面向問題的土地開發(fā)整理策略研究

摘 要：土地開發(fā)整理是指在一定的地域范圍內(nèi)，根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，按照土地利用規(guī)劃或城市規(guī)劃確定的目標(biāo)和用途，采取行政、經(jīng)濟(jì)、法律和工程技術(shù)手段，對(duì)土地利用方式、土地利用結(jié)構(gòu)和土地利用關(guān)系進(jìn)行調(diào)整改造、綜合整治，以提高土地利用率和改善生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境的過程。本文基于筆者多年從事土地資源管理的相關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)，以土地開發(fā)整理為研究對(duì)象，采用全階段逐層剖析的方法，探討了整個(gè)開發(fā)整理的6個(gè)階段中存在的問題與不足，全文是筆者長(zhǎng)期工作實(shí)踐基礎(chǔ)上的理論升華，相信對(duì)從事相關(guān)工作的同行有著重要的參考價(jià)值和借鑒意義。

關(guān)鍵詞：土地開發(fā)整理 階段 立項(xiàng) 施工 招標(biāo)

中圖分類號(hào)：F301 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1672-3791（2013）04（c）-0210-02

土地整理包括農(nóng)地整理和市地整理。我國(guó)1986年全國(guó)人大通過的《中華人民共和國(guó)土地管理法》第四十一條明確規(guī)定：國(guó)家鼓勵(lì)土地整理?？h、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當(dāng)組織農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，按照土地利用總體規(guī)劃，對(duì)田、水、路、林、村綜合整治，提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境，提高社會(huì)效益和農(nóng)民經(jīng)收益。

土地開發(fā)整理自實(shí)施以來已經(jīng)有近十個(gè)年頭，在實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡、提高耕地質(zhì)量方面發(fā)揮了積極的作用，但同時(shí)也存在著不容忽視的問題。本文根據(jù)土地開發(fā)整理項(xiàng)目的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，以土地開發(fā)整理的程序?yàn)橹骶€，全面具體的論述了當(dāng)前土地整開發(fā)理中存在的若干問題，并提出了相應(yīng)的解決辦法。

1 土地整理的程序

根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，結(jié)合各地的實(shí)踐，土地整理的程序一般如圖1所示。

2 土地開發(fā)整理當(dāng)中存在的問題與不足

2.1 立項(xiàng)階段存在的問題

現(xiàn)行的土地開發(fā)整理項(xiàng)目的立項(xiàng)極不規(guī)范，表現(xiàn)在：（1）土地開發(fā)整理區(qū)域選址缺乏戰(zhàn)略性、全局性，未統(tǒng)籌考慮土地開發(fā)整理的先后次序和重難點(diǎn)，不是根據(jù)對(duì)本縣市耕地保護(hù)的貢獻(xiàn)、重要性來確定項(xiàng)目地址，而是領(lǐng)導(dǎo)意志隨意選址，東立一塊，西立一塊，或立下游，不立上游，經(jīng)常下游立項(xiàng)施工后田間設(shè)施整好了，而上游水不通達(dá)，缺乏整體考慮難以發(fā)揮其整體綜合效益。更有甚者，將一些不具備條件的區(qū)域列入項(xiàng)目，如道路難以通達(dá)、土壤地質(zhì)條件差的區(qū)域，導(dǎo)致施工階段中無法實(shí)現(xiàn)，部分耕作層熟土被翻入深層整好了無人愿意耕種。（2）項(xiàng)目規(guī)模過大，導(dǎo)致施工設(shè)計(jì)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)難以達(dá)到要求的質(zhì)量水平。（3）可行性研究報(bào)告階段協(xié)調(diào)工作不夠細(xì)致，沒有調(diào)動(dòng)民眾的參與意識(shí)，導(dǎo)致項(xiàng)目在項(xiàng)目實(shí)施過程中存在群眾支持力度不夠，存在阻力。

2.2 項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)及預(yù)算編制階段存在的問題

一經(jīng)立項(xiàng)，便進(jìn)入規(guī)劃設(shè)計(jì)階段。規(guī)劃設(shè)計(jì)要求通過現(xiàn)場(chǎng)踏勘，明確項(xiàng)目區(qū)規(guī)劃工程布局，做出詳細(xì)的設(shè)計(jì)，規(guī)劃設(shè)計(jì)關(guān)系以后的施工可操作性和資金流向，是土地開發(fā)整理施工和監(jiān)督管理的重要依據(jù)。這一階段主要存在著如下問題。

