我國法治政府建設(shè)芻議

【摘 要】依法治國，建設(shè)社會主義法治國家已為我國憲法所確認，而建設(shè)法治國家的核心和關(guān)鍵是建設(shè)法治政府。本文首先闡明了法治政府的內(nèi)涵，法治政府應(yīng)當(dāng)是有限政府、陽光政府、服務(wù)政府、效能政府、誠信政府、責(zé)任政府。然后從多個角度強調(diào)了建設(shè)法治政府的必要性和緊迫性。重點論述了如何推進法治政府建設(shè)。

【關(guān)鍵詞】法治政府；建設(shè)；和諧社會

法治政府的思想淵源可以追溯到古希臘亞里斯多德的《政治學(xué)》，在這部影響深遠的政治哲學(xué)著作中，亞里斯多德提出了一個重要的思想，即“一個秩序良好的共和國，應(yīng)該由法律而不是人來統(tǒng)治”。中國法治政府理論產(chǎn)生于西方現(xiàn)代法治思想向中國傳播的過程中。黨的十五大正式將“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”確立為治國方略。標志著我國政府治理理念和模式從人治政府向法治政府的轉(zhuǎn)變。1999年通過的《憲法修正案》第一次明確體現(xiàn)出“依法行政，建設(shè)法治政府”的立法意蘊。1999年11月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面推進依法行政的決定》，確立了經(jīng)過十年左右的努力基本實現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標。2004年3月國務(wù)院印發(fā)的《全面推進依法行政實施綱要》明確規(guī)定了今后十年全面推進依法行政的指導(dǎo)思想和具體目標、基本原則和要求、主要任務(wù)和措施，為我們建設(shè)現(xiàn)代法治政府指明了具體方向。

一、法治政府的內(nèi)涵

法治政府應(yīng)當(dāng)是責(zé)任政府、有限政府、陽光政府、服務(wù)政府、效能政府、誠信政府。

（一）法治政府應(yīng)當(dāng)是責(zé)任政府

責(zé)任政府是現(xiàn)代民主政治的基本理念。政府接受人民的委托，行使管理社會公共事務(wù)的權(quán)力，但作為受委托人委托的政府，在行使權(quán)力的過程中，必須對人民負責(zé)。權(quán)力與責(zé)任是相聯(lián)系和相統(tǒng)一的，有權(quán)必有責(zé)。并且政府權(quán)力本身就是一種職責(zé)，政府的權(quán)力必須依法積極行使而不能放棄，否則就是失職，就必須承擔(dān)法律責(zé)任。此外，責(zé)任政府意味著政府的行為和權(quán)力必須接受監(jiān)督，不受監(jiān)督的權(quán)力必然產(chǎn)生腐敗。因此，政府機關(guān)必須自覺接受人民的監(jiān)督和社會的監(jiān)督，接受權(quán)力機關(guān)和司法機關(guān)的監(jiān)督，接受監(jiān)察、審計等專門監(jiān)督機關(guān)的監(jiān)督。

（二）法治政府應(yīng)當(dāng)是陽光政府

正如英國一句法律諺語所言，“正義不僅要實現(xiàn)，而且要以看得見的方式去實現(xiàn)”。陽光政府最有利于防止行政權(quán)的腐敗和濫用。陽光政府意味著行政權(quán)的依據(jù)公開、行政權(quán)運作的過程公開和行政權(quán)運作的結(jié)果公開。

（三）法治政府應(yīng)當(dāng)是服務(wù)政府

市場經(jīng)濟條件下的依法行政，把政府定位為公共管理和社會服務(wù)的提供者，政府的服務(wù)意識不斷強化。首先，全面推進依法行政要求政府不僅是公務(wù)物品的提供者，而且政府提供的信息要全面、準確、及時，行政管理要做到便民。其次，在行政管理領(lǐng)域，出現(xiàn)了大量協(xié)商、合作型的行政行為，如行政合同、行政給付等。這些新型的行政行為，強調(diào)依法行政從指令性轉(zhuǎn)向指導(dǎo)性，強調(diào)政府與行政相對人的平等，強調(diào)政府對行政相對人的服務(wù)職能。

