農(nóng)產(chǎn)品“特供渠道”現(xiàn)象反思

摘要：近些年來，食品安全問題影響著中國民眾的日常生活，公眾對市場上食品的不信任感劇增。而特供食品的出現(xiàn)在引起民眾憤慨的同時，也使大家對政府解決食品安全問題的方式產(chǎn)生質(zhì)疑，降低了政府的公信力。權(quán)力監(jiān)督乏力是特供食品產(chǎn)生的前提，財政資金管理不規(guī)范是特供食品產(chǎn)生的基礎(chǔ)，官員的利己行為選擇是特供食品產(chǎn)生的關(guān)鍵。對此，應(yīng)該建立有效的行政監(jiān)督體制，規(guī)范財政資金的管理，制約官員的利己行為選擇，保障食品安全，使“特供”變“普供”。

關(guān)鍵詞：特供食品；政府；權(quán)力監(jiān)督；財政；食品安全

中圖分類號：F323.7 文獻標識碼：A 文章編號：0439-8114（2013）20-5092-04

Reflection on the Phenomenon of “Special Supply Channel” for Agricultural Products

——The Measures for Special Supply Food

LUO Wen-jian，YANG Qi

（Center for Anti-Corruption Studies of Nanchang University， Nanchang 330031， China）

Abstract： In recent years， food safety has been influencing the people’s daily lives. Publics distrust food products in the market. The emergence of special supply food causes the public indignation challenges the government’s countermeasures to solve food safety problems， and reduces the credibility of the government. This paper argues that the weak power supervision is the premise for special supply food. Unscientific finance management is the foundation for special supply food. The officials’ self-serving behaviors are the sticking point for special supply food. Therefore， the government should establish an effective system of administrative supervision to standardize the finance management， restrict the officials’ self-serving behaviors， protect food safety， and transform “special supply food” into “ordinary supply food”.

Key words： special supply food； government； power supervision； finance； food safety

2011年9月16日，媒體曝出浙江省一些權(quán)力部門（如國土資源廳、水利廳、農(nóng)業(yè)廳等）和上海黃浦區(qū)環(huán)保局等一些外來單位，在該省生態(tài)環(huán)境優(yōu)越的遂昌縣開辟農(nóng)產(chǎn)品“特供渠道”，讓當?shù)匾恍┚G色農(nóng)產(chǎn)品基地，高標準為某些部門提供“特供農(nóng)產(chǎn)品”[1]，引起輿論的強烈反響。

隨著中國市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，人們的收入不斷提高，開始越來越關(guān)注食品的多樣化和優(yōu)質(zhì)化。而與此對應(yīng)的是，網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展與普及為公眾提供了便捷的信息獲取與傳輸渠道，一次次將社會中的食品安全問題及時展現(xiàn)在大家面前。毒瓜子、假鴨血、地溝油、陳化糧、紅心咸鴨蛋、三聚氰胺、瘦肉精、染色饅頭、致癌南山奶粉等食品安全問題，讓公眾糾結(jié)的心情屢屢添堵。尤其是2008年的三聚氰胺事件之后，民眾對食品安全問題的關(guān)注達到了空前的高度，也引起了黨中央、國務(wù)院的高度重視，從中央到地方，政府部門在全國范圍內(nèi)開展食品安全整頓工作，投入了巨大的人力、物力和財力。但令人費解的是，食品安全問題依然易發(fā)頻發(fā)。食品安全問題致使官民人人自危，并對市場上流通的產(chǎn)品安全產(chǎn)生了嚴重懷疑與不安，于是，人們開始尋求一種安全可靠的食品提供渠道。農(nóng)民在自家地里劃一塊區(qū)域，專門為自己生產(chǎn)無毒無害農(nóng)產(chǎn)品；白領(lǐng)階層在郊區(qū)中，建設(shè)一個自己的“小農(nóng)場”，創(chuàng)造健康的有機食品。而政府官員也在尋求這種安全可靠的農(nóng)產(chǎn)品“特供渠道”。