（1）規(guī)劃設(shè)計(jì)前期資料不完備、不詳細(xì)。

規(guī)劃設(shè)計(jì)主要在實(shí)測(cè)1∶1000～1∶5000地形圖上進(jìn)行，但是目前大多數(shù)地方的測(cè)量成果達(dá)不到施工設(shè)計(jì)的要求，對(duì)重點(diǎn)需要規(guī)劃的水利、道路等線狀、泵站等面狀地類的測(cè)量深度不夠，同時(shí)對(duì)測(cè)量成果的審查關(guān)缺失，導(dǎo)致測(cè)量圖無法進(jìn)行科學(xué)的施工設(shè)計(jì)，從而影響后期施工。

（2）規(guī)劃設(shè)計(jì)缺乏詳實(shí)的前期調(diào)查和多次的公眾論證。

規(guī)劃設(shè)計(jì)單位往往缺乏詳實(shí)的實(shí)地勘測(cè)，設(shè)計(jì)出的規(guī)劃與實(shí)際脫節(jié)，規(guī)劃設(shè)計(jì)為“理想主義”、“書本主義”，只起到紙上畫畫，墻上掛掛的作用，在施工中難以應(yīng)用。另外規(guī)劃設(shè)計(jì)初步成果應(yīng)提交到項(xiàng)目所在地鄉(xiāng)各村，與其進(jìn)行耐心的溝通，論證其可行性，并提交交通、水利等專家論證其科學(xué)性，確定后再進(jìn)行投資預(yù)算。

（3）設(shè)計(jì)單位整體技術(shù)力量薄弱。

土地開發(fā)整理項(xiàng)目屬于面狀區(qū)域的綜合整治，設(shè)計(jì)工作量大面廣，需要設(shè)計(jì)單位有足夠的技術(shù)力量。但是對(duì)設(shè)計(jì)單位的技術(shù)力量要求偏低，很多地方對(duì)土地開發(fā)整理設(shè)計(jì)單位資格多是行政審批，對(duì)其業(yè)務(wù)考核缺乏重視，對(duì)規(guī)劃設(shè)計(jì)也未引進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)淘汰制，導(dǎo)致設(shè)計(jì)單位技術(shù)水平參差不齊，長(zhǎng)期低下的狀況得不到改善。

2.3 項(xiàng)目招投標(biāo)階段存在的問題

土地開發(fā)整理對(duì)象是土地，而我國(guó)農(nóng)村的土地又以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的方式承包到戶，因此土地整理直接干系到當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的根本利益，國(guó)家開展土地整理也并不是為了追求微觀的經(jīng)濟(jì)效益，而是希望通過這一行為造福農(nóng)民，更注重的是農(nóng)民利益的滿足以及宏觀的社會(huì)效益。因此在項(xiàng)目招投標(biāo)的過程中，更應(yīng)注重農(nóng)民的利益?？墒窃诂F(xiàn)階段的土地開發(fā)整理招投標(biāo)當(dāng)中，存在的普遍現(xiàn)象是招投標(biāo)中照顧的是當(dāng)?shù)仄髽I(yè)，而不是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民。土地開發(fā)整理的招投標(biāo)迫切需要增加透明度，防止暗箱操作。