（四）法治政府應(yīng)當(dāng)是效能政府

效能是行政管理的生命。建立法治政府，要求政府不僅是公正的，而且是高效率的，否則，政府管理就難以適應(yīng)經(jīng)濟社會快速發(fā)展的要求。《行政許可法》第一次對行政行為運行過程各個主要環(huán)節(jié)的具體期限作出了系統(tǒng)和嚴格的規(guī)定。

（五）法治政府應(yīng)當(dāng)是誠信政府

對于政府來說，誠信是其得以存在和進行有效管理的基本前提，同時也是獲得人民信賴的基本條件。政府要做到誠實守信，首先，要求政府的行政行為要具有真實、善良和穩(wěn)定的特點。其次，政府要遵守信賴保護原則。所謂信賴保護，是指公民出于對政府的信賴而做出的行為和獲得的利益應(yīng)受到政府的保護。

（六）法治政府應(yīng)當(dāng)是有限政府

一是政府權(quán)力有限。政府的權(quán)力來源于人民以及法律的授權(quán)和委托，它必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)活動，政府的權(quán)力必須以法律作為自己的最終依據(jù)。二是政府職能有限。在不同時期，政府的職能是不同的。具體而言，只有在市場和社會解決不了，或者解決的成本高于政府解決的成本時，政府才應(yīng)介入。

二、建設(shè)法治政府的必要性和緊迫性

（一）建設(shè)法治政府是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的必然要求

市場經(jīng)濟就是法治經(jīng)濟。而建設(shè)法治政府是“市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟”這一命題的必然要求。建立市場經(jīng)濟體制，也就要求我們創(chuàng)造一個自由、公平的社會環(huán)境。就我國目前的情況看，要創(chuàng)造這樣一個社會環(huán)境，關(guān)鍵在于政府，重點在于控制行政權(quán)力對經(jīng)濟生活的不當(dāng)干預(yù)，強調(diào)行政機關(guān)必須要依法行政，建設(shè)法治政府。

（二）建設(shè)法治政府是政治文明建設(shè)的客觀需要

黨的領(lǐng)導(dǎo)與政府依法行政的關(guān)系，決定了法治政府在社會主義政治文明建設(shè)的重要地位。中國共產(chǎn)黨始終是中國革命和中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，是社會主義政治文明的創(chuàng)導(dǎo)者和推進者。我國法治政府就是在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，以政府推進法治的形式實現(xiàn)以人民權(quán)利為本位的公平、正義，推進社會主義民主政治建設(shè)。建設(shè)法治政府關(guān)系到能否實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，人民當(dāng)家作主，依法治國這一社會主義政治文明建設(shè)主題的關(guān)鍵，它是政治文明建設(shè)的重要內(nèi)容和具體體現(xiàn)，建設(shè)法治政府必將促進我國社會主義政治文明建設(shè)。

（三）建設(shè)法治政府是構(gòu)建和諧社會的內(nèi)在要求

良好的秩序是和諧社會的基本標志和必要條件，而法治是社會有序運轉(zhuǎn)的重要保證，是社會和諧發(fā)展的基石，構(gòu)建社會主義和諧社會，必須健全社會主義法制，充分發(fā)揮法治在促進、實現(xiàn)、保障社會和諧方面的重要作用。現(xiàn)代法治關(guān)注的焦點是有效制約和合理運用公共權(quán)力，依法治國就是把法律從作為國家和政府對社會的控制手段和統(tǒng)治工具，變?yōu)槿嗣裨诋?dāng)家作主的前提下以法來有效管理國家。約束政府權(quán)力，使其合理運用、不致濫用和腐敗。從而使國家權(quán)力服從于社會公眾的共同意志，政府的權(quán)威從屬于體現(xiàn)人民共同意志的法治權(quán)威。

