市政券善后地方債務(wù)

市政債券不失為一種可供探討和選擇的、適合城鎮(zhèn)化建設(shè)的債務(wù)融資工具。

地方政府自主發(fā)債呼聲再起，溫州欲嘗試突圍。近日，浙江省副省長(zhǎng)朱從玖透露，“溫州市已啟動(dòng)研究發(fā)行市政債的方案，一旦時(shí)機(jī)成熟，將考慮進(jìn)行試點(diǎn)”。

市政債券清理地方債務(wù)

所謂市政債券，是指地方政府根據(jù)信用原則、以承擔(dān)還本付息責(zé)任為前提而籌集資金的債務(wù)憑證，一般用于交通、通信等地方性公共設(shè)施的建設(shè)。市政債券屬于地方債的一種。為緩解對(duì)大規(guī)模隱性地方債危及國(guó)家金融穩(wěn)定的擔(dān)憂，近期地方政府市政債券試點(diǎn)擴(kuò)圍聲再起。

與此同時(shí)，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心已經(jīng)推進(jìn)一項(xiàng)提議，呼吁政府更大力度地利用市政債券來整頓地方政府債務(wù)。在遞交的草案中，發(fā)展研究中心指出，“打開前門，堵住后門，延長(zhǎng)地方政府獨(dú)立債券發(fā)生的范圍。”

根據(jù)一些非官方的數(shù)據(jù)，我國(guó)地方政府債務(wù)在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值中所占的比例已經(jīng)高達(dá)42%，相當(dāng)于4萬億美元。不過，其中大部分債務(wù)是通過金融工具籌集。業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，通過使用市政債券可以解決這種風(fēng)險(xiǎn)。

事實(shí)上，央行行長(zhǎng)周小川早在幾年前就開始呼吁放開市政債券的發(fā)行。2013年全國(guó)“兩會(huì)”期間，他再次提出，“在城鎮(zhèn)化特別是涉及城鎮(zhèn)化的城市基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施的融資時(shí)，可以借鑒國(guó)際上的金融工具，如資產(chǎn)證券化、市政債等?！毖胄懈毙虚L(zhǎng)劉士余也曾建議市政債的發(fā)展可以加快一些，也必須得到加快，通過發(fā)展市政債可以為地方政府投資乃至全社會(huì)資源的優(yōu)化配置提供市場(chǎng)化的融資支持。

市政債券的幾個(gè)特點(diǎn)

在《2012年第四季度中國(guó)貨幣政策執(zhí)行報(bào)告》中，央行專門開辟專欄分析總結(jié)了城鎮(zhèn)化建設(shè)融資的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)。通過考察大多數(shù)國(guó)家的實(shí)踐情況，發(fā)現(xiàn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金來源主要有三方面：一是傳統(tǒng)意義上的政府稅收收入；二是基于使用者付費(fèi)原則的項(xiàng)目收益；三是通過發(fā)行市政債券或類似債務(wù)工具從金融市場(chǎng)融資。無論是政府稅收、使用者付費(fèi)還是發(fā)債，其來源都與城鎮(zhèn)化過程中基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)功能的提升以及土地、房產(chǎn)帶來的未來收入有關(guān)。

隨著城鎮(zhèn)化的迅速發(fā)展，加上由此帶來的公共服務(wù)需求壓力，使用者付費(fèi)與地方政府稅收或上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付收入構(gòu)成了城鎮(zhèn)化建設(shè)融資未來收入的兩個(gè)基礎(chǔ)。有了使用者付費(fèi)和財(cái)產(chǎn)稅等地方政府稅收作為可靠、穩(wěn)定的未來收入來源，地方政府就可能利用負(fù)債融資進(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)，這方面國(guó)際上的典型做法就是發(fā)行市政債券或類似債務(wù)工具。

和銀行貸款相比，市政債券發(fā)行是在債券市場(chǎng)上的公開融資行為，需要進(jìn)行真實(shí)、準(zhǔn)確、完整、及時(shí)的信息披露，通過風(fēng)險(xiǎn)的度量和評(píng)估來獲得相應(yīng)的債券評(píng)級(jí)，市場(chǎng)化的債券定價(jià)可以及時(shí)反映地方政府財(cái)力的穩(wěn)健狀況。這不僅有利于提高債務(wù)融資的透明度和有效性，強(qiáng)化資本約束和市場(chǎng)約束，防范市政債券債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，而且有利于建立有效的激勵(lì)機(jī)制，促使地方政府通過改善當(dāng)?shù)卣庞脿顩r來降低市政債券融資成本?？梢姡姓鳛橐环N市場(chǎng)化的融資工具，比銀行貸款更加透明、公開和高效。