特供食品的出現(xiàn)，引發(fā)了民眾與學者們的高度關(guān)注。有學者揭露“特供食品”的本質(zhì)，于文軍[2]認為政府權(quán)力部門利用權(quán)力搞所謂“特供”，就是搞特權(quán)，權(quán)力自肥的表現(xiàn)。也有學者表現(xiàn)出對食品安全的擔憂，傅蔚岡[3]先生就指出，官員會陶醉在特供的童話世界中疏于監(jiān)管，民眾則更加不信任市場上的產(chǎn)品，最終的結(jié)果是特供食品和普通食品一起淪陷。另外，王新、元文禮[4]認為權(quán)力部門為吃到放心食品，利用權(quán)力開辟食品特供通道，說明官員對食品安全沒有信心，完全不顧及百姓的食品安全，向公眾傳達出已沒法保障市場食品安全的信號。其實，在食品安全問題凸顯時期，官員作為普通個體，在經(jīng)濟人角色的支配下謀求自我私利并非不可，他們也有權(quán)利和普通大眾一樣利用合法、合理的方式尋求一種安全可靠的食品提供渠道。而問題的關(guān)鍵在于，官員基于“公共人”角色，將手中的公共權(quán)力用來支配社會公共資源為其私利的滿足打造食品特供渠道，這種異化現(xiàn)象刺激著大眾的容忍神經(jīng)。

1 特供食品的產(chǎn)生原因

特供食品的本質(zhì)是官員們手中掌控的“特權(quán)”，但特權(quán)卻并非帶來特供食品的必要條件，這也是為何我們目前看到了部分政府部門的特供現(xiàn)象而不是全部。顯然，特供食品現(xiàn)象如不加以合理規(guī)制，其在社會中的示范效應(yīng)以及由此而帶來的巨大負面影響將是難以臆測的。剖析清楚特供食品產(chǎn)生的原因是對其進行有效防止的重要前提。

1.1 權(quán)力監(jiān)督乏力是特供食品產(chǎn)生的前提

權(quán)力一詞源于拉丁文中“Potesas”，意指“能力”。馬克斯·韋伯認為，權(quán)力就是一個人或一些人在某一社會中，甚至是在不顧其他參與者反對的情況下實現(xiàn)自己意志的能力[5]。可見，權(quán)力是幫助管理者維護秩序、貫徹理念、協(xié)調(diào)關(guān)系、實現(xiàn)公共利益的重要利器，是政治現(xiàn)象中最基本的概念和理解政府行為的關(guān)鍵。達爾[6]曾經(jīng)感嘆道，很少有比權(quán)力更復雜的事物，也很少有像權(quán)力那樣經(jīng)常被粗劣地簡單化了的事物。不論對權(quán)力的理解如何，權(quán)力所體現(xiàn)出來的巨大能量及其所帶來的影響卻是毋庸置疑的。當權(quán)力被個人或群體掌握卻又沒有受到有效的監(jiān)督制衡時，絕對的權(quán)力導致絕對的腐敗，最終導致的結(jié)局是相當糟糕的。中國政府特供食品的出現(xiàn)恰恰緣起于此。

1.1.1 政府部門的履職行為以一定的權(quán)力為前提 就浙江遂昌縣“特供渠道”事件而言，涉事部門如國土資源廳可依法征收資源收益，規(guī)范、監(jiān)督資金使用，擬訂土地資源計劃和參與經(jīng)濟調(diào)控的政策措施；農(nóng)業(yè)廳研究擬定農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策，引導農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理調(diào)整、農(nóng)業(yè)資源的合理配置和產(chǎn)品品質(zhì)的改善，組織重大科研和技術(shù)推廣項目的遴選及實施；水利廳負責指導農(nóng)村水利工作，研究擬定相應(yīng)的農(nóng)田水利政策。一位政府內(nèi)部人士指出，政府部門手握實權(quán)以及各種名目的資金。比如說農(nóng)業(yè)部門有設(shè)施農(nóng)業(yè)、生態(tài)循環(huán)、污染治理等各類項目資金，這些大類中又有很多子項目。資金要給誰、給多給少，上級部門有決定權(quán)。如果看中某一農(nóng)產(chǎn)品基地，部門可以通過當?shù)鼗鶎诱蚱髽I(yè)，讓其以一些名目申報項目或申請補助等方式實現(xiàn)變相“補償”，而部門得到的是低價優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品的長期供應(yīng)[7]。

