福州市行政服務(wù)中心的建設(shè)實踐與理論思考

【摘 要】行政服務(wù)中心是行政審批制度改革的產(chǎn)物。行政服務(wù)中心管理模式，又稱行政審批中心或行政審批服務(wù)中心。本文著重揭示福州市行政服務(wù)中心的主要做法，探討行政服務(wù)中心發(fā)展的困境，提出完善我市行政服務(wù)中心的對策構(gòu)想。

【關(guān)鍵詞】行政服務(wù)中心；市場失靈；行政審批

近幾年來，圍繞追求善治的政府結(jié)構(gòu)，各地政府在治理改革的實踐中，通過探索建立行政服務(wù)中心（有的地方叫“政務(wù)大廳”、“行政審批中心”、“行政審批大廳”等），將行政審批事項集中辦理，促進(jìn)了政府職能的轉(zhuǎn)變，縮短了行政審批時限。用“陽光操作”來規(guī)范行政行為，防止“權(quán)利尋租”，不僅樹立起良好的政府形象，而且極大地方便了群眾，是我國政府在治理模式上的一個重要創(chuàng)新。

為貫徹落實中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于深化政務(wù)公開加強政務(wù)服務(wù)的意見》、省政府《關(guān)于進(jìn)一步提高行政效率的十條意見》以及省委、省政府領(lǐng)導(dǎo)的指示精神，2011年10月中旬福州市開始籌建網(wǎng)上網(wǎng)下結(jié)合的一站式行政服務(wù)中心，并于12月25日正式啟用，創(chuàng)造了全國行政服務(wù)中心建設(shè)的最快速度。

截止2012年11月30日，福州市行政服務(wù)中心共受理申請42.27萬件，辦結(jié)41.29萬件，當(dāng)場辦結(jié)29.64萬件，當(dāng)場辦結(jié)率達(dá)71.79%，平均每天辦理1799件；市政府采購中心、建筑工程交易中心、產(chǎn)權(quán)交易中心共計交易753個項目；預(yù)算金額91.3億元；總成交金額84.6億，節(jié)約了6.7億。平均降低率增殖率9.5%，土地礦產(chǎn)中心交易11宗地塊795畝，2個礦產(chǎn)項目，總成交金額51.04億，其中土地成交金額50.85億，起拍價35.6億，溢價43%，福州市行政服務(wù)中心已經(jīng)成為我市服務(wù)企業(yè)、服務(wù)群眾、服務(wù)發(fā)展的重要平臺。

一、福州市行政服務(wù)中心的主要做法

（一）“兩集中、兩到位”

按照“一個窗口對外”和“審批與監(jiān)管適當(dāng)分理”的原則，將各部門分散的審批職能集中整合到審批處室，審批處室集中到行政服務(wù)中心，同時要求部門領(lǐng)導(dǎo)授權(quán)到位，審批人員入駐到位，使各部門入駐窗口能夠真正代表單位履行審批職能。

（二）深化審批制度改革

按照“能減則減、能放則放、能優(yōu)則優(yōu)、能快則快”的原則，中心成立6個月來，通過取消、下放和整合，共減少市級審批事項25項，比入駐前壓縮審批時限941工作日，壓縮21%，與法定時限相比減少60%；跨部門審批事項的聯(lián)合會審制度已經(jīng)啟動，形成了部門為項目服務(wù)的合力；制定企業(yè)設(shè)立、房屋建筑、市政工程、港口工程、水利工程、交通工程等六大類并聯(lián)審批流程，并開通“重大項目聯(lián)合會審”窗口。

（三）不斷創(chuàng)新服務(wù)舉措

建立了市政府領(lǐng)導(dǎo)定期赴市行政服務(wù)中心協(xié)調(diào)工作機制，推出了延時服務(wù)、預(yù)約服務(wù)、上門服務(wù)、容缺預(yù)審、市縣聯(lián)動等一系列服務(wù)措施，想方設(shè)法把方便留給企業(yè)和市民，把麻煩留給自己。比如，在全省率先推出市縣聯(lián)動服務(wù)，即需要市縣兩級審批的事項，縣（市）區(qū)完成審批后，網(wǎng)上審批系統(tǒng)會自動將申請人的基本信息、電子文檔和縣（市）區(qū)審批意見上傳到市直相關(guān)部門窗口審批，紙質(zhì)文檔和審批結(jié)果由縣（市）區(qū)代為傳遞和送達(dá)，申請人可以不必跑到市直部門。目前全市已有15個部門的63個事項實現(xiàn)市縣聯(lián)動的功能，占市縣兩級審批項目總數(shù)的75%（四分之三），現(xiàn)正在繼續(xù)完善達(dá)到百分之百。

