完善我國(guó)公共危機(jī)管理的思考

【摘 要】自從人類社會(huì)誕生以來，自然災(zāi)害、疾病就伴隨著社會(huì)的發(fā)展而發(fā)展，尤其是近年來全球化的趨勢(shì)越來越明顯和自然環(huán)境受破壞的程度越來越嚴(yán)重，各種突發(fā)事件也呈現(xiàn)出復(fù)雜性和多樣性。我國(guó)是自然災(zāi)害發(fā)生較多的國(guó)家，災(zāi)害給國(guó)家和人民造成了巨大的損失，給經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展帶來危害，因此，加強(qiáng)對(duì)公共危機(jī)問題的研究，完善危機(jī)管理的體系具有十分重要的理論與現(xiàn)實(shí)意義。鑒于此，本文在闡述公共危機(jī)含義的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)政府公共危機(jī)管理中現(xiàn)存的問題，最后提出了完善我國(guó)公共危機(jī)管理的途徑，借以促進(jìn)我國(guó)公共危機(jī)管理的完善，提高應(yīng)對(duì)危機(jī)的能力。

【關(guān)鍵詞】公共危機(jī) 管理 完善

一、引言

論及中國(guó)的公共安全形勢(shì)，已經(jīng)有越來越多的人感受到，從生老病死到衣食住行，似乎無不潛在著風(fēng)險(xiǎn)。近年來，我國(guó)西南地區(qū)地震頻發(fā)，考驗(yàn)了我國(guó)政府的公共危機(jī)管理能力，全面暴露了中國(guó)在公共危機(jī)管理方面的不足。研究表明，人均GDP在1000美元和3000美元之間時(shí)，是各種公共安全事件的高發(fā)期，中國(guó)正處在這個(gè)時(shí)期。然而，中國(guó)目前還沒有建立起保障公共安全的有效體系，對(duì)于公共安全的理論和技術(shù)方面的研究還很薄弱，與發(fā)達(dá)國(guó)家和國(guó)際水平還有很大的差距。正因?yàn)槿绱?，加?qiáng)對(duì)公共危機(jī)管理理論和技術(shù)的研究，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的成功管理經(jīng)驗(yàn)，增強(qiáng)政府應(yīng)急管理能力，成為中國(guó)政府現(xiàn)階段以及今后階段的一項(xiàng)重要工作之一。

二、我國(guó)政府公共危機(jī)管理中現(xiàn)存的問題

與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)政府公共危機(jī)管理起步較晚，本文在參考西方發(fā)達(dá)國(guó)家公共危機(jī)管理的基礎(chǔ)上，分析了我國(guó)政府公共危機(jī)管理中存在的問題以及提出了完善我國(guó)公共危機(jī)管理的思考，借以完善我國(guó)政府的公共危機(jī)管理，促進(jìn)祖國(guó)健康持久發(fā)展。

（一）危機(jī)意識(shí)淡薄

首先，我國(guó)的政府官員缺乏危機(jī)管理意識(shí)。目前，我國(guó)的工作重心仍然放在經(jīng)濟(jì)建設(shè)上，對(duì)官員的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)也以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以及社會(huì)穩(wěn)定為主，這就造成了政府官員片面重視經(jīng)濟(jì)建設(shè)，忽視了危機(jī)管理與預(yù)防。

其次，民眾缺乏危機(jī)意識(shí)。目前，我國(guó)處于和平年代，這就使得人們?nèi)狈ξC(jī)意識(shí)，對(duì)與自己無直接利害關(guān)系的事情表現(xiàn)出漠不關(guān)心，而一些隱患正是在無人關(guān)心的情況下一步步演變成危機(jī)事件的?？梢哉f，沒有“危機(jī)意識(shí)”就是目前最大的“危機(jī)”。

（二）危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)不完備

首先，災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)不完善。我國(guó)的預(yù)警系統(tǒng)往往暴露出遲緩化、被動(dòng)化和淡薄化。公民既不能及時(shí)了解情況，也缺乏積極的應(yīng)對(duì)之策。例如，2008年的南方雪災(zāi)事件，我國(guó)政府既沒有加強(qiáng)綜合危機(jī)評(píng)估，也沒有構(gòu)建危機(jī)信急監(jiān)測(cè)系統(tǒng)。不能及時(shí)并且準(zhǔn)確的預(yù)測(cè)危機(jī)。其次，應(yīng)急預(yù)案準(zhǔn)備不足。我國(guó)許多公共危機(jī)使得諸多預(yù)案泡沫原形畢露，后來的雪災(zāi)、地震等都體現(xiàn)了我們的危機(jī)應(yīng)急預(yù)案準(zhǔn)備不足。