1.1.2 權(quán)力監(jiān)督乏力 一是法制不完善。早在1989年，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于近期做幾件群眾關(guān)心的事的決定》中就明確指出，取消對領(lǐng)導同志少量食品的“特供”。但是，對于政府部門私自建設(shè)特供渠道，享受特供食品的行為并沒有規(guī)定要承擔何種懲罰，使得中央的規(guī)定成為一紙空文。而根據(jù)《食品安全法》的規(guī)定，只要生產(chǎn)經(jīng)營的食品衛(wèi)生、無毒、無害，似乎工商等部門對“特供食品”也無權(quán)干預(yù)。即使在國家工商總局聯(lián)合工業(yè)和信息化部、商務(wù)部、國家質(zhì)檢總局發(fā)出的《關(guān)于開展清理整頓部分商品濫用“特供”、“專供”標識專項行動的通知》（工商廣字[2011]182號）中，關(guān)注的還只是對商品包裝、標簽及廣告宣傳中使用“特供”、“專供”及類似內(nèi)容的情況進行督促整改，并未涉及“特供基地”等現(xiàn)象。法制的不完善從某種意義上來說其實是一種體制中的“容忍”行為。二是政府內(nèi)部監(jiān)督乏力。政府部門的內(nèi)部監(jiān)督可分為上級監(jiān)督、同級監(jiān)督以及下級監(jiān)督。上級的監(jiān)督以領(lǐng)導的檢查、調(diào)查、聽取工作報告、工作業(yè)績的考核等形式為主，同級的監(jiān)督有審計監(jiān)督、行政監(jiān)察等監(jiān)督形式，下級監(jiān)督是下級部門及官員對領(lǐng)導的權(quán)力監(jiān)督?，F(xiàn)實中，卻往往出現(xiàn)了“上級監(jiān)督不到，同級不好監(jiān)督，下級不敢監(jiān)督”的現(xiàn)象。第三，政黨、人大等監(jiān)督存在漏洞[8]。這些組織的監(jiān)督工作通常著重于對干部的思想教育，或者以提出意見、建議為主，監(jiān)督形式漏洞很多，例如：著眼于大處，忽視了對干部的日常不正之風的監(jiān)督；事后監(jiān)督為主，忽視了事前的預(yù)防監(jiān)督；過于重視思想教育，忽視了事實的有效監(jiān)督。最后，輿論監(jiān)督有待加強，社會監(jiān)督渠道不通。盡管近些年媒體輿論對政府行為監(jiān)督發(fā)揮了有效作用，但中國各地的輿論媒體機構(gòu)多依附于地方的黨政機關(guān)，對于政府部門的濫用權(quán)力行為，許多媒體尤其是本地媒體不敢進行報道。而政府政務(wù)中的非透明化、不公開化，又使得民眾對違規(guī)行為不知情。即便知曉，也苦于沒有合理有效的揭發(fā)渠道。

1.2 財政資金管理不規(guī)范是特供食品產(chǎn)生的基礎(chǔ)

公共財政是政府部門利用社會資源，履行職能及行使行政權(quán)力的經(jīng)濟基礎(chǔ)，也是特供食品產(chǎn)生的重要基礎(chǔ)。一些部門之所以能讓綠色農(nóng)產(chǎn)品基地高標準保障其部門和單位內(nèi)部供應(yīng)，就在于其擁有一定的財政實力并且在資金配置上進行肆無忌憚地自由裁量。