（四）建設(shè)法治政府是依法治國！建設(shè)社會主義法治國家的根本途徑

依法行政、建立法治政府是依法治國的核心和關(guān)鍵。首先，我國要實行依法治國建立社會主義法治國家，就必須依法治官，依法治權(quán)，要做到政府法治化。其次，政府行為對經(jīng)濟發(fā)展影響巨大。依法治理政府的行政權(quán)，規(guī)范好自己的行政行為，是建設(shè)社會主義法治國家的迫切需要。最后，這也是我國“政府推進型”法治化道路所決定的?？傮w來看，我國法制建設(shè)帶有明顯的“追趕”和“政府推進”的性質(zhì)。政府的權(quán)威和法治的權(quán)威相互依存，法治權(quán)威的形成需要政府強有力的保障。因此形成行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)高效的政府機制，實現(xiàn)政府自身的守法，建立法治政府，發(fā)揮政府在法治建設(shè)上的推動作用，對法治國家的實現(xiàn)至關(guān)重要。

三、推進法治政府建設(shè)

（一）轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革

與建設(shè)法治政府的目標和要求相比，現(xiàn)行行政管理體制仍然存在許多不適應(yīng)的地方，主要表現(xiàn)之一就是政府職能轉(zhuǎn)變尚未完全到位，政府管理的越位、缺位和錯位并存。結(jié)合當(dāng)前我國的形勢，轉(zhuǎn)變政府職能就是要做好政府職能的強化、弱化和轉(zhuǎn)化。

1.政府職能的強化

強化主要是針對政府職能的缺位而言。當(dāng)前我國政府職能主要體現(xiàn)在公共產(chǎn)品的提供上，未做好對市場和社會的服務(wù)工作。政府職能有待強化的領(lǐng)域主要是：完善社會主義市場經(jīng)濟體制，政府應(yīng)制定并完善市場法律規(guī)則并保證其得到認真遵守。確立和平等保護各類產(chǎn)權(quán)，培育土地、勞動力、資本等要素市場，保護公平競爭，維護市場秩序，促進市場功能的發(fā)揮，切實強化市場在資源配置方面的基礎(chǔ)和主導(dǎo)作用等。

2.政府職能的弱化

當(dāng)前，計劃經(jīng)濟體制造成的影響仍在相當(dāng)范圍內(nèi)存在。政府與市場、政府與社會界限不清，政府過度干預(yù)市場、政府包辦社會的現(xiàn)象仍在不同程度上存在，從而嚴重影響了市場功能的發(fā)揮和市場經(jīng)濟的發(fā)展。適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟和入世的要求，應(yīng)樹立“政府指導(dǎo)下的市場、社會自主”理念，將政府職能基本定位于公共產(chǎn)品的生產(chǎn)者和公共管理、公共服務(wù)的提供者，并根據(jù)市場和社會發(fā)展的需要確定政府的指導(dǎo)、培育作用，明確設(shè)定政府權(quán)力的范圍以及責(zé)任，并建立相應(yīng)的約束機制，防止政府任意擴權(quán)。在弱化政府職能時，應(yīng)注意根據(jù)強勢政府的要求，有步驟、有區(qū)別地加以弱化，防止因政府權(quán)力的過早退出而導(dǎo)致市場、社會的混亂。

3.政府職能的轉(zhuǎn)化

職能的轉(zhuǎn)化主要是針對錯位現(xiàn)象，社會主義市場經(jīng)濟體制下，政府承擔(dān)的四項主要職能是經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)，對這些只能由政府承擔(dān)的職能和其他短時間無法交給市場、社會的職能，政府在進行管理時要進行管理手段和方法的轉(zhuǎn)化。政府職能的強化、弱化和轉(zhuǎn)化關(guān)鍵是做到政府職能定位明確，遵循法治原則，量化政府職責(zé)，并及時進行機構(gòu)改革予以落實。

