癥狀未消除——碳排放博弈之路依然漫漫

解決碳排放增長(zhǎng)的問(wèn)題，是大多數(shù)國(guó)家和行業(yè)面臨的長(zhǎng)期挑戰(zhàn)。我們從一次次高規(guī)格環(huán)境會(huì)議的激烈爭(zhēng)論中，就可以看出尋求協(xié)商一致的解決方案之難。當(dāng)然，國(guó)家利益至關(guān)重要。當(dāng)國(guó)內(nèi)問(wèn)題已經(jīng)迫在眉睫，各國(guó)政府鮮有精力去關(guān)心國(guó)際上長(zhǎng)期存在的問(wèn)題。

自歐盟2008年決定從2012年起將航空業(yè)納入碳排放交易計(jì)劃（ETS）以來(lái)，由此引發(fā)的爭(zhēng)議一直在發(fā)酵。今年10月初，國(guó)際民航組織（ICAO）在加拿大蒙特利爾舉行的全體會(huì)議上，批準(zhǔn)制定一項(xiàng)旨在減少全球航空業(yè)碳排放的市場(chǎng)機(jī)制，同時(shí)否決歐盟要求單方面征收航空碳稅的提案。而就在此后不到半個(gè)月，歐盟委員會(huì)無(wú)視ICAO全體會(huì)議的決定，提出修改ETS的提案，從2014年起增加對(duì)往返歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)外的航班在歐洲空域內(nèi)的航段征收碳稅。

“綠色民航”早已是全球航空業(yè)的共識(shí)，但如何實(shí)現(xiàn)它，卻始終是業(yè)界爭(zhēng)論的焦點(diǎn)?？梢灶A(yù)計(jì)，在全球碳排放的談判之路上，博弈依然存在，此前的“癥狀”并未消除。

ETS的由來(lái)

歐盟ETS于2005年啟動(dòng)，最初適用于金屬與礦物處理、能源等行業(yè)，屬于限量與交易（Cap and Trade）計(jì)劃。歐盟對(duì)這些行業(yè)的碳排放總量進(jìn)行限制，并分配給它們一定的免費(fèi)排放額度。用不完免費(fèi)額度的企業(yè)可以在市場(chǎng)上出售剩余的額度，而需要的企業(yè)則可以購(gòu)買新的額度。通過(guò)ETS，歐盟能夠以富有成本效率的方式減少碳排放，并找出需要減少碳排放的企業(yè)和有效減少碳排放的方式。

2008年，歐盟將航空業(yè)納入ETS，并計(jì)劃從2012年起對(duì)在歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)機(jī)場(chǎng)起降的航班征收碳稅。歐盟根據(jù)歐洲空管局提供的數(shù)據(jù)和各航空公司提供的燃油消耗信息，并考慮了輔助動(dòng)力裝置的使用，計(jì)算出2004～2006年全球航空公司往返歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)的所有航班產(chǎn)生的年均碳排放量，并將航空公司在2012年的碳排放總量限制在平均值的97%，將2013年以后的碳排放總量限制在平均值的95%。而具體到航空公司碳排放額度的分配，82%的額度將免費(fèi)分配給航空公司，15%的額度將進(jìn)行拍賣，3%將分配給市場(chǎng)上的新競(jìng)爭(zhēng)者和快速增長(zhǎng)的航空公司。

毋庸置疑，歐盟將航空業(yè)納入ETS，影響了所有有航班在歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)機(jī)場(chǎng)起降的航空公司。根據(jù)歐盟的規(guī)定，最大起飛重量超過(guò)57噸的客運(yùn)和貨運(yùn)航班都會(huì)受到影響，而專機(jī)、訓(xùn)練飛行和軍事飛行等則可以獲得豁免。

