環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)有效性的制度分析

作者簡(jiǎn)介：黃萬(wàn)華（1975-），男，湖北大悟人，武漢工程大學(xué)管理學(xué)院副教授，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，研究方向：公共經(jīng)濟(jì)學(xué)與環(huán)境資源經(jīng)濟(jì)；劉渝（1981-），女，武漢人，武漢工程大學(xué)管理學(xué)院副教授，管理學(xué)博士，研究方向：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理。

基金項(xiàng)目：教育部人文社科基金項(xiàng)目，項(xiàng)目編號(hào)：10YJC790178。

摘要：一般就產(chǎn)權(quán)的制度效率而言，私有產(chǎn)權(quán)優(yōu)于公有產(chǎn)權(quán)，但這并不意味著公有產(chǎn)權(quán)就一定是低效的制度安排。環(huán)境資源的公共物品特征決定了多數(shù)環(huán)境資源需設(shè)定為公有產(chǎn)權(quán)，提高環(huán)境資源公有產(chǎn)權(quán)的配置效率，實(shí)現(xiàn)有效的環(huán)境治理，是構(gòu)建資源節(jié)約、環(huán)境友好型社會(huì)面臨的緊迫問(wèn)題。通過(guò)對(duì)環(huán)境資源公有產(chǎn)權(quán)在政府間多重委托代理關(guān)系及其行使展開(kāi)制度分析，本文探討了影響環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)有效性的因素，并提出了保障環(huán)境資源公有產(chǎn)權(quán)有效性的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：委托代理；環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)；制度分析

中圖分類(lèi)號(hào)：F0621文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)環(huán)境資源開(kāi)發(fā)、利用的低效既破壞了生態(tài)環(huán)境，也惡化了區(qū)域環(huán)境質(zhì)量，如何尋找有效的環(huán)境治理對(duì)策，以構(gòu)建資源節(jié)約、環(huán)境友好型社會(huì)，一直是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程的難題之一。根據(jù)產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，產(chǎn)權(quán)安排是決定資源配置效率的決定因素。環(huán)境資源稀缺程度的不斷提高，以及由此產(chǎn)生的環(huán)境資源的分配與利用問(wèn)題，需要利用產(chǎn)權(quán)理論去解決這些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。因此，對(duì)環(huán)境資源開(kāi)發(fā)、利用效率的研究無(wú)疑需要對(duì)環(huán)境資源的產(chǎn)權(quán)安排展開(kāi)探討。由于受思想觀念的束縛，我國(guó)往往將環(huán)境資源公有產(chǎn)權(quán)的研究視為“禁區(qū)”。從已有的文獻(xiàn)資料看，學(xué)界較少利用制度分析的方法對(duì)環(huán)境資源公有產(chǎn)權(quán)展開(kāi)深入的研究。我國(guó)部分地方多年來(lái)對(duì)環(huán)境資源近乎掠奪式的開(kāi)發(fā)，導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)受到破壞、區(qū)域環(huán)境質(zhì)量惡化的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)，已說(shuō)明單純從技術(shù)、政策層面不足以有效遏制環(huán)境資源的破壞與浪費(fèi)。這就需要重新審視我國(guó)的環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)制度及其運(yùn)行的制度環(huán)境，從制度層面尋找治理對(duì)策。

一般就產(chǎn)權(quán)制度效率而言，私有產(chǎn)權(quán)比公有產(chǎn)權(quán)更有效率，但這并不意味著公有產(chǎn)權(quán)就一定是低效的制度安排。只要與公有產(chǎn)權(quán)相配套的制度基礎(chǔ)比較完備，公有產(chǎn)權(quán)的制度設(shè)計(jì)也可以達(dá)到高效率目標(biāo)。因此，公有產(chǎn)權(quán)是否有效取決于與之相配套的制度基礎(chǔ)完備是否。產(chǎn)權(quán)制度安排與產(chǎn)權(quán)制度運(yùn)作是兩個(gè)不同的概念，法律體系僅界定產(chǎn)權(quán)的初始狀態(tài)， 但產(chǎn)權(quán)在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中具體怎樣運(yùn)用，法律體系是不能預(yù)先設(shè)定的。本文公有產(chǎn)權(quán)的有效性不是指公有產(chǎn)權(quán)這種全民所有的法定占有形式的有效性，而是指公有產(chǎn)權(quán)的運(yùn)作方式，或具體實(shí)行方式的效率與實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的程度。公有產(chǎn)權(quán)的有效性是依賴于一系列的制度條件，就環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)而言，在不同的制度環(huán)境下，其公有產(chǎn)權(quán)的有效性是不同的。