2.4 項(xiàng)目工程施工階段存在的問題

土地開發(fā)整理的規(guī)劃設(shè)計(jì)方案一經(jīng)批準(zhǔn)立刻生效，按照批準(zhǔn)的土地整理規(guī)劃設(shè)計(jì)和工作方案，縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府組織農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，有計(jì)劃、有步驟地進(jìn)行土地整理建設(shè)。在這一階段同樣也存在著諸多問題：外域中標(biāo)公司與當(dāng)?shù)厝罕姷拿茈y以化解；土地使用權(quán)調(diào)整中質(zhì)量差異導(dǎo)致群眾抵觸情緒及上訪；原材料漲價(jià)與預(yù)算的差異造成新的資金缺口；電力配套工程預(yù)算與當(dāng)?shù)仉娏緣艛鄡r(jià)格相差1-2倍，資金缺口太大，在一定程度上影響了工程的總體質(zhì)量；和項(xiàng)目所在地政府特別是和水利、林業(yè)、環(huán)保等部門關(guān)系銜接協(xié)調(diào)上，部門之間互相扯皮；項(xiàng)目工程數(shù)量是達(dá)到規(guī)劃設(shè)計(jì)要求，但質(zhì)量無法保證；項(xiàng)目實(shí)施工期過長(zhǎng)，缺乏一個(gè)制約機(jī)制等。

2.5 項(xiàng)目施工監(jiān)理中存在的問題

（1）相關(guān)制度和技術(shù)規(guī)范尚未出臺(tái)。在項(xiàng)目實(shí)施中，多數(shù)是參照建設(shè)、水利、交通等相關(guān)部門的監(jiān)理規(guī)定或技術(shù)規(guī)范進(jìn)行監(jiān)理，難免存在針對(duì)性不強(qiáng)等問題，特別是工程建設(shè)監(jiān)理過程中監(jiān)理技術(shù)文件（如監(jiān)理日志、月報(bào)等）的形成和監(jiān)理工作總結(jié)的編制等缺乏統(tǒng)一要求。

（2）目前，執(zhí)行監(jiān)理制僅局限在工程施工階段，幾乎沒有對(duì)項(xiàng)目管理全過程進(jìn)行監(jiān)理的項(xiàng)目。即使是工程施工階段的監(jiān)理，也普遍存在以下問題：一是很少采取招標(biāo)方式確定監(jiān)理單位，缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)選擇的意識(shí)；二是混淆工程質(zhì)量監(jiān)督和工程監(jiān)理的概念。

（3）一些項(xiàng)目監(jiān)理單位、人員不具備相應(yīng)資質(zhì)，或?qū)嶋H監(jiān)理人員不具備相應(yīng)執(zhí)業(yè)資格。有的項(xiàng)目實(shí)際監(jiān)理人員只是當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)部門具有工程師職稱的人員，根本不具備監(jiān)理工程師執(zhí)業(yè)資格，更談不上土地開發(fā)整理監(jiān)理資格。在實(shí)際過程中，不具備規(guī)范、科學(xué)、有效地監(jiān)理能力，形成的監(jiān)理日志、月報(bào)等監(jiān)理技術(shù)資料不規(guī)范，無法反映工程監(jiān)理過程中的監(jiān)理情況。工程竣工時(shí)，監(jiān)理單位出具的項(xiàng)目監(jiān)理工作總結(jié)普遍存在內(nèi)容簡(jiǎn)單、數(shù)據(jù)模糊、結(jié)論含糊等問題。

2.6 工程管護(hù)中存在的問題

從目前已經(jīng)進(jìn)行的土地開發(fā)整理的實(shí)踐來看，電力設(shè)備、水利設(shè)施丟失的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，樹木成活率較底，工程后期管護(hù)費(fèi)用解決困難，面對(duì)這一現(xiàn)狀，主要是未與村組制定切實(shí)可行的工程管護(hù)方案，后期管護(hù)費(fèi)用未在預(yù)算中得到落實(shí)。

3 問題存在的原因

3.1 相應(yīng)的政策、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范不夠完善

1986年，全國(guó)人大通過了《中華人民共和國(guó)土地管理法》，其中明確規(guī)定：國(guó)家鼓勵(lì)土地整理。1998年新的《中華人民共和國(guó)土地管理法》的頒布在全國(guó)范圍內(nèi)掀起了新一輪土地整理的熱潮。2003年，國(guó)土資源部在總結(jié)前幾年土地整理工作經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，頒布了《土地開發(fā)整理若干意見》，進(jìn)一步明確了新時(shí)期土地整理的目標(biāo)和發(fā)展方向，為我國(guó)土地整理立法工作奠定了良好的基礎(chǔ)。由此可見我國(guó)近年來的立法工作取得了長(zhǎng)足的發(fā)展，但是，從若干意見到一部完善的法律還有著很大的差距，因此也不能忽視其中存在的不足與問題。

