在群眾路線工作中探索底層民主制度設(shè)計

摘要：根據(jù)我國民主政治發(fā)展實際和政治體制現(xiàn)狀，以群眾路線的思維，選取成本最小而收益最高的底層民主進行制度設(shè)計，能夠有效規(guī)避風(fēng)險，推動政治體制改革順利前行。

在政治體制改革和民主化問題上，成功的頂層設(shè)計是推動改革順利進行的關(guān)鍵，但就我國目前民主政治發(fā)展而言，基本情況是社會民主超前于黨內(nèi)民主、底層民主超前于高層民主、參與民主超前于選舉民主。因此，厘清底層與頂層、黨內(nèi)與黨外的不同線路，選取成本最小而收益最高的民主化路徑進行制度設(shè)計，從而使預(yù)期的結(jié)果有效達成，進而規(guī)避風(fēng)險，少走彎路是我們首要考慮的。

一、為何選擇底層民主：現(xiàn)實背景和歷史依據(jù)

頂層民主是單向維度的自上而下的民主設(shè)計方式，從人民民主專政到民主集中制再到黨內(nèi)民主都屬于頂層政治設(shè)計的總體規(guī)劃，要將總體規(guī)劃落實到位，將美好愿景轉(zhuǎn)化為制度并加以運用，需要進行有效的底層設(shè)計。底層設(shè)計的人員具有底層思維，他們參與底層建設(shè)具有大量實踐經(jīng)驗，他們最清楚應(yīng)用中需要什么、如何實現(xiàn)，只有抱著“從需求中來，到需求中去”的設(shè)計思想，才能切合實際，使頂層政治設(shè)計盡可能完善。因此，相比頂層民主，底層民主直接扎根社會，在制度需求設(shè)計上更接地氣，更能夠充分展示人民群眾當(dāng)家做主的權(quán)利。

回顧改革開放的歷史，農(nóng)村改革之所以夠取得巨大成功，就在于改革的“制度設(shè)計”來自于底層的智慧。1978年冬，安徽鳳陽小崗村18位農(nóng)民以壯士斷腕的決心，冒天下之大不韙在土地承包責(zé)任書按下手印，實施了“大包干”。這一“按”徹底改變了中國農(nóng)村發(fā)展的歷史，掀開了中國改革開放的序幕。而后來自于中央決策層的頂層設(shè)計順應(yīng)了億萬農(nóng)民的呼聲，果斷打破了當(dāng)時高度集權(quán)的農(nóng)村管理體制，使農(nóng)民從土地承包親身體驗中真切感受到自己是土地的主人。正是這場有利于底層大眾利益的改革在底層與頂層設(shè)計時有機結(jié)合，才開創(chuàng)了成功的改革。

任何改革，沒有來自于底層群眾的智慧，沒有得到社會最大多數(shù)人的支持，就很難打破既得利益而取得成功。正如習(xí)近平總書記指出的“馬克思主義權(quán)力觀概括起來是兩句話：權(quán)為民所賦，權(quán)為民所用?！笨傊?，只有充分尊重人民群眾的歷史主體地位和人民群眾的首創(chuàng)精神，尊重和利用底層設(shè)計群眾的智慧，才能有效推動體制改革，才能將民主設(shè)計落實到人民的權(quán)利中去。

二、群眾路線工作：選擇底層民主

底層民主既是黨群眾路線的結(jié)果，又是群眾路線的有力表現(xiàn)形式；既是群眾路線的邏輯起點，又是群眾路線的歷史歸屬。習(xí)近平總書記在廣東考察時強調(diào)：“我們要尊重人民群眾的首創(chuàng)精神，在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上提出全面深化改革的頂層設(shè)計和總體規(guī)劃，尊重實踐、尊重創(chuàng)造，鼓勵大膽探索、勇于開拓，聚合各項相關(guān)改革協(xié)調(diào)推進的正能量”。因此在推進群眾路線工作時，匯聚民意，充分發(fā)揮底層民主，建立暢通民意的表達渠道，健全維護群眾利益機制，打造民主訴求平臺，凝聚最為廣泛的底層改革力量是實現(xiàn)頂層設(shè)計和總體規(guī)劃的前提。

人民群眾是共產(chǎn)黨的執(zhí)政之基礎(chǔ)，力量之源，群眾路線一直是黨的工作法寶。對于手握權(quán)力的執(zhí)政者來說，是否具備深入群眾的權(quán)力觀將直接影響民心向背，進而影響整個社會的秩序。一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去的權(quán)力觀將帶來權(quán)力的威信，而有了威信的權(quán)力才能使社會和諧穩(wěn)定。以群眾路線為指導(dǎo)，以群眾民主參與、群眾民主決策、群眾民主監(jiān)督為手段的“三群眾民主”的底層設(shè)計方式突出了人民群眾的主體性，讓群眾的權(quán)利得到社會性的有組織的行動和表達。