一、我國(guó)環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)的委托代理關(guān)系

（一）委托代理的相關(guān)理論

委托代理關(guān)系是隨著生產(chǎn)大發(fā)展和規(guī)?；笊a(chǎn)的出現(xiàn)而產(chǎn)生的，由于委托人與代理人的效用函數(shù)不一樣，委托人在委托代理關(guān)系當(dāng)中追求的是自己的財(cái)富最大化，而代理人追求的是自己的工資津貼收入、奢侈消費(fèi)和閑暇時(shí)間等個(gè)人利益的最大化，這必然導(dǎo)致兩者的利益互相沖突。在沒(méi)有有效的激勵(lì)約束機(jī)制安排下，代理人的行為很可能最終損害委托人的利益。委托代理理論試圖通過(guò)建立經(jīng)濟(jì)模型，主要解決這樣一類(lèi)問(wèn)題[1]：委托人想使代理人按照委托人的利益選擇行動(dòng)，但委托人不能直接觀測(cè)到代理人選擇了什么樣的行動(dòng)，能觀測(cè)到的只是由代理人的行動(dòng)與其他的外生的隨機(jī)因素共同決定的一些變量，因而充其量只是代理人行動(dòng)的不完信息。委托人的問(wèn)題是如何根據(jù)這些觀測(cè)到的信息來(lái)獎(jiǎng)懲代理人，以激勵(lì)其選擇對(duì)委托人最有利的行動(dòng)。因此，只要存在信息不對(duì)稱，不管是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，還是社會(huì)領(lǐng)域，都普遍存在委托代理問(wèn)題。在利益相沖突和信息不對(duì)稱的條件下，委托代理理論的中心任務(wù)是研究委托人如何設(shè)計(jì)最優(yōu)契約激勵(lì)代理人。由于我國(guó)環(huán)境資源公有產(chǎn)權(quán)是由政府來(lái)行使的，是通過(guò)不同層級(jí)政府之間授權(quán)實(shí)現(xiàn)的，可以運(yùn)用委托代理理論分析我國(guó)環(huán)境資源公有產(chǎn)權(quán)的運(yùn)行效率。

（二）環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)的委托代理關(guān)系

所有權(quán)安排是產(chǎn)權(quán)制度安排的核心，環(huán)境資源的公共物品特征與正的外部效應(yīng)，決定了在產(chǎn)權(quán)歸屬上將環(huán)境資源界定為公有產(chǎn)權(quán)是較合理的。我國(guó)憲法規(guī)定“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源都屬于國(guó)家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地灘涂除外”，我國(guó)的各種礦藏和水流全部屬于國(guó)家所有，而森林、草原等其他資源則不完全是國(guó)家所有，也有一部分存在集體所有，“在對(duì)資源性資產(chǎn)管理上，我國(guó)實(shí)行的是國(guó)家所有的基本模式，即國(guó)家作為出資者，在經(jīng)營(yíng)單位中按照明晰的產(chǎn)權(quán)關(guān)系依法取得經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)等，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)律經(jīng)營(yíng)其資產(chǎn)”[2]。

我國(guó)環(huán)境資源公有產(chǎn)權(quán)的國(guó)家管理模式，決定了我國(guó)公有產(chǎn)權(quán)的環(huán)境資源的管理、開(kāi)發(fā)、利用中存在多層委托代理關(guān)系。“對(duì)社會(huì)來(lái)說(shuō)，社會(huì)與國(guó)家之間的委托是一種法定和全權(quán)委托， 國(guó)家所有權(quán)和社會(huì)或全民所有權(quán)基本上是等價(jià)的， 國(guó)家是一個(gè)產(chǎn)權(quán)代理機(jī)構(gòu)”[3]。我國(guó)的自然資源屬于全民所有，由國(guó)家代為管理，但國(guó)家是個(gè)抽象的主體，自然資源的國(guó)家管理實(shí)際是由國(guó)務(wù)院的政府職能部門(mén)管理。國(guó)務(wù)院職能部門(mén)與地方各級(jí)政府職能部門(mén)之間的對(duì)口垂直管理關(guān)系，使國(guó)務(wù)院將有關(guān)自然資源管理權(quán)分解，委托中央政府各職能部門(mén)和各級(jí)地方政府管理自然資源，中央政府各部門(mén)和各級(jí)地方政府不可能完全控制和直接管理這些自然資源，必須將一些管理權(quán)限委托給下級(jí)政府來(lái)對(duì)自然資源進(jìn)行直接管理。各級(jí)政府通過(guò)授權(quán)給相應(yīng)的國(guó)有資源資產(chǎn)管理公司，由其代為管理。通過(guò)縱向上各級(jí)政府之間對(duì)自然資源管理權(quán)的層層委托代理，與橫向上地方政府對(duì)自然資源管理權(quán)的“分?jǐn)偂?，?dǎo)致表面上自然資源有明確的產(chǎn)權(quán)主體，但實(shí)質(zhì)上國(guó)有產(chǎn)權(quán)被虛置或弱化了；表面上人人都擁有自然資源的所有權(quán)，實(shí)際上人人都不擁有其所有權(quán)。因此，自然資源所有權(quán)的層層委托代理行使，造成我國(guó)自然資源的所有權(quán)被層層分割為各級(jí)政府所擁有。