1.2.1 預(yù)算草案的監(jiān)督形式化 在不同的國家政體中，立法機關(guān)與行政機關(guān)的預(yù)算權(quán)力分配不同，當前中國的現(xiàn)狀是行政機關(guān)實際上控制了預(yù)算，立法機關(guān)（人大）難以行使預(yù)算權(quán)力。首先，人大不能對預(yù)算草案進行修正。在制定預(yù)算過程中，政府為了保證項目資金充足，往往會高報項目資金，這時就需要人大對政府的預(yù)算資金進行審核，必要時裁減。而根據(jù)《預(yù)算法》第二十九條規(guī)定，縣級以上各級政府財政部門審核本級各部門的預(yù)算草案，發(fā)現(xiàn)不符合編制預(yù)算要求的，予以糾正。第三十一條規(guī)定，地方各級政府預(yù)算草案經(jīng)本級人民代表大會批準后，為當年本級政府預(yù)算。根據(jù)此法律規(guī)定，政府的預(yù)算草案只能由政府自身來予以糾正，而人大只負責審批，預(yù)算控制權(quán)力較小。其次，預(yù)算草案不夠嚴謹細致，人大難以實現(xiàn)有效的審核。從歷年政府為人大提交的預(yù)算草案來看，政府并沒有提供詳細的預(yù)算資料明細，因此具體的項目資金使用狀況沒有理清。預(yù)算草案的過于簡單化、模糊化，會導致人大無法實現(xiàn)對預(yù)算草案的有效監(jiān)督。最后，預(yù)算時間與現(xiàn)實脫節(jié)。中國預(yù)算年度是從每年的一月到十二月，這與每年三月份方能召開的人民代表大會時間不符，造成了一月至三月份是沒有預(yù)算的“真空期”。另外，預(yù)算草案要在短暫的人大會議期間審查并做出決定，無法實現(xiàn)決策的科學性。

1.2.2 財政績效監(jiān)督體制 按照監(jiān)督主體分類，財政績效監(jiān)督由內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督組成。內(nèi)部監(jiān)督是指在政府系統(tǒng)內(nèi)部的有關(guān)機構(gòu)和人員對部門的財政收支、資金使用效率等進行監(jiān)督，檢查其真實性、合法性，防止腐敗行為的滋生，保證財政資金的正常運行。在中國財政績效監(jiān)督中，主要的監(jiān)督工作仍然是由內(nèi)部監(jiān)督完成，而內(nèi)部監(jiān)督具有天然的弊端，那就是官員間的“官官相護”行為。同時，政府部門財政的不透明化使得內(nèi)部監(jiān)督顯得沒有置信度。系統(tǒng)外部監(jiān)督是另一個有效的監(jiān)督途徑，它是指政府系統(tǒng)外部的機構(gòu)和民眾對政府部門的財政狀況進行監(jiān)督。這種途徑相對來講更具實效有力，但它要求政府將政務(wù)公開，使財政收支狀況透明化。目前，中國的財政績效監(jiān)督的情況是，以內(nèi)部監(jiān)督為主，有時引入外部監(jiān)督。部分地方政府在往財政公開方向改革，而大多數(shù)地方政府仍然實行的是完全依靠內(nèi)部監(jiān)督，這使得對政府部門的財政監(jiān)督蒼白無力。

1.3 官員的利己行為選擇是特供食品產(chǎn)生的關(guān)鍵

政府部門在掌握了特權(quán)，掌握了財政資金的使用并且沒有受到有效監(jiān)督之后，也并不意味著就會建立特供食品渠道。事實上，特供食品僅存在于部分地區(qū)、部分機關(guān)當中，而所有的政府部門或多或少都掌握著這種權(quán)力。這就說明其中還缺少一個關(guān)鍵：官員的利己行為選擇。在政府的基本特征當中，人們往往關(guān)注其公共性、階級性、強制性，卻忽視了政府的自利性。政府的自利性是指政府部門在履行職能之外，也會尋求自身組織及個人的生存與發(fā)展。官員作為政府部門的一分子，自然會對有益于自己或組織的行為進行權(quán)衡，做出選擇。權(quán)衡的標準有兩個，一是利益的導向，二是違規(guī)成本的大小。