群眾參與、群眾決策、群眾監(jiān)督的底層民主設(shè)計將群眾路線中的客體“群眾”具象化，“群眾”不再是虛位的概念化的人民，它是實實在在的的社會群體，這一個個社會群體都有著非常具體、非常物質(zhì)性的權(quán)利需要維護，而這種維護物質(zhì)性權(quán)利的行動將成為公民追求民主權(quán)利的基礎(chǔ)，因此在進行底層民主設(shè)計時首要考慮的是維護群眾物質(zhì)權(quán)利。

筆者對四川綿陽下轄j市的a行政村做社會調(diào)查，發(fā)現(xiàn)該村在選舉村委會組成人員期間，多位候選人請選舉人吃飯、送紅包拉票，他們在紅包禮錢上的花銷少則兩三萬，多則十余萬，而與此相對應(yīng)的選舉人也積極參與投票，整個選舉投票率超過90%。是什么原因促成候選人花重金競選村委會人員；而選舉人除了接受紅包外是否還有其它原因促使他們積極參與投票呢？a行政村地處j市城郊，災(zāi)后重建五年來該市大興土木，而a村2013年恰好列入拆遷征地范圍，于是村委會的價值得到提升，誰入選村委會，誰就能夠在拆遷征地環(huán)節(jié)獲得最大的利益，現(xiàn)在農(nóng)村集體用地中的機耕道，長期無人耕種的土地，農(nóng)戶間集體所有的空地往往成為村社干部在拆遷征地中獲取物質(zhì)利益的工具，而為新任村干部在選舉中立下汗馬功勞的選民也可在征地中得到領(lǐng)導(dǎo)特別的恩惠。

與j市a村的村委會選舉高投票率形成鮮明對比的是成都市下轄q區(qū)h社區(qū)的居委會選舉。h社區(qū)地處q區(qū)中心，是多個老舊居民小區(qū)組成的社區(qū)，社區(qū)內(nèi)無大型商業(yè)，同時也不屬于老城拆遷改造范圍，因此居委會選舉投票登記率不足65%，為了激勵居民參與投票，選委會為每位投票者提供一袋洗衣粉作為獎勵，但由于洗衣粉準備不足，部分到場投票選民以無洗衣粉為由拒絕投票，選委會只好以欠條形式促使選民先投票，后憑借欠條補發(fā)洗衣粉。但最終投票率僅為70%。

在兩個基層自治組織選舉中，選舉參與程度有別，但選舉參與度高的a村選民并不比參與度低的h社區(qū)選民民主意識高，而恰恰是物質(zhì)利益的多寡直接影響著選民的選舉參與度，那么物質(zhì)性權(quán)利的爭取如何才能轉(zhuǎn)變?yōu)閷γ裰鳈?quán)利的爭取呢？只有在底層民主設(shè)計中實施公民教育，培育公共空間，使個人意識向群眾意識轉(zhuǎn)化，才能讓民主真正成為每個人的生活方式，進而將個人轉(zhuǎn)化為群眾并與具象化的由執(zhí)政黨提出的“群眾”有機結(jié)合。最后，通過底層設(shè)計，建構(gòu)一個介于國家和個人間的中間階層——具象化的群眾社會。

三、底層民主制度設(shè)計：建構(gòu)群眾社會村（居）民自治權(quán)力四劃分人大代表制試驗

建國前的中國社會結(jié)構(gòu)是金字塔型的，最上層是皇帝朝廷，底層是以農(nóng)民為主體的社會大眾。除最上層的朝廷和最底層的社會大眾外還有一個中間層——鄉(xiāng)紳階層。古時甚至民國時的吏治到縣一級行政單位就截至了，縣以下就是由鄉(xiāng)紳階層把控的民間社會。鄉(xiāng)紳階層采用社會自治的方式既對底層社會進行教化和保護，同時又對上層治理起到傳遞和疏通作用。但是，建國后這個以鄉(xiāng)紳為代表的中間層就被作為階級被消滅了。底層社會失去了中間層，每一個民眾、每一個普通人直接面對國家（政府）。這就導(dǎo)致一個悖論，利益遭受侵害的人無論身處社會的何種階層都將獲取利益的手伸向政府，但同時又都對政府不信任。整個社會被“塔西佗陷阱”環(huán)繞，政府無論說真話還是假話，做好事還是壞事，都會被民眾認為是說假話、做壞事。因此破解這一難題必須具備底層制度設(shè)計思維，執(zhí)政黨在群眾路線工作中，轉(zhuǎn)變思路，把政治性群眾、個體性群眾的政治符號化的概念轉(zhuǎn)化為社會性群眾的現(xiàn)實概念，將抽象的群眾觀具象化，充分尊重底層民主設(shè)計規(guī)律，在社會性群眾的基礎(chǔ)上建立國家（政府）——社會——個人的三重關(guān)系。與此同時，社會性群眾主動參與政府放權(quán)的社會事務(wù)，拓展公共空間，培養(yǎng)社會民主意識。