和一般公司債券相比，市政債券由地方政府或者地方政府授權(quán)公營(yíng)機(jī)構(gòu)發(fā)行，還會(huì)面臨相應(yīng)的財(cái)政紀(jì)律約束。此外，不少國(guó)家發(fā)行市政債券還要進(jìn)行民意聽證或者經(jīng)地方議會(huì)審議通過，這意味著市政債券會(huì)受到一定的民意約束，因?yàn)橐话阖?zé)任債券這類市政債券是以當(dāng)?shù)丶{稅人繳納的稅收作為償債資金來源的。

由此可見，市政債券這一債務(wù)融資工具的特點(diǎn)能很好地匹配、適應(yīng)和耦合城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施（如交通基礎(chǔ)設(shè)施、公用設(shè)施等）建設(shè)資金需求的特點(diǎn)。

國(guó)外市政債券的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，市政債券已成為發(fā)達(dá)國(guó)家、新興市場(chǎng)國(guó)家和一些發(fā)展中國(guó)家城市化建設(shè)的重要融資工具，在滿足城市化建設(shè)融資需求方面發(fā)揮著重要作用。

近年來，一些發(fā)展中國(guó)家都已探索通過發(fā)行市政債券為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供融資支持。比如，巴西、墨西哥、阿根廷等國(guó)家雖然在城市化建設(shè)融資方面遇到了一些挫折，市政債券對(duì)于支持城市化建設(shè)仍然發(fā)揮了重要作用。上世紀(jì)90年代以來，波蘭、俄羅斯和匈牙利等轉(zhuǎn)軌國(guó)家也大量發(fā)行市政債券來為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供資金支持。

發(fā)達(dá)國(guó)家中，市政債券發(fā)行量最大的是美國(guó)和日本，其次是加拿大和德國(guó)。美國(guó)是市政債券的起源國(guó)，也是目前市政債券發(fā)行規(guī)模最大和最發(fā)達(dá)的國(guó)家。從1812年開始，美國(guó)州政府和地方政府就以發(fā)行債券的方式為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌集資金。

美國(guó)市政債券可以分為公開發(fā)行和私募發(fā)行兩種方式，其中公開發(fā)行又可細(xì)分為競(jìng)拍（也稱競(jìng)標(biāo)）發(fā)行和議價(jià)發(fā)行兩種方式。一般來說，一般責(zé)任債券采用競(jìng)拍發(fā)行方式，而收益?zhèn)瘎t采用議價(jià)發(fā)行方式。1996-2012年期間，發(fā)行量最大的始終是議價(jià)發(fā)行方式，其次是競(jìng)拍發(fā)行方式，這是由于美國(guó)收益?zhèn)臧l(fā)行規(guī)模遠(yuǎn)大于一般責(zé)任債券年發(fā)行規(guī)模；發(fā)行量最小的是私募發(fā)行方式。

美國(guó)長(zhǎng)期以來的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，市政債券與州及州以下地方政府債務(wù)的這些重要比率數(shù)值處于安全區(qū)域，是相對(duì)適當(dāng)?shù)?，非常值得我?guó)借鑒和參照。

與美國(guó)情況相同，在“二戰(zhàn)”后到上世紀(jì)50～70年代期間，日本經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)大大推動(dòng)了城市化進(jìn)程，該時(shí)期地方公債也大量發(fā)行。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，日本2005財(cái)年地方政府面向當(dāng)?shù)鼐用癜l(fā)行的地方公債為3444億日元，到2005財(cái)年結(jié)束，有89個(gè)地方政府獨(dú)立發(fā)行了地方公債。在日本，地方公債用于城市生活污水處理設(shè)施建設(shè)的投資占相關(guān)設(shè)施建設(shè)總投資的20%至40%。日本地方公債發(fā)行由中央政府集中審批，這點(diǎn)與美國(guó)采取的注冊(cè)備案制不同。中央政府根據(jù)地方政府的財(cái)政收支情況，結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展情況，審批每個(gè)地方政府每年或每個(gè)項(xiàng)目發(fā)行地方公債的額度。

以上國(guó)際經(jīng)驗(yàn)足以表明，市政債券發(fā)行規(guī)模與本國(guó)的城市化進(jìn)程存在高度的正相關(guān)關(guān)系，即本國(guó)的城市化進(jìn)程越快，市政債券發(fā)行規(guī)模就越大，反之亦然；同時(shí)，市政債券的快速發(fā)展也有力地推動(dòng)了本國(guó)的城市化進(jìn)程，兩者相互促進(jìn)、相輔相成、相得益彰，呈現(xiàn)有序互動(dòng)的良性發(fā)展格局。