（三）危機(jī)管理決策指揮和執(zhí)行體系不健全

目前，我國(guó)危機(jī)管理的決策指揮以及執(zhí)行體系不健全，在我國(guó)還沒有設(shè)置專門的危機(jī)管理決策系統(tǒng)。我國(guó)現(xiàn)有的政府危機(jī)管理機(jī)構(gòu)，主要依賴于各級(jí)政府的現(xiàn)行行政機(jī)構(gòu)，至多是針對(duì)一些專門事件的非常設(shè)性機(jī)構(gòu)。這些都是些臨時(shí)的機(jī)構(gòu)，與專門的危機(jī)管理機(jī)構(gòu)相比，具有缺乏專業(yè)人員管理、決策緩慢、制定的應(yīng)急預(yù)案不具有可操作性等，因此，在我國(guó)急需設(shè)置一個(gè)專門的危機(jī)管理決策與執(zhí)行機(jī)構(gòu)。

（四）缺乏完善的危機(jī)管理保障機(jī)制

目前，我國(guó)的的公共危機(jī)法制建設(shè)尚未健全，主要存在兩個(gè)方面的問題：一是現(xiàn)行公共危機(jī)法律尚未健全，從我國(guó)法律建設(shè)的實(shí)踐看，我國(guó)已制定了《國(guó)防法》《防震減災(zāi)法》《傳染病防治法》等法律法規(guī)，但這些法律法規(guī)行業(yè)特點(diǎn)突出，部門管理色彩重，都是針對(duì)單一事件而制定的，缺乏對(duì)公共危機(jī)共同規(guī)律的總結(jié)，不具有普遍指導(dǎo)性。二是現(xiàn)行公共危機(jī)法制執(zhí)行不到位，在公共危機(jī)管理實(shí)踐中，還存在著有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不糾、難獲救濟(jì)等現(xiàn)象。

（五）危機(jī)管理的物資保障不足

危機(jī)來臨時(shí)，首先是部分地區(qū)出現(xiàn)緊張情況，需要當(dāng)?shù)卣块T快速?zèng)Q策，同時(shí)輔以充足的財(cái)政資金，用來緩解由危機(jī)引發(fā)的緊張現(xiàn)狀，防止連帶效應(yīng)的出現(xiàn)，阻止危機(jī)蔓延。但是現(xiàn)實(shí)情況卻不盡如人意：第一，地方政府財(cái)政收入較少，支出相對(duì)較多，面對(duì)公共危機(jī)難以提供足夠的資金保障。第二，各級(jí)政府過度重視經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，缺乏應(yīng)有的危機(jī)意識(shí)，就出現(xiàn)了缺乏危機(jī)防范措施以及前期對(duì)危機(jī)的資金投入不足的現(xiàn)象。即使部分危機(jī)的應(yīng)對(duì)項(xiàng)目存在一定的經(jīng)費(fèi)安排，但危機(jī)還沒發(fā)生之前就挪作他用，在危機(jī)發(fā)生時(shí)就難以保證資金及時(shí)到位。

三、完善我國(guó)公共危機(jī)管理的思考

（一）樹立強(qiáng)烈的危機(jī)意識(shí)

“思想決定高度”，擁有一定的危機(jī)意識(shí)，是進(jìn)行各項(xiàng)危機(jī)管理的前提。目前，我國(guó)處于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的和平時(shí)期，但我國(guó)也應(yīng)急浸潤(rùn)了社會(huì)結(jié)構(gòu)的全面分化時(shí)期，我們應(yīng)當(dāng)深刻認(rèn)識(shí)到，我國(guó)已經(jīng)步入了危機(jī)頻發(fā)期，因此，這需要我國(guó)的各級(jí)政府以及全國(guó)民眾提高高度的危機(jī)意識(shí)，大力宣傳應(yīng)對(duì)危機(jī)的措施，提高群眾應(yīng)對(duì)危機(jī)的能力，建立起覆蓋全國(guó)的危機(jī)教育、管理系統(tǒng)。

（二）制定科學(xué)的應(yīng)急預(yù)案

制訂應(yīng)急預(yù)案的要求之一就是把突發(fā)事件中隱性的常態(tài)因素顯性化，盡可能考慮周全導(dǎo)致公共危機(jī)發(fā)生的所有可預(yù)測(cè)因素、現(xiàn)象和狀態(tài)。開展風(fēng)險(xiǎn)分析，建立和完善預(yù)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)與機(jī)制，是公共危機(jī)應(yīng)急預(yù)案的重要內(nèi)容之一。應(yīng)急預(yù)案的針對(duì)性和假設(shè)性越充分、越全面、越科學(xué)，就越有助于提升公共危機(jī)應(yīng)對(duì)的應(yīng)急準(zhǔn)備。