二、我國(guó)環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)有效性的制度分析

我國(guó)環(huán)境資源公有產(chǎn)權(quán)的有效性既取決于這種多層委托代理機(jī)制的效率，也與公有產(chǎn)權(quán)運(yùn)行的相關(guān)制度環(huán)境有關(guān)。由于信息的不對(duì)稱導(dǎo)致初始委托人的目標(biāo)與最終代理人的目標(biāo)不一致，整個(gè)代理鏈條存在高昂的代理成本，以及底層委托代理關(guān)系的設(shè)租與尋租等腐敗。政府間委托代理鏈條越長(zhǎng)、信息不對(duì)稱越嚴(yán)重，中央政府與基層政府目標(biāo)差異越大。就作為委托人與代理人雙重角色的各級(jí)政府部門(mén)而言，其目標(biāo)并不一定是整個(gè)社會(huì)福利極大化，地方政府可能會(huì)追求并實(shí)現(xiàn)其自身的目標(biāo)，層級(jí)越低的政府越有可能傾向?qū)崿F(xiàn)自身的目標(biāo)或利益，而不是全社會(huì)福利極大化的目標(biāo)。

根據(jù)社會(huì)契約論的觀點(diǎn)，委托代理關(guān)系實(shí)質(zhì)就是一種契約關(guān)系，社會(huì)大眾與政府之間的委托代理關(guān)系是一種政治契約關(guān)系。如果要求自然資源公有產(chǎn)權(quán)運(yùn)行有效，作為初始委托人的社會(huì)大眾必須是可以作為契約的一方來(lái)談判、簽約， 行使契約規(guī)定的權(quán)利， 履行契約規(guī)定的義務(wù)。但是，作為一個(gè)整體的全體民眾，盡管是環(huán)境資源在法律上的最終所有者， 同時(shí)也是環(huán)境資源公有產(chǎn)權(quán)運(yùn)行代理鏈條中的初始委托人，由于較高的組織成本與“搭便車(chē)”動(dòng)機(jī)的存在，社會(huì)民眾無(wú)法組織起來(lái)與其初始代理人談判、訂立契約。即使作為一個(gè)整體的社會(huì)民眾可以推選自己的一個(gè)代表，但也無(wú)法將社會(huì)大眾的個(gè)人偏好匯總為社會(huì)偏好，而且這一匯總的社會(huì)偏好也無(wú)法準(zhǔn)確表達(dá)。所以，初始委托人不可能獲取環(huán)境資源公有產(chǎn)權(quán)的剩余索取權(quán)，社會(huì)大眾也就沒(méi)有動(dòng)力去監(jiān)督環(huán)境資源的開(kāi)發(fā)與利用。

就社會(huì)公眾與政府之間形成的第一層委托代理關(guān)系而言，作為初始委托人的代理人，政府具有不可替代性和壟斷性，社會(huì)公眾無(wú)法退出與作為代理人的政府之間的委托關(guān)系，也不可能對(duì)代理人構(gòu)成有效的“選擇威脅”。由于政府較少受到作為代理人制約，委托人的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)有可能受到偏離。我國(guó)的自然資源由國(guó)家代為經(jīng)營(yíng)、管理過(guò)程中形成多層級(jí)的委托代理關(guān)系，是一種政府間的行政上下級(jí)關(guān)系，委托人和代理人都因?yàn)樯舷录?jí)的行政隸屬關(guān)系而無(wú)法相互選擇進(jìn)入或退出，致使每一層委托代理關(guān)系都會(huì)產(chǎn)生機(jī)會(huì)主義行為，相互間不能形成對(duì)對(duì)方的穩(wěn)定行為預(yù)期；每一級(jí)代理人會(huì)利用其行政身份， 努力追求其政府自身收益的最大化， 并不能滿足委托人的剩余索取權(quán)的實(shí)現(xiàn)；每一級(jí)委托人對(duì)其代理人的激勵(lì)與約束主要是從“政績(jī)”角度要求， 而不是從實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源的生態(tài)效應(yīng)與社會(huì)福利最大化方面的考慮。