（四）促進(jìn)公共資源集中交易

將分散的建設(shè)工程交易中心、政府采購中心、土地礦產(chǎn)拍賣中心和國有產(chǎn)權(quán)交易中心整合到市公共資源交易中心，實行統(tǒng)一進(jìn)場交易、統(tǒng)一平臺運作、統(tǒng)一信息發(fā)布和統(tǒng)一監(jiān)督管理，同時設(shè)立公共資源交易中介服務(wù)區(qū)，讓中介代理機構(gòu)在服務(wù)中心集中售賣標(biāo)書，既方便投標(biāo)人，又便于規(guī)范中介機構(gòu)行為，防止圍標(biāo)串標(biāo)。

（五）全力打造智能化服務(wù)中心

綜合運用電子觸摸屏、顯示屏、評價器、全球眼、短信和網(wǎng)絡(luò)等科技手段，推動服務(wù)中心的智能化建設(shè)，通過智能化提升服務(wù)和管理水平。福州市網(wǎng)上審批系統(tǒng)、建設(shè)工程電子招投標(biāo)系統(tǒng)、政府采購電子化招投標(biāo)系統(tǒng)、國有產(chǎn)權(quán)交易電子競價系統(tǒng)等信息系統(tǒng)全部平移到市行政服務(wù)中心，并不斷深化和提升，行政審批和公共資源交易的信息化水平處于全國前列，行政服務(wù)中心的綜合業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)正在建設(shè)中。

（六）積極推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化管理

出臺了《福州市行政服務(wù)中心和公共資源交易服務(wù)中心管理暫行辦法》等一系列管理制度；與省標(biāo)準(zhǔn)化研究院合作制定行政服務(wù)中心標(biāo)準(zhǔn)化管理體系，不斷提升服務(wù)和管理水平，努力打造全國一流的行政服務(wù)中心。

（七）加強中心黨的建設(shè)和干部隊伍建設(shè)

市委批準(zhǔn)實施雙重管理，設(shè)立行政服務(wù)中心機關(guān)黨委，現(xiàn)有143名黨員，設(shè)立11個黨支部，并于6月7日下午召開全體黨員大會，選出黨委領(lǐng)導(dǎo)班子。進(jìn)一步開展?fàn)幭葎?chuàng)優(yōu)、黨員先鋒崗、青年文明號等活動。

二、福州市行政服務(wù)中心的發(fā)展困境

“更少的統(tǒng)治，更多的治理，更多的服務(wù)”是現(xiàn)代政府改革的方向。建立行政服務(wù)中心等創(chuàng)新的審批方式順應(yīng)改革而產(chǎn)生，符合現(xiàn)代政府發(fā)展的潮流，對推動行政審批制度改革的深化起到了積極的作用，但在實踐中也遇到一系列問題：

（一）一些領(lǐng)導(dǎo)干部服務(wù)意識不強

一些政府公職人員沒有樹立“以人為本”、“為民服務(wù)”的意識，“管理就是審批、權(quán)力就是收費”的觀念仍然存在，重管理、輕服務(wù)，很大程度上存在著“門難進(jìn)、臉難看、事難辦”的問題，在一些部門辦理服務(wù)事項要多次往返，行政效率低下。在一些招商引資工作中，政府領(lǐng)導(dǎo)耗費心血引進(jìn)的項目，在落實承諾的各項優(yōu)惠政策時遇到部門經(jīng)辦人員的卡殼，挫傷了投資者的信心，破壞了我市投資軟環(huán)境，損害了政府的公信力。

（二）行政服務(wù)中心無明確的法律地位，權(quán)威性不足

行政服務(wù)中心究竟是什么性質(zhì)的機構(gòu)？眾說紛紜，莫衷一是。有的說是政府下設(shè)機構(gòu)，有的說是政府直屬部門，有的說是政府的臨時部門；在編制上，有的是行政編制，有的是事業(yè)編制。就其名稱來說，全國也是五花八門，有的叫“政務(wù)大廳”，有的稱“行政審批中心”，有的稱“政務(wù)超市”，有的稱“政務(wù)中心”……不一而足。作為審批改革中出現(xiàn)的一種新事物，行政服務(wù)中心目前還缺乏合法性與長期存在的法律依據(jù)，是沒有法定地位的組織，它既不是審批業(yè)務(wù)主體，也不是監(jiān)督主體，這使政務(wù)大廳面臨著尷尬：“中心”大多數(shù)為多部門聯(lián)合辦公，部門審批項目進(jìn)入大廳數(shù)量或部門的審批程序，其決定權(quán)在原單位；“中心”的職能有限，在實際運作過程中既無行政制約權(quán)，又無經(jīng)濟(jì)處罰權(quán)，與行政服務(wù)中心所承擔(dān)的審批事項的職能不匹配，名不正，言不順，權(quán)不暢，令難通，限制著其功能的發(fā)揮，不利于大廳的長遠(yuǎn)發(fā)展。