目前，航空業(yè)碳排放量占全球碳排放量的2%。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和全球化的不斷深入，航空客運(yùn)量在未來(lái)將呈現(xiàn)大幅增長(zhǎng)的趨勢(shì)，其碳排放量也會(huì)相應(yīng)增加。普華永道咨詢公司在一份2012年的報(bào)告中估計(jì)，到2020年航空業(yè)的碳補(bǔ)償需求可能增長(zhǎng)至超過(guò)1億噸二氧化碳。歐盟也預(yù)測(cè)，即使燃油效率每年提高2%，航空碳排放將從2005年的6.4億噸上升到2020年的近11億噸。這樣一來(lái)，我們就不難理解歐盟為何要將航空業(yè)納入ETS，也不難理解為何此舉會(huì)遭到國(guó)際航空公司的強(qiáng)烈反對(duì)。

二氧化碳排放是全球性問(wèn)題，需要在全球框架下來(lái)解決。歐盟采取單邊行動(dòng)，將航空業(yè)納入ETS，引起的反對(duì)浪潮可謂“一浪高過(guò)一浪”。在美國(guó)，從政府機(jī)構(gòu)、民間組織到航空公司，都對(duì)ETS表示反對(duì)。雖然美國(guó)航空業(yè)起訴歐盟征收碳排放稅違反《芝加哥公約》一案最終以失敗告終，但美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬在2012年11月簽署了一份法案，授權(quán)交通部在必要情況下設(shè)法保護(hù)美國(guó)航空公司免交碳稅。同時(shí)，中國(guó)、印度、俄羅斯等國(guó)家也與歐盟展開(kāi)了正面交鋒。中國(guó)民航局在2012年初就明令禁止中國(guó)境內(nèi)航空公司未經(jīng)政府有關(guān)部門批準(zhǔn)參與歐盟ETS。自歐盟開(kāi)始征收碳稅以來(lái)，包括中國(guó)在內(nèi)的全球20多個(gè)國(guó)家表示抵制，至少有43個(gè)國(guó)家已公開(kāi)反對(duì)歐盟ETS。

2012年11月，備受爭(zhēng)議的歐盟ETS計(jì)劃峰回路轉(zhuǎn)。為了給2013年ICAO全體會(huì)議就限制航空碳排放替代方案的談判進(jìn)程創(chuàng)造一個(gè)積極的環(huán)境，歐盟委員會(huì)提議，將原本要求飛離和進(jìn)入歐盟境內(nèi)機(jī)場(chǎng)的航空公司支付碳排放費(fèi)用的相關(guān)規(guī)則暫停實(shí)施一年時(shí)間。歐盟氣候?qū)T康妮·赫德嘉德還強(qiáng)調(diào)：“如果我們的讓步?jīng)]有收到成效，即如果2013年ICAO全體會(huì)議達(dá)成全球碳排放統(tǒng)一方案的會(huì)談失敗，那么歐盟的碳排放交易體制會(huì)‘自動(dòng)’在暫停期結(jié)束后恢復(fù)航空公司碳排放稅的收取?！?/p>

“單邊努力”還在繼續(xù)

毋庸置疑，在碳排放問(wèn)題上一向反對(duì)溫和協(xié)定的歐盟對(duì)2013年ICAO全體會(huì)議寄予了很高的希望。但是，這次會(huì)議帶給歐盟的，除了“希望”，更有“失望”。ICAO全體會(huì)議在決定制定首個(gè)全球性的碳排放市場(chǎng)機(jī)制以減少航空碳排放的同時(shí)，也明確否決了類似歐盟ETS采取單邊減排措施的合法性。

在2013年ICAO全體會(huì)議上，中國(guó)、俄羅斯、印度等12個(gè)立場(chǎng)相近的國(guó)家聯(lián)合提交了一份修正案并獲得通過(guò)。該修正案明確要求“一國(guó)或國(guó)家集團(tuán)對(duì)他國(guó)實(shí)施基于市場(chǎng)的措施（MBM）的限制碳排放機(jī)制必須與他國(guó)展開(kāi)建設(shè)性的多邊磋商并達(dá)成協(xié)議”。具體來(lái)說(shuō)，就是如果一國(guó)要對(duì)他國(guó)的航班征收碳排放交易稅，必須與他國(guó)進(jìn)行雙邊談判并達(dá)成協(xié)議，即“協(xié)商一致”。這無(wú)疑否定了歐盟單邊征收碳稅的舉措，使歐盟ETS政策前景黯淡。