另外，公有產(chǎn)權(quán)發(fā)揮作用的制度基礎(chǔ)建設(shè)滯后，自然資源公有產(chǎn)權(quán)的全民所有演變?yōu)閷?shí)際政府擁有所有權(quán)，進(jìn)而導(dǎo)致環(huán)境資源開(kāi)發(fā)利用效率低下。很多自然資源的開(kāi)發(fā)片面追求經(jīng)濟(jì)效益，而忽略了自然資源的生態(tài)效益與社會(huì)效益?！白匀毁Y源繼續(xù)沿用傳統(tǒng)的‘誰(shuí)開(kāi)發(fā)、誰(shuí)所有、誰(shuí)受益’的管理模式，形成了無(wú)償、低價(jià)、無(wú)序開(kāi)發(fā)利用的狀況，國(guó)家的所有者權(quán)益得不到充分的保障，造成國(guó)有自然資源的低效率利用和國(guó)有資源資產(chǎn)流失嚴(yán)重”[4]。所以，“環(huán)境資源公有產(chǎn)權(quán)隱喻政府對(duì)環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓、使用實(shí)行政府管制的必要”[5]。與市場(chǎng)機(jī)制相比，政府管制有效的假設(shè)前提是政府可以解決信息不對(duì)稱問(wèn)題，并且管制成本較低。但是，政府不能擁有自身利益，否則會(huì)出現(xiàn)管制失靈。由于這些假定在現(xiàn)實(shí)中并不完全成立，致使政府管制并不總是有效的；政府對(duì)行使環(huán)境資源公有產(chǎn)權(quán)的管制也會(huì)出現(xiàn)腐敗，從而導(dǎo)致環(huán)境資源公有產(chǎn)權(quán)運(yùn)行出現(xiàn)低效或失靈。我國(guó)一些地方政府低價(jià)轉(zhuǎn)讓資源的開(kāi)采使用權(quán)，資源的開(kāi)采使用權(quán)價(jià)格中并沒(méi)有包括生態(tài)環(huán)境修復(fù)成本，這種資源使用權(quán)的低價(jià)轉(zhuǎn)讓反映的是官商勾結(jié)、利益輸送與轉(zhuǎn)讓等各種腐敗現(xiàn)象[6]。環(huán)境資源使用權(quán)的低價(jià)轉(zhuǎn)讓使資源開(kāi)采獲取的收益歸企業(yè)所有，而環(huán)境破壞、水土流失、環(huán)境污染等生態(tài)環(huán)境成本與損失由整個(gè)社會(huì)承擔(dān)，導(dǎo)致環(huán)境資源的使用與收益不對(duì)稱、利益與責(zé)任不對(duì)稱。所以，我國(guó)自然資源公有產(chǎn)權(quán)是在現(xiàn)有的制度環(huán)境下低效的。

三、保障環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)有效的制度構(gòu)建

我國(guó)環(huán)境資源公有產(chǎn)權(quán)的失效，除了與其自身的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)有關(guān)、產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)發(fā)育不完善外，公有產(chǎn)權(quán)委托代理運(yùn)行的制度基礎(chǔ)不完善，也是影響公有產(chǎn)權(quán)有效性的重要因素。為改善我國(guó)環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)制度的運(yùn)行效率，以促進(jìn)環(huán)境資源有效開(kāi)發(fā)、合理利用、保護(hù)環(huán)境資源，在相關(guān)制度建設(shè)方面需要通過(guò)頂層設(shè)計(jì)，完善我國(guó)環(huán)境資源公有產(chǎn)權(quán)委托代理行使的制度基礎(chǔ)。在宏觀制度環(huán)境方面，通過(guò)在各層級(jí)政府間多重委托代理來(lái)行使環(huán)境資源公有產(chǎn)權(quán)，能否保護(hù)環(huán)境、實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利極大化，除了需要減少或消除各層級(jí)政府間代理成本，設(shè)計(jì)委托人與代理人目標(biāo)相一致的責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、激勵(lì)與約束相容的機(jī)制外，主要依賴于憲政、投票機(jī)制與退出機(jī)制等制度條件。