（二）建立健全科學(xué)民主的決策機制

1.健全行政決策機制

中國傳統(tǒng)的行政決策機制還遠遠不能滿足與社會主義市場經(jīng)濟體制的需求。目前應(yīng)著重從以下方面抓起。建立和完善社情民意反映機制，增強行政決策活動的透明度。決策活動透明，既為決策科學(xué)化、民主化提供了實現(xiàn)條件，又是建立和完善社情民意反映機制的有效途徑。事實證明，只有在政務(wù)公開、政治民主的條件下，使行政決策者意識到權(quán)利和責(zé)任的對稱，認識到珍惜民力的重要，才能避免盲目隨意的決策，保證行政決策的科學(xué)化和民主化。

2.建立健全責(zé)任追究制度，加強對行政決策的法律監(jiān)督

本質(zhì)上是為了抑制不負責(zé)的決策行為，從而讓決策者必須謹慎作出決策，在某種程度上也可以扼制腐敗行為的發(fā)生，使政府的政策成本降低。尤其是把“集體決策集體負責(zé)制”轉(zhuǎn)為主要決策者負主要責(zé)任制，從而避免責(zé)任落空。

（三）規(guī)范抽象行政行為，提高制度建設(shè)質(zhì)量

抽象行政行為是指行政機關(guān)針對非特定主體制定的，對后發(fā)生法律效力并具有反復(fù)適用力的規(guī)范性文件的行為?，F(xiàn)實生活中一些行政機關(guān)習(xí)慣于通過實施抽象行政行為擅自設(shè)定權(quán)利，給相對人增加義務(wù)，嚴重侵害了行政相對人的合法權(quán)益.因此，對抽象行政行為進行規(guī)范十分必要。

（四）理順行政執(zhí)法體制，規(guī)范執(zhí)法行為

我國的行政執(zhí)法現(xiàn)狀還有諸多不足，主要表現(xiàn)如下：行政執(zhí)法體制尚未完全理順、行政執(zhí)法保障制度尚未健全、行政執(zhí)法缺乏必要的程序控制、行政執(zhí)法權(quán)力與責(zé)任脫節(jié)、執(zhí)法隊伍素質(zhì)尚待提高等。行政執(zhí)法問題的解決是我國能否實現(xiàn)依法行政乃至依法治國的關(guān)鍵所在。行政執(zhí)法作為政府工作最基本的環(huán)節(jié)，直接關(guān)系到人民群眾的權(quán)利能否得到切實的保障，關(guān)系到國家政治、經(jīng)濟、文化和社會等各方面的管理活動能否順利進行，關(guān)系著社會主義物質(zhì)文明、政治文明和精神文明實現(xiàn)的程度，因此必須采取切實措施，改善目前行政執(zhí)法的現(xiàn)狀。

（五）完善行政監(jiān)督制度，強化對行政行為的監(jiān)督

古今中外的無數(shù)實踐證明，任何失去監(jiān)督的權(quán)力都必然走向?qū)Ｖ坪透瘮?。可以說行政監(jiān)督，既是政府管理法治化的重要環(huán)節(jié)，又是我國法治政府目標達成的重要推動力和最切實的保障。因此，在我們構(gòu)建法治政府體制時，必須高度重視行政監(jiān)督問題，下大力氣建立和完善及時有效、有制約力的監(jiān)督體系。

1.完善權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督

人民代表大會是我國的代議機關(guān)，具有對政府行為進行監(jiān)督的法定權(quán)力，完善人民代表大會及其常委會對各級人民政府的監(jiān)督，使各級人民政府依法行政，具有重要意義。

2.加強司法監(jiān)督

司法監(jiān)督是一種極為重要的監(jiān)督形式，也是后果強制性最強的監(jiān)督形式。司法機關(guān)監(jiān)督的核心是對具體行政行為的合法性審查”司法機關(guān)通過對行機關(guān)的違法行為予以糾正，可以進一步促進行政機關(guān)依法行政，保障行政管理相對人的合法權(quán)益，實現(xiàn)執(zhí)法公平。