一般來說，一個(gè)具備預(yù)見性、應(yīng)急性、系統(tǒng)性、可操作性的應(yīng)急預(yù)案，其基本內(nèi)容應(yīng)該有：一是組織指揮體系與職責(zé)，包括領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)即國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議和國(guó)家相關(guān)公共危機(jī)指揮機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)即國(guó)務(wù)院辦公廳設(shè)置的國(guó)務(wù)院公共危機(jī)管理辦公室、工作機(jī)構(gòu)即具體負(fù)責(zé)相關(guān)類別公共危機(jī)的專項(xiàng)和部門、地方機(jī)構(gòu)即地方各級(jí)人民政府、專家組即各類專業(yè)人才庫(kù)；二是預(yù)防和預(yù)警機(jī)制，預(yù)防機(jī)制主要通過對(duì)公共風(fēng)險(xiǎn)隱患的普查和監(jiān)控來實(shí)現(xiàn)，預(yù)警機(jī)制包括公共危機(jī)的類別、預(yù)警級(jí)別、起始時(shí)間、可能影響范圍、預(yù)警事項(xiàng)、應(yīng)采取的措施、發(fā)布機(jī)關(guān)等；三是處置程序，一般應(yīng)按照以下步驟進(jìn)行，即信息報(bào)告、先期處置、應(yīng)急響應(yīng)、應(yīng)急結(jié)束；四是應(yīng)急保障措施，包括人力資源保障、財(cái)力保障、物資保障、基本生活保障、醫(yī)療衛(wèi)生保障、交通運(yùn)輸保障、治安維護(hù)、人員防護(hù)、通信保障、公共設(shè)施正常運(yùn)轉(zhuǎn)、科技支持；五是恢復(fù)與重建措施，一般分為四部分，即善后處置、調(diào)查與評(píng)估、恢復(fù)重建、信息發(fā)布。

（三）完善公共危機(jī)管理決策指揮機(jī)制

首先，提高危機(jī)決策者素質(zhì)。危機(jī)決策者的個(gè)人素質(zhì)在危機(jī)決策的過程中發(fā)揮著重要作用。危機(jī)決策者的個(gè)人應(yīng)當(dāng)具有統(tǒng)籌全局的能力、勇于開拓創(chuàng)新的能力、臨危不亂的心理素質(zhì)以及科學(xué)的預(yù)見決策能力等。而對(duì)于整個(gè)決策群體而言，除了具備上述個(gè)人應(yīng)當(dāng)具有的能力外，還應(yīng)當(dāng)有個(gè)領(lǐng)導(dǎo)核心，同時(shí)還應(yīng)當(dāng)考慮決策群體的知識(shí)結(jié)構(gòu)以及年齡結(jié)構(gòu)等，充分發(fā)揮決策群體的整體效益。另外，應(yīng)當(dāng)注重提高危機(jī)決策者的決策意識(shí)以及心理承受能力，增強(qiáng)危機(jī)決策群體的危機(jī)感知能力、適應(yīng)能力以及對(duì)抗能力，提高決策質(zhì)量。

其次，優(yōu)化危機(jī)決策組織機(jī)構(gòu)。危機(jī)決策依托的平臺(tái)就是組織機(jī)構(gòu)，因此必須優(yōu)化組織機(jī)構(gòu)。第一，完善危機(jī)決策制定的核心機(jī)制?？梢赃m當(dāng)?shù)匕盐C(jī)決策權(quán)集中于核心協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，同時(shí)注意提高決策組織機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)溝通能力，以從整體上提高決策組織機(jī)構(gòu)的決策能力。第二，提高各級(jí)地方政府的危機(jī)決策能力，為各級(jí)地方政府的行為選擇創(chuàng)造一定的參與約束和激勵(lì)相容機(jī)制，即提供相應(yīng)的正向激勵(lì)。

（四）完善公共危機(jī)管理的法律保障

首先，健全多層次的法律體系。加強(qiáng)我國(guó)公共危機(jī)管理的法制建設(shè)，首先要建立健全多層次的公共危機(jī)管理的法律體系。一方面必須建立健全國(guó)家層面的法律法規(guī)，以憲法為依據(jù)制定緊急狀態(tài)的相關(guān)法律，并與具體災(zāi)種的法律法規(guī)協(xié)調(diào)起來；在公共危機(jī)管理的法律體系中，必須強(qiáng)調(diào)約束公民義務(wù)的原則。另一方面必須健全地方公共危機(jī)管理的法規(guī)體系，充分結(jié)合地方實(shí)際情況，使涉及公共危機(jī)管理的法律、法規(guī)保持協(xié)調(diào)一致，并做好各類公共危機(jī)事件的預(yù)案工作。