（三）審批事項、審批范圍、審批環(huán)節(jié)仍偏多

我市雖是全國較早開展審批制度改革的城市，歷經(jīng)多年改革，審批事項、審批范圍、審批環(huán)節(jié)較前有較大減少，建立了行政服務(wù)中心，簡化了審批程序，但現(xiàn)有一些審批事項仍沒有存在的必要，還有繼續(xù)精簡的空間。審批權(quán)過多的問題既有中央立法賦予部門太多審批權(quán)的立法原因，也有地方保護(hù)主義、部門利益的因素。一些政府部門在“轉(zhuǎn)變職能”的高談闊論下，卻死死守住“行政審批權(quán)”這塊樂于經(jīng)營的“領(lǐng)地”，不愿改革，從而使轉(zhuǎn)變職能十分困難。過多的行政審批造成行政機關(guān)權(quán)力膨脹，社會運轉(zhuǎn)效率低下，既助長了行政腐敗的滋生，也不利于充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用。

（四）審批重于服務(wù)，公共服務(wù)功能有待加強

行政服務(wù)中心在功能設(shè)置上以行政審批、尤其是對經(jīng)濟(jì)事項的審批為主，很多與人民群眾生活密切相關(guān)的一般服務(wù)事項則尚未納入行政服務(wù)中心的服務(wù)范疇之內(nèi)。服務(wù)整合度也不高，行政服務(wù)中心未能真正從窗口集中向服務(wù)集成轉(zhuǎn)變。同一部門管理審批權(quán)分散，部門間審批管理權(quán)因多頭管理而導(dǎo)致權(quán)限不清、責(zé)任不明、要求沖突等一系列溝通和協(xié)調(diào)方面的問題。

（五）行政服務(wù)中心人員管理上存在真空，積極性不高

行政服務(wù)中心的一線工作人員目前都是接受雙重管理，他們一身兩任，一肩挑兩邊，服務(wù)中心負(fù)責(zé)僅對其日常工作進(jìn)行監(jiān)督管理，他們的組織、人事、工資、考核等則保留在原職能部門，行政服務(wù)中心對這些人員沒有有效的管理權(quán)限，因此很多人只是應(yīng)付差事，并不安心工作，得過且過，積極性不高。此外，中心的福利待遇抵不上在原單位可得到的其他收入，付出與收益不成比例，影響其積極性，所以很多人不愿意在行政服務(wù)中心工作。行政服務(wù)中心只是一個公共服務(wù)平臺而無具體法定職能，因此它對事的管理也多限于一種協(xié)調(diào)管理而非真正的業(yè)務(wù)管理，可以作為的空間不大。

三、行政服務(wù)中心發(fā)展的路徑

行政服務(wù)中心作為“有限政府理論”的有益嘗試，盡管廣泛建立起來了，但對于當(dāng)前這種新模式，我們應(yīng)不斷地總結(jié)、探索，進(jìn)一步完善該模式。目前，應(yīng)重點從以下幾方面不斷的加以完善：

（一）對行政服務(wù)中心進(jìn)行合理定位

對行政服務(wù)中心進(jìn)行合理定位，明確其法律地位，是許多行政服務(wù)中心的迫切要求，同時也是個難題。從當(dāng)前來看，關(guān)于行政服務(wù)中心的定位主要有以下幾種，即：政府直屬事業(yè)單位、政府派出機構(gòu)和臨時機構(gòu)。從實際的效果看，臨時機構(gòu)的運作情況比較差。它沒有一般行政服務(wù)中心都必須面對的生存危機，因此在與部門利益的博弈中動力不足。要使行政服務(wù)中心真正高效運轉(zhuǎn)，就應(yīng)該對中心進(jìn)行合理定位，設(shè)計出制度性的回旋辦法，通過立法的形式給中心相應(yīng)的法律地位，將行政服務(wù)中心作為一個政府派出機構(gòu)或直屬的正式機構(gòu)，樹立行政服務(wù)中心在審批制度改革中的權(quán)威性。

（二）加強行政監(jiān)管，提高行政服務(wù)中心工作人員素質(zhì)