在村（居）民自治的法律框架下，按照以上原則探索底層民主設(shè)計，實現(xiàn)村社區(qū)黨支部，村（居）民代表大會，村（居）民委員會，村（社區(qū)）監(jiān)督委員會的權(quán)力四劃分，通過直接選舉選出村（居）民代表、組織召開村（居）民代表大會；選出村（居）民委員會組成人選，負責(zé)村（社區(qū)）日常工作事務(wù)；選出村民監(jiān)督委員會組成人選，負責(zé)監(jiān)督村（居）民委員會工作，包括村務(wù)公開、財務(wù)收支、政策執(zhí)行、意見處理等進行監(jiān)督。村社區(qū)黨委會（支部）保留政治上的領(lǐng)導(dǎo)，將權(quán)力交給村（居）民代表大會，將日常工作事務(wù)交給村（居）民委員會，將日常監(jiān)督交給村（社區(qū)）監(jiān)督委員會。村（社區(qū)）監(jiān)督委員會于2010年在廣東蕉嶺進行試驗，當(dāng)時將監(jiān)督機構(gòu)命名為村民監(jiān)事會，通過相應(yīng)的制度設(shè)計對村委會工作進行監(jiān)督，單從開展工作的情況來看，監(jiān)督效果不理想，受到來自村委會的強烈抵制外，探其原因是監(jiān)事會的財權(quán)和人權(quán)沒有獨立，日常監(jiān)督工作的經(jīng)費來源于村委會，監(jiān)事會的人員組成也大多為村社組長，這樣在財務(wù)和人事上處處受制于村委會，無法進行有效監(jiān)督。因此為了確保村（社區(qū)）監(jiān)督委員會有效展開監(jiān)督工作，必須通過村（居）民直接選舉選出監(jiān)督委員會，這既是村（居）民民主自治分權(quán)制衡的重要環(huán)節(jié)，也是底層民主設(shè)計的重點。

就在廣東蕉嶺探索底層民主試驗的同時，四川羅江縣也在對人大代表職業(yè)化進行底層民主試驗，但僅僅實行了兩個月的人大代表工作室就被叫停了。根據(jù)2010年全國人大常委會通過的修改后的《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》規(guī)定：代表不脫離各自的生產(chǎn)和工作。代表在閉會期間的活動以集體活動為主，以代表小組活動為基本形式。由選民直接選舉的代表應(yīng)當(dāng)以多種方式向原選區(qū)選民報告履職情況。這就從法律上對以個人名義建立專職人大代表工作室給與了否定。但是正因為人大代表是兼職性質(zhì)的，閉會期間沒有一個固定的工作場所，就造成大多選民無處向代表反映問題，而代表在履行職責(zé)時也無法有效的與選民進行溝通聯(lián)系。因此，在底層民主設(shè)計中應(yīng)正視人大代表工作室在探索解決人大代表履職困境中的積極意義。既然法律規(guī)定人大代表履職期間以集體活動為主，那么人大代表可以由區(qū)縣人民代表大會以派出機構(gòu)形式在街道社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立工作站，代表以集體兼職的方式輪流在閉會期間聽取民意，展開與轄區(qū)群眾的聯(lián)系工作。同時亦可在基層逐步試點代表職業(yè)化，當(dāng)選代表在任期內(nèi)不再從事與人大代表身份無關(guān)或者不相容的其他工作（如在政府機關(guān)、司法機關(guān)、企事業(yè)單位中擔(dān)任職務(wù)或工作）；只圍繞其作為人大代表這一特定身份而從事相應(yīng)的政治活動和法律行為，行使其作為人大代表的各項政治權(quán)力（權(quán)利），履行相應(yīng)的政治義務(wù)。這樣通過在底層民主設(shè)計中對人大代表職業(yè)化的推進，使人大代表參政議政的法律屬性得到彰顯，讓人民群眾和社會切實的感受到人民代表真正代表人民。