān)鍵在于評價指標(biāo)體系。合理確立評價指標(biāo)體系是順利完成績效評價，實現(xiàn)績效評價結(jié)果精確化、科學(xué)化的關(guān)鍵。

一、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給績效評價指標(biāo)體系的構(gòu)建原則

目前，西方國家公共部門供給績效評價普遍遵循的基本設(shè)計原則可以概括為“SMART原則”?！癝MART原則”主要偏重于技術(shù)上的說明，體現(xiàn)的是指標(biāo)設(shè)計的技術(shù)原則。根據(jù)中國的具體國情和適應(yīng)本土化的要求，中國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給績效評價指標(biāo)體系的設(shè)計遵循以下的原則：

1.公平公正原則。一個內(nèi)容上公平且標(biāo)準(zhǔn)上公正的績效評價指標(biāo)體系是整個供給績效評價體系的前提和基石。內(nèi)容上的公平意味著評價指標(biāo)對于每一個部門的難度在理論上是一致的；標(biāo)準(zhǔn)上的公正意味著相同的評價信息將出現(xiàn)相同的評價結(jié)果。

2.系統(tǒng)全面原則。公共服務(wù)的多重性和復(fù)雜性決定了公共部門供給績效評價指標(biāo)體系必須是一個相對開放的系統(tǒng)，這樣一個開放的系統(tǒng)可以劃分為彼此相互聯(lián)系的若干維度，而每個維度又有若干相互聯(lián)系或相互補充的評價內(nèi)容，每個指標(biāo)體系由一項主要評價指標(biāo)和幾項修正指標(biāo)構(gòu)成。

3.連續(xù)穩(wěn)定原則。系統(tǒng)全面是對公共部門供給績效評價指標(biāo)體系提出了空間上的要求，而連續(xù)穩(wěn)定則是對公共部門供給績效評價指標(biāo)體系提出了時間上的要求?？茖W(xué)有效的績效評價不是一次性完成的，而是一個長期的過程，必須保持績效評價指標(biāo)的相對穩(wěn)定。

4.客觀可靠原則。建構(gòu)供給績效評價指標(biāo)體系必須采取嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度，不能帶有個人的主觀偏見，更不能歪曲事實。應(yīng)當(dāng)以事實為依據(jù)，讓事實和數(shù)據(jù)說話；應(yīng)當(dāng)用統(tǒng)一的、標(biāo)準(zhǔn)化的衡量尺度來進(jìn)行取舍，注意排除指標(biāo)選擇過程中個人主觀因素的影響。在供給績效評價指標(biāo)體系建構(gòu)過程中，對于通過運用績效評價指標(biāo)體系計算結(jié)果可能出現(xiàn)的偏差加以分析時，要盡可能消除主觀因素的干擾，尊重客觀計算結(jié)果。

5.操作簡便原則。評價體系可測性的過簡、過繁，都會造成評價流于形式，達(dá)不到評價的目的。對于多層次的供給績效評價指標(biāo)體系設(shè)計者來說，這項工程是復(fù)雜、煩瑣的，多層次評價指標(biāo)體系層層遞進(jìn)，逐級加權(quán)修正。為保證指標(biāo)的有效性和科學(xué)性，在每個指標(biāo)設(shè)計和權(quán)重設(shè)定前均須經(jīng)過大量的模型計算。