行政服務(wù)中心行政審批由于對審批行為缺乏有效的行政監(jiān)督，一旦出現(xiàn)問題往往難以追究其責(zé)任。為了使審批行為真正體現(xiàn)正義公正，行政服務(wù)中心應(yīng)該加強監(jiān)管體制的完善。在明確職責(zé)分工的基礎(chǔ)上，健全行政問責(zé)制，不斷增強行政服務(wù)中心工作人員的責(zé)任意識。要強化內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結(jié)合，除了內(nèi)部約束和監(jiān)督外，還要通過建立舉報制、社會質(zhì)詢等方式建立社會監(jiān)督機制、事后監(jiān)管制度，切實履行對審批行為的監(jiān)督。行政服務(wù)中心運行的好壞，關(guān)鍵在人，特別是窗口工作人員素質(zhì)。因此，解決中心窗口工作人員素質(zhì)優(yōu)化問題是行政服務(wù)中心生死攸關(guān)的大問題。各部門在選派業(yè)務(wù)精通的骨干人員至中心的前提下，要按照《公務(wù)員法》的要求，加強對經(jīng)辦人員和審批機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)以及其他行政人員的思想建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、能力建設(shè)，加強培訓(xùn)，不斷提高行政服務(wù)中心工作人員的服務(wù)能力，形成能上能下，內(nèi)部競爭上崗，人員自然優(yōu)化的機制，以建設(shè)高素質(zhì)的專業(yè)化行政管理干部隊伍。

（三）推進(jìn)大部制改革，進(jìn)一步探索行政成本的節(jié)約

穩(wěn)步推進(jìn)大部門制改革，理順部門職責(zé)，減少審批環(huán)節(jié)，縮短審批時限。要強化政府行政服務(wù)中心功能，把現(xiàn)有行政服務(wù)中心管理機構(gòu)改設(shè)為“行政審批服務(wù)局”，明確職能權(quán)限，提高協(xié)調(diào)權(quán)威，把行政中心建成集“行政審批、資源配置、效能監(jiān)察、社會服務(wù)”于一體的綜合性服務(wù)平臺，拓展行政服務(wù)中心內(nèi)涵。同時，進(jìn)一步探索建立各級政府“便民服務(wù)中心”，面向全體公眾，豐富服務(wù)內(nèi)容，提高服務(wù)效率。便民服務(wù)中心要有便民利民、為民排憂解難的行政服務(wù)和社會保障功能。如開辦行政代辦服務(wù)項目，將社會保障、計劃生育、教育衛(wèi)生等集聚成一門式的集中服務(wù)。

此外，現(xiàn)在的行政服務(wù)中心高檔豪華，以五星級的服務(wù)受到群眾的好評，但由于服務(wù)對象主要是企業(yè)、法人，辦事高峰期主要集中在上午一個時段，下午時間相對寬松，常常出現(xiàn)門可羅雀的現(xiàn)象，因此建議中心收件窗口在下午可減少收件人員，實行合并窗口集中受理，減少人辦資源的浪費，由于這一部分工作人員大部分為原單位業(yè)務(wù)經(jīng)辦，可以利用這段時間回原單位處理相關(guān)的事務(wù)，盡快處理各種受理件，提高工作效率。

（四）大力提高網(wǎng)上審批的范圍和速度

網(wǎng)上審批的費用僅為實體審批成本的十分之一，且方便快捷，深受企業(yè)、法人的歡迎。因此，政府相關(guān)部門應(yīng)該簡化審批手續(xù)，為社會提供更加便捷的網(wǎng)上審批服務(wù)的平臺。要建立中央和地方政府行政審批網(wǎng)站，將各行政機關(guān)審批內(nèi)容、權(quán)限、條件、程序、時限、收費標(biāo)準(zhǔn)等現(xiàn)有各項行政審批事項全部上網(wǎng)；各類表格、文書樣本放在網(wǎng)上供群眾下載；政策法規(guī)、辦事指南、社情民意等一切與審批相關(guān)的內(nèi)容公布于網(wǎng)上，滿足公眾的知曉權(quán)，使行政審批成為“陽光工程”。同時健全和完善網(wǎng)上行政審批程序，方便公民、法人和社會組織辦理審批事項，要求相關(guān)政府機關(guān)改進(jìn)工作流程，進(jìn)行網(wǎng)上審查和審批，將電子文檔等同于紙質(zhì)文檔對待，以便防止權(quán)力“尋租”，縮短流程，提高政府的辦事效率，更加高效地為客戶提供服務(wù)。

總之，市場失靈不可避免，市場失靈需要政府解決，但政府失靈同樣不可避免，行政服務(wù)中心的建立就是在尋求政府失靈下的路徑選擇。行政服務(wù)中心要切實實現(xiàn)由分散審批轉(zhuǎn)變?yōu)榧袑徟?，由無限時審批轉(zhuǎn)變?yōu)橄迺r承諾審批，由部門內(nèi)部分塊審批轉(zhuǎn)變?yōu)椴块T授權(quán)整合審批，要在不斷完善自身建設(shè)的基礎(chǔ)上，全面推動行政審批制度改革走向深入。

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作者簡介：雷美霞（1979—），女，福建南平人，畢業(yè)于福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)，管理學(xué)碩士，講師，現(xiàn)供職于中共福州市委黨校行政管理教研部，主要從事行政現(xiàn)代化研究。