3.加強社會監(jiān)督

完善行政監(jiān)督體制離不開新聞輿論與人民群眾的監(jiān)督，輿論與人民群眾的監(jiān)督是行政權(quán)力監(jiān)督的重要渠道。新聞輿論監(jiān)督是遏止腐敗，官僚主義的有力武器。尤其隨著廣播、電視、報紙等大眾傳媒的發(fā)展，新聞輿論監(jiān)督的力量變得越來越強大。群眾監(jiān)督是另一種有力的社會監(jiān)督形式。一方面我們可以考慮通過立法的方式，明確公民監(jiān)督機構(gòu)的設(shè)置、職權(quán)、義務(wù)及程序，明確舉報、上訪人的權(quán)利、義務(wù)及應(yīng)負的法律責(zé)任，明確舉報、上訪等受理中的保密原則、辦理期限等；另一方面，要建立維護檢舉公民參與監(jiān)督實踐活動的權(quán)益、建立嚴格的監(jiān)督工作保密制度，科學(xué)設(shè)置舉報電話、信箱及相關(guān)設(shè)施，對打擊報復(fù)舉報、上訪的行為，要依法追究刑事責(zé)任。

4.加強行政機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督

行政機關(guān)自身的執(zhí)法監(jiān)督是最為直接的監(jiān)督形式之一。行政機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督具有直接、及時、靈活的優(yōu)點。要完善行政法治監(jiān)督形式，就必須在加強行政機關(guān)外部監(jiān)督的同時，切實加強行政內(nèi)部監(jiān)督。一是要加強雙向監(jiān)督，即自上而下、自下而上的監(jiān)督都要重視起來，特別是要重視上級政府對所屬工作部門和下級政府的執(zhí)法情況進行的監(jiān)督。二是要進一步加強監(jiān)察機關(guān)和審計機關(guān)的監(jiān)督力度，并通過這種專門的執(zhí)法監(jiān)督，保證行政執(zhí)法活動嚴格依據(jù)法律法規(guī)行使，使其監(jiān)督更有權(quán)威，更有成效。三是要開展經(jīng)常性的執(zhí)法檢查，及時發(fā)現(xiàn)和糾正行政執(zhí)法中存在的問題，建立健全執(zhí)法程序和執(zhí)法文書，使行政執(zhí)法活動納入規(guī)范化軌道。

法治政府的建設(shè)是一項龐雜系統(tǒng)的工程，需要有成熟的市場經(jīng)濟作為其經(jīng)濟基礎(chǔ)，需要有政治體制改革的進一步深入、民主政治的進一步發(fā)展、政府職能的進一步轉(zhuǎn)變?yōu)槠涮峁┲贫然A(chǔ)，需要有發(fā)達的市民社會為其提供社會基礎(chǔ)。而市場經(jīng)濟的完善、民主法制的健全、市民社會的成熟是一個需要長期努力探索的過程，我國法治政府的建設(shè)不可能一朝一夕就能完成，還有很多的問題和理論有待我們進一步挖掘和完善。

參考文獻：

[1]袁曙宏主編.建構(gòu)法治政府——全面推進依法行政實施綱要讀本[M].法律出版社，2004.

[2]張長山.法治的社會根基[M].中國社會科學(xué)出版社，2003.

[3]馬懷德.法治政府特征及建設(shè)途徑[J].國家行政學(xué)院學(xué)報，2008（2）.

[4]馬凱.加快建設(shè)中國特色社會主義法治政府[J].求是，2012（1）.

[5]黃愛寶.法治政府構(gòu)建與政府生態(tài)法治建設(shè)[J].探索，2008（1）.

作者簡介：趙詠梅（1976—），女，法學(xué)研究生，副教授，現(xiàn)供職于中共福州市委黨校法學(xué)院，研究方向：刑法、行政法。