1.3.1 利益的導向 俗話說，“天下熙熙，皆為利來；天下攘攘，皆為利往?！彪m然中國政府的宗旨是全心全意為人民服務(wù)，但是官員作為社會中真實存在的個體，也會有經(jīng)濟人的一面，會爭取自己的利益。在構(gòu)建特供食品渠道中，官員的這種行為選擇不但有利于自己的生命安全，也有利于整個組織的利益。頻繁發(fā)生的食品安全問題帶來的危機感影響著普通老百姓，卻更影響著官員。他們作為執(zhí)法人員，對食品安全問題了解的更加深刻，所以他們對食品安全問題也是極為關(guān)注與痛恨的。在這種危機感的影響下，構(gòu)建特供食品渠道不僅能保證自己的食品安全，克服心里的不安，還能幫助組織的成員消除食品危機的不利影響，達到“一石二鳥”之目的。

1.3.2 違規(guī)的成本 在權(quán)衡利益之外，他們還會考慮這種行為的成本。首先，從道德上來講，官員享受特供食品在許多人看來并不是極其腐敗、違背道德的行為，而且多數(shù)民眾對“政府如何行使權(quán)力”這種看似不關(guān)己的事情并不關(guān)心。所以，人們獲悉官員享受特供食品后，往往沒有過多的道德譴責，甚至部分人還以自己能通過特殊途徑獲得特供食品為榮耀，忽略了他們自己就是這種特供食品的埋單者。第二，法律法規(guī)的懲罰程度也影響著選擇。在中國行政法律法規(guī)中，沒有明確規(guī)定私自構(gòu)建特供食品渠道應(yīng)該受到何種懲罰，執(zhí)法機關(guān)對這種違規(guī)行為也并沒有嚴懲嚴治。這種法制對特供食品的姑息縱容，使得官員們?yōu)E用特權(quán)毫無畏懼。第三，構(gòu)建特供食品渠道是部門群體的共同決定與利益訴求。不說他們被發(fā)現(xiàn)被處理的概率極小，且說在東窗事發(fā)之后，對這種違規(guī)行為的處罰主體也較難明確。同時，在處罰這個小群體時候，責任共同承擔或共同抵制行為也會削弱責任的追究力度。

2 特供食品的治理對策

2.1 建立有效的行政監(jiān)督體制，防止濫用“特權(quán)”

特供食品的本質(zhì)是一種特權(quán)，要杜絕它的出現(xiàn)政府首先要建立完善的法律機制，明確對違規(guī)行為的懲罰。中國法律法規(guī)的制定應(yīng)當是對現(xiàn)實國情做出的有效反應(yīng)，應(yīng)當要整合多方利益群體的意見，多向社會征求意見和建議，應(yīng)當是具有可操作性的，而不是流于形式。其次，充分發(fā)揮人大的監(jiān)督作用。監(jiān)督權(quán)力運行是人大的“天然使命”。因此，必須加強人大的剛性監(jiān)督力量，對人民代表的意見與建議能夠得到聽取，并有實際行為的反饋，堅決打擊濫用特權(quán)的腐敗行為。再次，推進政務(wù)公開，使政府部門的權(quán)力行使透明化。在信息化時代，政府能夠及時的發(fā)布政務(wù)信息，民眾也能及時的接收這些信息，并提出相關(guān)的意見和建議。推進政務(wù)公開，能加強政府與民眾之間的溝通，使各自的利益都能得到表達和訴求，這是維持社會穩(wěn)定的良好途徑。公民個人要關(guān)心政府的權(quán)力行使、監(jiān)督政府的行為不僅是一種權(quán)利，也是一份責任。如果將行政監(jiān)督體制比作一臺機器的話，公民參與就是潤滑劑，只有公民廣泛地參與，才能使行政監(jiān)督體制運作的更好。