二、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給績效評價指標(biāo)體系構(gòu)建的步驟

簡要地說，績效評價評價指標(biāo)體系建構(gòu)步驟就是一個確定目標(biāo)、對象、標(biāo)準(zhǔn)和權(quán)重的過程。

1.評價目標(biāo)、評價對象。在相當(dāng)程度上，績效評價的過程也就是組織要達(dá)成一定的目標(biāo)、如何達(dá)到這一目標(biāo)以及評價是否達(dá)到這一目標(biāo)的系統(tǒng)管理過程，是一個運用績效評價來提高和達(dá)到組織績效的過程。因此，績效目標(biāo)的制定是績效評價循環(huán)的起點和核心，沒有績效目標(biāo)，評價者就不知應(yīng)該評價什么。確定評價目標(biāo)是確定評價指標(biāo)體系、指標(biāo)權(quán)重的前提和基礎(chǔ)。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給績效評價的目標(biāo)是建立和發(fā)展農(nóng)村公共產(chǎn)品供給責(zé)任機制，增強農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給能力，以滿足農(nóng)民日益增長和變化的農(nóng)村公共產(chǎn)品需要。具體目標(biāo)為：平衡農(nóng)村公共產(chǎn)品成本分?jǐn)倷C制，促進(jìn)需求表達(dá)機制的建立，實現(xiàn)供給主體多元化，加強供給融資監(jiān)管，提高供給水平?？冃гu價的客體指的是評價對象?？冃гu價的對象通常有兩類：項目和項目實施單位。對項目考評是指對政府公共部門實施的專項項目進(jìn)行考核，所考評的是公共部門為完成此項特定事件的相關(guān)業(yè)務(wù)活動和結(jié)果的績效。

2.指標(biāo)結(jié)構(gòu)。在明確評價目的和對象之后，設(shè)計科學(xué)合理的指標(biāo)結(jié)構(gòu)是評價系統(tǒng)流程的一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。建立公共支出績效評價體系，需要設(shè)計能夠反應(yīng)支出績效的一系列指標(biāo)，指標(biāo)體系總體結(jié)構(gòu)的設(shè)計合理與否，直接關(guān)系到績效評價的質(zhì)量。公共產(chǎn)品供給績效評價工作具有明顯的層次性，不同層次的績效評價主體和績效評價內(nèi)容又有一定的差異。因此，就需要將性質(zhì)相同或相似的支出項目歸并在同一類別中進(jìn)行評價，以增強相互間的可比性和績效評價工作的可操作性。

3.指標(biāo)分解。構(gòu)建評價指標(biāo)是績效評價最關(guān)鍵也是最難的一個環(huán)節(jié)?？冃гu價指標(biāo)是根據(jù)所設(shè)定的績效評價目標(biāo)而制定的可量化和不可量化的目標(biāo)，一旦目標(biāo)得以確定，量化的績效評價指標(biāo)就可以為政府提供明確而直觀的方法以衡量評價目標(biāo)實現(xiàn)與否。指標(biāo)分解是根據(jù)評價總目標(biāo)將評價對象分解為更為具體的可操作指標(biāo)。分解包括橫向和縱向兩個方向，橫向分解是把評價對象指標(biāo)分為若干個組成部分，縱向分解即分層，根據(jù)評價目標(biāo)，將每一個組成部分進(jìn)一步分解為多級指標(biāo)，經(jīng)過縱向和橫向分解的具體指標(biāo)系統(tǒng)構(gòu)成評價框架。

4.評價標(biāo)準(zhǔn)。評價指標(biāo)確定之后的任務(wù)就是設(shè)定評價標(biāo)準(zhǔn)，再根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，給每一指標(biāo)以一定的分值。評價標(biāo)準(zhǔn)是以一定量的樣本數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，利用數(shù)理統(tǒng)計的原理進(jìn)行測算而得出的標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)。評價標(biāo)準(zhǔn)是公共產(chǎn)品供給績效評價體系的核心要素之一，是評價工作的基本準(zhǔn)繩和標(biāo)尺，它決定了評價目標(biāo)能否實現(xiàn)以及評價結(jié)果是否公平準(zhǔn)確。評價標(biāo)準(zhǔn)能夠具體將公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的好壞、優(yōu)劣等特征通過量化的方式進(jìn)行量度。對于定性指標(biāo)，由于無法對各種指標(biāo)作具體描述，只有采取綜合性描述。同時，由于沒有一個明確的數(shù)值界限，在定性指標(biāo)評價時，由評價者直接給出每一個指標(biāo)的數(shù)值。評價者在各檔次分值范圍內(nèi)對指標(biāo)給出具體分值。