其次，加強(qiáng)依法應(yīng)急的建設(shè)力度。應(yīng)急法制建設(shè)是一個(gè)宏大的社會(huì)系統(tǒng)工程，“依法應(yīng)急”涉及到許多因素和環(huán)節(jié)。完善公共危機(jī)管理的法制建設(shè)，必須要做到以下幾點(diǎn)：一是應(yīng)急法制的立法，包括憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章等各層次公共危機(jī)法律規(guī)范的制定和法律原則的確立；二是應(yīng)急法制的執(zhí)法，包括具有特殊要求的執(zhí)法機(jī)構(gòu)、配套條件、技術(shù)設(shè)備、特別經(jīng)費(fèi)、緊急程序、方法手段、公務(wù)人員的逐步完備；三是應(yīng)急法制的守法，包括組織和個(gè)人如何遵守相應(yīng)的應(yīng)急公共危機(jī)法律規(guī)范；四是應(yīng)急法制的司法，包括追究緊急狀態(tài)下的違法犯罪行為，審理和裁判行政糾紛，賠償補(bǔ)償受損權(quán)益的法律救濟(jì)制度；五是應(yīng)急法制的宣傳教育，除了日常的普法教育，還應(yīng)進(jìn)行應(yīng)急法制的相關(guān)知識(shí)的學(xué)習(xí)，以及關(guān)于各種媒體幵展應(yīng)急法制建設(shè)和運(yùn)作的宣傳報(bào)道活動(dòng)的權(quán)利和義務(wù)；六是應(yīng)急法制的環(huán)境條件，包括應(yīng)急法制發(fā)展所必需的組織機(jī)構(gòu)內(nèi)部環(huán)境、社會(huì)心理狀況、社會(huì)環(huán)境、政策環(huán)境的評(píng)估和改善。

（五）完善物資保障機(jī)制

在應(yīng)急物資準(zhǔn)備方面，國(guó)家應(yīng)加強(qiáng)應(yīng)急物資的實(shí)物和生產(chǎn)能力的儲(chǔ)備；建立應(yīng)急物資儲(chǔ)備保證制度；市級(jí)以上人民政府和公共危機(jī)事件易發(fā)、多發(fā)地區(qū)的縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)建立應(yīng)急物資儲(chǔ)備制度；縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)本地區(qū)情況，為保障應(yīng)急物資的生產(chǎn)供給，可以與有關(guān)企業(yè)簽訂供求協(xié)議。

在應(yīng)急物資供給和管理方面，相關(guān)人員應(yīng)盡可能清除影響應(yīng)急資源傳遞的障礙，盡量減少運(yùn)輸過程中的失誤和損失；加強(qiáng)應(yīng)急物資的管理，防止被挪用、盜用和流散。如果出現(xiàn)這樣的情況，要及時(shí)依法查處并進(jìn)行物資補(bǔ)充；如果應(yīng)急物資保障方案過期失效，應(yīng)該及時(shí)改進(jìn)更新。

結(jié)論

我國(guó)是一個(gè)自然災(zāi)害頻發(fā)的國(guó)家，同時(shí)，我國(guó)又進(jìn)入了危機(jī)頻發(fā)階段，因此，我國(guó)政府首先應(yīng)當(dāng)從每次應(yīng)對(duì)危機(jī)的經(jīng)歷中吸取應(yīng)對(duì)危機(jī)的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)借鑒學(xué)習(xí)西方發(fā)達(dá)國(guó)家的危機(jī)管理模式。本文從樹立強(qiáng)烈的危機(jī)意識(shí)、制定科學(xué)的應(yīng)急預(yù)案、完善公共危機(jī)管理決策指揮機(jī)制、完善公共危機(jī)管理的法律保障以及完善物資保障機(jī)制等反面思考了完善我國(guó)公共危機(jī)管理的途徑，借以拋磚引玉，實(shí)現(xiàn)公共危機(jī)管理各種機(jī)制的完善。同時(shí)，公共危機(jī)管理各種機(jī)制的完善是一項(xiàng)永遠(yuǎn)沒有終點(diǎn)的系統(tǒng)工程，需要政府和社會(huì)各界不懈地努力。

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