ICAO全體會(huì)議的討論剛結(jié)束，就有分析專家指出，歐盟可能拒絕ICAO的方案，這將進(jìn)一步提高發(fā)生貿(mào)易戰(zhàn)的風(fēng)險(xiǎn)。果不其然，歐盟在ICAO全體會(huì)議結(jié)束不到兩周就提議修改ETS，將ETS的適用范圍限制在歐洲空域內(nèi)，即在繼續(xù)對(duì)歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)機(jī)場(chǎng)起降的航班征收碳稅的同時(shí)，從2014年起，對(duì)往返歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)外的航班在歐洲空域內(nèi)的航段征收碳稅。此外，歐洲空域外的航段和所有連接國(guó)際航班噸千米收入不足全球1%的發(fā)展中國(guó)家的航班均不在ETS適用范圍內(nèi)。而此前，歐盟ETS由于計(jì)劃對(duì)飛往歐盟航線的全部排放量進(jìn)行征稅，使其對(duì)非歐盟空域的航空器碳排放實(shí)施了管轄，因而被指責(zé)“侵犯他國(guó)主權(quán)”。

長(zhǎng)期以來(lái)，歐盟在推動(dòng)減少航空碳排放問(wèn)題上的表現(xiàn)非常積極。歐盟氣候行動(dòng)專員康妮·赫澤高曾表示：“沒(méi)有人比我們更希望有一個(gè)應(yīng)對(duì)航空業(yè)碳排放的國(guó)際框架。我們是看到ICAO多年來(lái)工作進(jìn)展緩慢以后，才決定采用歐盟ETS來(lái)解決這一問(wèn)題的?！睙o(wú)論這是否為歐盟單邊推行ETS的借口，我們從歐盟的一系列舉措中確實(shí)可以看出，歐盟有誠(chéng)意并迫切希望從全球?qū)用鎭?lái)解決航空碳排放的問(wèn)題。其“暫停碳稅”的舉措就是為了讓世界各國(guó)都直面并參與這一問(wèn)題的考慮。但是，歐盟因?qū)⑷蚪鉀Q方案的進(jìn)程不滿，就單邊推行ETS并不合理，也不合法。

針對(duì)歐盟的新提案，代表歐洲主要網(wǎng)絡(luò)型航空公司利益的歐洲航空公司協(xié)會(huì)就表示，雖然不反對(duì)根據(jù)空域來(lái)收取碳稅，但考慮到ICAO要求在區(qū)域性的基于市場(chǎng)的措施機(jī)制方面采用“協(xié)商一致”的原則，對(duì)歐盟的單邊行動(dòng)很吃驚。同時(shí)，該協(xié)會(huì)的發(fā)言人還表示：“我們認(rèn)為，如果歐盟執(zhí)意實(shí)施這一計(jì)劃，可能引發(fā)新一輪的反對(duì)浪潮，甚至遭到第三國(guó)的報(bào)復(fù)。此外，歐盟的提案增加了對(duì)全球碳排放的征稅范圍，可能對(duì)通過(guò)ICAO建立全球性的減排計(jì)劃不利。”

事實(shí)上，對(duì)歐盟的新提案表示擔(dān)憂和吃驚的，并非只有歐洲航空公司協(xié)會(huì)。國(guó)際航協(xié)、美國(guó)航空運(yùn)輸協(xié)會(huì)、歐洲支線航空公司協(xié)會(huì)、亞太航空公司協(xié)會(huì)等國(guó)際組織和印度、巴西等發(fā)展中國(guó)家都表達(dá)了類似的觀點(diǎn)。亞太航空公司協(xié)會(huì)總干事安德魯·赫德曼說(shuō)：“在未征得國(guó)際航空公司所在國(guó)政府同意的情況下，將它們納入ETS可能招致強(qiáng)烈的反對(duì)，尤其是發(fā)展中國(guó)家的反對(duì)。這與ICAO大會(huì)的主旨和會(huì)議精神背道而馳?！?/p>