我國(guó)有關(guān)土地整理的法律、法規(guī)體系尚不健全，這極大地影響了我國(guó)土地開發(fā)整理的進(jìn)程：《土地整理法》尚未頒布，《土地整理招投標(biāo)法》、《土地整理產(chǎn)權(quán)調(diào)整辦法》、《土地整理生態(tài)保護(hù)條例》等法律和辦法也尚未出臺(tái)，土地整理規(guī)劃的編制與實(shí)施、土地整理專項(xiàng)規(guī)劃與相關(guān)規(guī)劃的關(guān)系協(xié)調(diào)、土地整理項(xiàng)目的立項(xiàng)、項(xiàng)目工程財(cái)務(wù)決算的程序、土地整理項(xiàng)目招投標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目概算定額、土地整理后的土地產(chǎn)權(quán)調(diào)整與利益平衡、各級(jí)政府部門在土地整理工作中的責(zé)任和權(quán)力劃分、各土地產(chǎn)權(quán)主體在土地整理項(xiàng)目中的權(quán)利和義務(wù)等問題，都缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)加以規(guī)范。

3.2 從業(yè)人員技術(shù)力量薄弱

土地開發(fā)整理工程是涉及水利、水電、環(huán)保、土建、林業(yè)、道橋、測(cè)繪制圖等多個(gè)專業(yè)的綜合性工程。國(guó)土部門的工程管理人員普遍技術(shù)薄弱，不通曉相應(yīng)技術(shù)規(guī)范和要求。應(yīng)強(qiáng)化業(yè)務(wù)骨干的培訓(xùn)，不斷提高人員業(yè)務(wù)素質(zhì)，建立一支政治好、原則性強(qiáng)、熟悉業(yè)務(wù)、懂得管理、廉潔自律的骨干隊(duì)伍。

3.3 資金使用管理方面存在的問題

目前項(xiàng)目資金的管理方法是行政式的。土地整理雖然需要政府的規(guī)劃、計(jì)劃和指導(dǎo)，但它仍然是一種經(jīng)濟(jì)行為和經(jīng)濟(jì)行動(dòng)，在工程施工管理過程中，到底誰(shuí)是資金管理主體尚未明確。而目前資金撥付渠道還是在國(guó)土資源部門省-市-縣-業(yè)主-施工單位。

4 結(jié)論

土地開發(fā)整理項(xiàng)目各省每年涉及上10億的政府資金，工作開展從無到有僅10年時(shí)間，取得了社會(huì)的認(rèn)同。把農(nóng)民從過去的肩扛，人挑，車?yán)膭趧?dòng)模式中解脫出來，節(jié)省了勞動(dòng)生產(chǎn)力，而且為機(jī)械化作業(yè)打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。土地開發(fā)整理也制定了一些管理制度，但是還很不完善，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中各環(huán)節(jié)出現(xiàn)諸多問題。針對(duì)上述問題，本文認(rèn)為進(jìn)一步加強(qiáng)土地開發(fā)整理管理，制定各環(huán)節(jié)管理制度，是提高土地開發(fā)整理資金運(yùn)作效率的關(guān)鍵，為此應(yīng)重點(diǎn)完善以下方面：（1）制定土地開發(fā)整理全局性規(guī)劃，確定優(yōu)先次序和重點(diǎn)區(qū)域，制定土地開發(fā)整理項(xiàng)目年度計(jì)劃、5年計(jì)劃和長(zhǎng)期計(jì)劃。（2）加強(qiáng)對(duì)土地開發(fā)整理中介機(jī)構(gòu)管理，對(duì)規(guī)劃設(shè)計(jì)單位的成果、實(shí)施效果進(jìn)行核查，人員定期培訓(xùn)，實(shí)行淘汰制；對(duì)招標(biāo)單位、監(jiān)理單位的素質(zhì)進(jìn)行核查，制定考核標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行優(yōu)勝、劣淘汰制。（3）提高國(guó)土部門土地開發(fā)整理管理人員素質(zhì)，公開招聘選撥有業(yè)務(wù)素質(zhì)的人才，提高管理能力。（4）加強(qiáng)施工的審計(jì)和監(jiān)督，將政府資金落到實(shí)處。

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