2.2 規(guī)范財政資金管理運行

財政資金是特供食品存在的基礎(chǔ)，規(guī)范財政資金的管理運行能有效控制特供食品的產(chǎn)生。一是深化預(yù)算體制改革，發(fā)揮人大的預(yù)算監(jiān)督職能。中國《憲法》中就規(guī)定了人大的預(yù)算監(jiān)督權(quán)，即人大享有審查和批準國家的預(yù)算及預(yù)算執(zhí)行報告的權(quán)力，可見人大的預(yù)算監(jiān)督職能的重要性。當然，完善預(yù)算法、強化人大代表的監(jiān)督意識、提高地方人大的預(yù)算專業(yè)能力等也十分緊迫。第二，建立財政績效監(jiān)督體制。對于政府各部門的財政使用狀況、使用效率進行分析評估，對于使用狀況好，經(jīng)濟效益高的部門予以嘉獎；對使用狀況差，經(jīng)濟效益低的部門予以處罰，避免政府部門的官員養(yǎng)成“大手大腳”使用財政資金的習慣。第三，在政府財政資金管理中引入公民參與。公民的參與是最有效的防止官員揮霍財政資金的路徑之一，當公民強烈關(guān)注政府如何花納稅人的錢的時候，官員們不得不小心謹慎地做好自己的工作。

2.3 制約官員的利己行為

首先，以道德來制約官員的行為。民眾應(yīng)當加強對政府官員行為作風的關(guān)注，對于官員構(gòu)建特供食品渠道，享受特供食品的行為予以強烈的譴責。而在政府部門內(nèi)部，也應(yīng)當廣泛的開展對官員的服務(wù)意識的教育，對濫用職權(quán)的行為進行強烈的批判。讓官員充分認識到手中的職權(quán)是由公民賦予的，他們自己也是公民的一分子，合法合理履職不僅是維護他人的權(quán)利，也是在保障自己的權(quán)利。其次，堅決打擊濫用特權(quán)的行為，對類似于構(gòu)建特供食品渠道的“腐敗”行為“零容忍”。腐敗問題往往是從微小的腐敗行為被縱容或得不到及時有效的治理開始的，微小的腐敗行為導致互相學習和仿效，不斷放大，進而產(chǎn)生廣泛而大規(guī)模的腐敗現(xiàn)象[8]。對于官員的濫用特權(quán)行為，法律制度應(yīng)當有嚴格的“零容忍”懲治規(guī)定，執(zhí)法部門也應(yīng)當公正執(zhí)法，使得官員受到“嚴厲懲治”的心理警示，不敢做出違法違規(guī)的利己選擇，實現(xiàn)防止“特供”現(xiàn)象的蔓延。

2.4 保障食品安全，使“特供”變“普供”

政府部門構(gòu)建特供食品渠道，在于至今仍然存在的食品安全危機。只有保障食品安全，從源頭上解決問題，才能使政府部門放棄開辟特供食品渠道。政府部門在處理食品安全問題中，可做多方面的努力。第一，始終保持積極的態(tài)度。中國執(zhí)法機構(gòu)要采取積極執(zhí)法態(tài)度，主動出擊，多方面多渠道地及時獲取市場信息，對危害食品安全的違法行為嚴厲查處。第二，加強對市場主體的道德教育與約束。政府部門對堅守道德，具有良好信譽的企業(yè)或個人予以物質(zhì)及精神上的褒獎，樹立模范作用；對道德敗壞，危害食品安全的行為打擊，不容忍，不忘記。使道德能夠有效約束人們行為，構(gòu)建一個和諧的市場環(huán)境。第三，食品安全有關(guān)部門共同合作，各安其職。政府各部門應(yīng)該通力合作，整合多方意見，制定出行之有效的策略?？傊?，政府部門應(yīng)當致力于保障食品安全，解決社會中的食品安全危機，這才是解決“特供”現(xiàn)象的主要出路。

3 結(jié)語

特供的小范圍存在并不可怕，但是當特供變成一種政府部門競相模仿的趨勢后，它必然會成為一顆大毒瘤，影響市場經(jīng)濟的正常發(fā)展，并且滋生政府中的大量權(quán)力腐敗行為。正如美國行政學家奧斯本和蓋布勒[9]提出要建立有預(yù)見性的政府——預(yù)防而不是治療，中國政府要做的恰恰是做好預(yù)防工作，杜絕這種現(xiàn)象的發(fā)生。當明確了特供的本質(zhì)及生成邏輯之后，尋求解決之道就變得有可能。

以上方面僅是初步思考，相信還會有很多學者能夠提出更好更細致的對策，使這種“特供”在中國無處可遁。

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