自歐盟決定將航空業(yè)納入ETS以來(lái)，各國(guó)政府、航空公司和國(guó)際組織就在細(xì)數(shù)ETS的“罪狀”。在法律方面，《國(guó)際民用航空公約》第十五條明確規(guī)定，任何締約國(guó)對(duì)另一締約國(guó)的任何航空器不得僅因給予通過(guò)或進(jìn)入（離開(kāi)）其領(lǐng)土的權(quán)利而征收任何費(fèi)用。根據(jù)歐盟修改后的提案，如果第三國(guó)往返歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)的航班在歐洲空域內(nèi)的碳排放超過(guò)了免費(fèi)配額，必須購(gòu)買額度，這在實(shí)質(zhì)上構(gòu)成了收費(fèi)行為，違反了上述國(guó)際公約的規(guī)定。

在合理性方面，歐盟提案并未兼顧快速發(fā)展的新興航空市場(chǎng)和民航發(fā)達(dá)國(guó)家的差異，在碳排放額度分配方面有失公平。歐盟ETS根據(jù)全球航空公司“歷史”碳排放量來(lái)分配額度，歷史上排放得多，就可以獲得更多的免費(fèi)額度。發(fā)達(dá)國(guó)家的航空業(yè)在2004～2006年時(shí)已幾近飽和，而發(fā)展中國(guó)家的航空業(yè)是近幾年才開(kāi)始迅速增長(zhǎng)的，目前正處在快速增長(zhǎng)期。以歷史指標(biāo)作為免費(fèi)配額的標(biāo)準(zhǔn)只會(huì)限制發(fā)展中國(guó)家國(guó)際航空業(yè)的發(fā)展，其不公平性是顯而易見(jiàn)的。

代表中東航空公司利益的阿拉伯航空運(yùn)輸組織秘書長(zhǎng)Abdul Wahab Teffaha表示：“我們希望歐盟不會(huì)實(shí)施這一議案。如果歐盟決定實(shí)施，他們想限制非歐盟國(guó)家航空公司的碳排放，我們將發(fā)起貿(mào)易戰(zhàn)進(jìn)行回?fù)?。”可以預(yù)見(jiàn)，如果歐盟一意孤行，繼續(xù)推行單邊減排措施，很可能引發(fā)國(guó)際社會(huì)再次強(qiáng)烈反對(duì)。

分歧依舊，減排之路困難重重

隨著歐盟的提案被提交歐盟議會(huì)和28個(gè)歐盟國(guó)家的運(yùn)輸部長(zhǎng)，有關(guān)ETS的爭(zhēng)論在接下來(lái)幾個(gè)月內(nèi)將持續(xù)發(fā)酵。即使可能引發(fā)新一輪的貿(mào)易戰(zhàn)，歐盟議會(huì)和各成員國(guó)仍然很可能支持這一提案，因?yàn)樗麄円呀?jīng)批準(zhǔn)了起初那個(gè)更加雄心勃勃的計(jì)劃。

然而，環(huán)境保護(hù)是全球性問(wèn)題，任何單邊的區(qū)域性解決方案都是不受歡迎的。國(guó)際社會(huì)和航空公司大多寄希望于ICAO能夠出臺(tái)一個(gè)全球性的解決方案，這也是解決碳排放問(wèn)題未來(lái)的趨勢(shì)?？上驳氖?，在最近ICAO全體會(huì)議上，經(jīng)過(guò)幾天緊張的談判，來(lái)自大約200個(gè)國(guó)家的代表明確否定了類似歐盟ETS采取單邊減排措施的合法性，同意在2016年前確定基于市場(chǎng)措施（MBM）的全球航空減排方案，并于2020年付諸實(shí)施。