5.評價指標(biāo)的權(quán)重。權(quán)重是表示指標(biāo)對評價目標(biāo)重要程度的系數(shù)，權(quán)重大小反映公共產(chǎn)品供給中的重點、難度和資源精力投入上的差別。公共產(chǎn)品供給績效評價指標(biāo)體系，不僅由一些不同內(nèi)容的指標(biāo)因素按一定的結(jié)構(gòu)關(guān)系組成的體系，而且它們對評價對象評價結(jié)果的影響是不同的。因此，公共產(chǎn)品供給績效評價指標(biāo)體系不僅具有質(zhì)的規(guī)定性，還具有量的規(guī)定性。然而這種量的規(guī)定性在績效評價過程中體現(xiàn)的方式就是加權(quán)，即根據(jù)評價指標(biāo)對評價結(jié)果影響的大小而賦予每個指標(biāo)要素相應(yīng)的權(quán)重，實際上也就是對系統(tǒng)的評價指標(biāo)進(jìn)行排序。

三、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給績效評價指標(biāo)體系的建立

中國評價公共部門績效的指標(biāo)現(xiàn)狀表現(xiàn)為評價指標(biāo)無法滿足和反映社會的需要和公眾的需要。隨著社會的發(fā)展與進(jìn)步，評價績效的指標(biāo)也要隨之改變。但是現(xiàn)有的指標(biāo)體系多是計劃經(jīng)濟(jì)體制下對政府管理企業(yè)和社會的描述，并且不同績效考核指標(biāo)體系對同一部門和公務(wù)員進(jìn)行績效評價不能比較，而且考核的通常是干部的政績，片面追求經(jīng)濟(jì)方面的指標(biāo)，忽視了民主、公平與可持續(xù)發(fā)展等方面的指標(biāo)。

我們把農(nóng)村公共產(chǎn)品供給績效分解為三個部分，即公共管理類指標(biāo)、社會服務(wù)類指標(biāo)和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展類指標(biāo)，構(gòu)成一級指標(biāo)。

其中，公共管理類指標(biāo)分解為民主參與指標(biāo)、供給決策指標(biāo)和生產(chǎn)管理指標(biāo)三個二級指標(biāo)。通過對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的民主決策和生產(chǎn)管理過程進(jìn)行測評，對于促進(jìn)政府管理理念變革，增強農(nóng)民的民主參政意識和實現(xiàn)供給主體多元化，有著積極的意義；社會服務(wù)類指標(biāo)分解為農(nóng)村教育、農(nóng)村環(huán)境、農(nóng)村衛(wèi)生醫(yī)療和社會保障四個二級指標(biāo)。社會服務(wù)類指標(biāo)主要對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給結(jié)果的測評，使供給轉(zhuǎn)向與農(nóng)民切身利益的醫(yī)療、教育、就業(yè)和社會保障等；經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展類指標(biāo)包括農(nóng)業(yè)科技服務(wù)、農(nóng)村市場管理和農(nóng)村公共事業(yè)三個二級指標(biāo)。

最后，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給績效評價指標(biāo)體系的構(gòu)建，在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給過程中有著重要作用。主要表現(xiàn)在：（1）有利于政府供給職能轉(zhuǎn)變，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給績效指標(biāo)體系具有較強的導(dǎo)向性，能夠較全面、真實、公正地反映政府供給績效，使政府部門對政績觀的理解和認(rèn)識更加深刻，對自身發(fā)展存在的問題更加清晰，對改進(jìn)工作的著力點更加明確，推動了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給水平的提高；（2）有利于增強農(nóng)民的政治參與，有利于增強農(nóng)民的民主參與意識，對于促進(jìn)民主制度的建設(shè)具有重大意義；（3）有利于促進(jìn)政府管理理念的變革，開展農(nóng)村公共產(chǎn)品供給績效評價，通過引入外部評價機制、吸收外部評價主體，可以有效地向政府表達(dá)農(nóng)村居民的意愿，并迫使其接受科學(xué)的管理理念；（4）有利于農(nóng)村公共產(chǎn)品融資監(jiān)管制度建設(shè)，結(jié)合村民自治制度建設(shè)，建立村務(wù)公開和民主理財?shù)拈L效機制，真正放手發(fā)揮廣大農(nóng)民在涉及村民利益的公共產(chǎn)品籌資過程中的民主監(jiān)督主體地位與作用；同時，建立和完善能夠充分發(fā)揮包括政府職能部門在內(nèi)的外部監(jiān)督機構(gòu)作用的有效制度，特別是有利于發(fā)揮專業(yè)審計監(jiān)督機構(gòu)獨立監(jiān)督職能方面的制度建設(shè)。

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[責(zé)任編輯 吳高君]