（一）憲政秩序

從某種意義上說(shuō)，環(huán)境資源公有產(chǎn)權(quán)的失效就是約束政府規(guī)則的失效。要保證環(huán)境資源公有產(chǎn)權(quán)的有效性，需要通過(guò)制度途徑制約政府在環(huán)境資源公有產(chǎn)權(quán)的委托代理代使過(guò)程中的自利行為。如果沒(méi)有憲政，政府的行政權(quán)不受制約，行政權(quán)既可以剝奪私人產(chǎn)權(quán)，也可將很容易侵吞公有產(chǎn)權(quán)，甚至將公有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)椴糠秩怂械奈ｋU(xiǎn)。憲政要求限制政府的權(quán)力，界定政府權(quán)力邊界，防止政府利用行政權(quán)力為政府或私人牟利。在產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域，憲政秩序的缺乏最嚴(yán)重的可能后果是私有產(chǎn)權(quán)不受保護(hù)，政府隨意將私有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)為公有產(chǎn)權(quán)；甚至在公有產(chǎn)權(quán)的外衣下，公有產(chǎn)權(quán)最后演變?yōu)樘貦?quán)階層所有，形成強(qiáng)政府弱社會(huì)的格局。所以，建構(gòu)憲政秩序是保障我國(guó)環(huán)境資源公有產(chǎn)權(quán)制度有效運(yùn)行不可缺乏的重要制度條件。

（二）投票機(jī)制

投票機(jī)制是社會(huì)大眾通過(guò)用手投票表達(dá)民意，要求政府官員的任命與晉升受到民意的約束，對(duì)政府及官員的行為實(shí)施監(jiān)督，用民眾的權(quán)利制約政府的行政權(quán)力，塑造對(duì)下而不是對(duì)上的責(zé)任機(jī)制。環(huán)境資源公有產(chǎn)權(quán)制度是通過(guò)政府間的委托代理來(lái)實(shí)施的，政府間委托代理的實(shí)施機(jī)制能否有效，能否真正實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利極大化的目標(biāo)，在很大程度上取決于政府行為多大程度上受到民眾權(quán)利的制約，官員對(duì)下負(fù)責(zé)的責(zé)任機(jī)制健全與否。政府的行為目標(biāo)并不總是與社會(huì)所期冀的目標(biāo)相一致，投票機(jī)制是影響二者能否一致的重要因素。投票機(jī)制不完善導(dǎo)致的權(quán)利表達(dá)機(jī)制與權(quán)利制約機(jī)制低效，最終會(huì)出現(xiàn)社會(huì)福利最大化的目標(biāo)被統(tǒng)治者租金最大化的目標(biāo)所取代。環(huán)境資源公共物品與正的外部效應(yīng)特點(diǎn)決定了我國(guó)的自然資源實(shí)現(xiàn)全民所有的公有產(chǎn)權(quán)制度，而這種公有產(chǎn)權(quán)制度是由政府間多層次的委托代理來(lái)實(shí)施的。因此，我國(guó)自然資源的能否高效開(kāi)發(fā)與利用，維護(hù)生態(tài)環(huán)境效益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利極大化的目標(biāo)，通過(guò)健全投票機(jī)制，建立政府對(duì)下負(fù)責(zé)的責(zé)任機(jī)制與對(duì)政府權(quán)力的有效制約機(jī)制等，無(wú)疑也是一個(gè)重要的影響因素。

（三）退出機(jī)制

退出機(jī)制是居民通過(guò)根據(jù)所在地政府提供的公共服務(wù)質(zhì)量與稅負(fù)等因素，自由遷徙選擇居住地。通過(guò)退出機(jī)制使地方政府之間產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)政府施以競(jìng)爭(zhēng)壓力。所以，退出機(jī)制的實(shí)質(zhì)是“用腳投票”。自然資源公有產(chǎn)權(quán)制度在具體的運(yùn)行過(guò)程中，如果某一區(qū)域環(huán)境破壞、環(huán)境質(zhì)量下降，居民可以遷出來(lái)促使地方政府以生態(tài)環(huán)境效益為重，減少環(huán)境資源公有產(chǎn)權(quán)的委托代理行使過(guò)程中的機(jī)會(huì)主義與利己動(dòng)機(jī)。西方發(fā)達(dá)國(guó)家國(guó)家實(shí)行的退出機(jī)制，形成了對(duì)地方政府的競(jìng)爭(zhēng)壓力，從而促使地方政府對(duì)選民負(fù)責(zé)、保護(hù)生態(tài)，為選民提供優(yōu)良的環(huán)境質(zhì)量，充分說(shuō)明退出機(jī)制對(duì)保障環(huán)境資源公有產(chǎn)權(quán)制度有效的作用。除此之外，完善的法制也是影響環(huán)境資源公有產(chǎn)權(quán)制度，通過(guò)委托代理有效運(yùn)行的重要因素。

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