ICAO通過(guò)的這項(xiàng)協(xié)議受到了國(guó)際社會(huì)的廣泛歡迎。美國(guó)氣候變化問(wèn)題特使托德·斯特恩說(shuō)：“經(jīng)過(guò)一系列十分具有挑戰(zhàn)性的協(xié)商和多方的妥協(xié)，ICAO終于做出強(qiáng)有力的承諾，決定采用多邊行動(dòng)的方式來(lái)對(duì)抗氣候變化。”歐盟氣候行動(dòng)專員康妮·赫澤高也表示，這項(xiàng)協(xié)議表明“歐盟的努力獲得了回報(bào)”。

然而，ICAO通過(guò)的協(xié)議只是表明國(guó)際社會(huì)達(dá)成了“要確定全球航空減排方案”的共識(shí)，這一方案的細(xì)節(jié)問(wèn)題還需在2016年ICAO全體會(huì)議上進(jìn)行進(jìn)一步的商討。目前，各國(guó)政府和國(guó)際航空公司對(duì)于方案的具體內(nèi)容還存在很大分歧，如何協(xié)調(diào)各方利益是未來(lái)的一大挑戰(zhàn)。在今年的ICAO全體會(huì)議上，發(fā)展中國(guó)家堅(jiān)持的“共同但有區(qū)別責(zé)任”的原則被寫入全球MBM的指導(dǎo)原則，2020年實(shí)現(xiàn)碳中和增長(zhǎng)的目標(biāo)也被保留下來(lái)。這些都為2016年在ICAO全體會(huì)議上引發(fā)新一輪的博弈埋下了“隱患”。

中國(guó)和沙特阿拉伯等國(guó)家呼吁ICAO承認(rèn)《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》中確定的“共同但有區(qū)別責(zé)任”的原則，要求發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)減排承擔(dān)更大的責(zé)任。美國(guó)、澳大利亞和歐洲一些國(guó)家對(duì)此持保留意見(jiàn)，認(rèn)為建立全球碳排放交易市場(chǎng)的框架將使這一原則與ICAO規(guī)定的“非歧視原則”相矛盾。他們還表示，發(fā)展中國(guó)家也開(kāi)始步入航空大國(guó)之列，越來(lái)越多競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)的航空公司來(lái)自發(fā)展中國(guó)家，若堅(jiān)持“共同但有區(qū)別責(zé)任”的原則，可能造成市場(chǎng)扭曲。

同時(shí)，中國(guó)、俄羅斯等國(guó)家對(duì)2020年實(shí)現(xiàn)碳中和增長(zhǎng)的目標(biāo)持保留意見(jiàn)。有專家指出，絕大多數(shù)民航發(fā)達(dá)國(guó)家的航空市場(chǎng)需求已進(jìn)入緩慢發(fā)展期，部分國(guó)家甚至出現(xiàn)下滑趨勢(shì)，而中國(guó)、印度、巴西等新興國(guó)家的航空業(yè)仍然有較大的發(fā)展空間。據(jù)預(yù)測(cè)，至2020年，中國(guó)民航業(yè)仍將保持年均10%以上的增速。要求這些航空業(yè)正處在高速增長(zhǎng)期的國(guó)家在2020年實(shí)現(xiàn)碳中和增長(zhǎng)，既有失公平，也很不現(xiàn)實(shí)。

根據(jù)國(guó)際航協(xié)的數(shù)據(jù)，2012年燃油成本占全球航空公司運(yùn)營(yíng)成本的32%，預(yù)計(jì)今年也將占到31%。從航空公司的角度講，節(jié)能減排本身是降低運(yùn)營(yíng)成本的一大途徑。即使在沒(méi)有任何強(qiáng)制性措施的情況下，全球航空公司也會(huì)致力于此。他們不僅努力更新機(jī)隊(duì)，提高燃油效率，還大力投資新技術(shù)和生物燃料開(kāi)發(fā)。為了促進(jìn)全球航空業(yè)的良性發(fā)展，全球性的解決方案才是碳稅問(wèn)題的解決之道，任何單邊的區(qū)域性的解決方案只會(huì)破壞航空公司減排的意愿，從而阻礙全球MBM方案的制訂。