財(cái)政項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)分析

莊勝男

【摘 要】我國(guó)財(cái)政支出中，項(xiàng)目支出占財(cái)政總支出的比重大，資金使用周期長(zhǎng)，且有預(yù)算性和不確定性雙重性質(zhì)，其績(jī)效評(píng)價(jià)情況對(duì)整體財(cái)政支出的績(jī)效評(píng)價(jià)情況有舉足輕重的影響，因此對(duì)財(cái)政項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)進(jìn)行分析有著非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。

【關(guān)鍵詞】財(cái)政項(xiàng)目支出；績(jī)效評(píng)價(jià)

項(xiàng)目支出是行政事業(yè)單位為完成其特定的行政工作任務(wù)或事業(yè)發(fā)展目標(biāo)，在基本支出以外發(fā)生的基于項(xiàng)目的專項(xiàng)支出。項(xiàng)目支出預(yù)算占財(cái)政總預(yù)算的比重大，資金使用周期長(zhǎng)，且有預(yù)算性和不確定性雙重性質(zhì)。因此項(xiàng)目支出在預(yù)算的編制、執(zhí)行、評(píng)價(jià)上應(yīng)著重考慮自身的特點(diǎn)。對(duì)項(xiàng)目支出資金進(jìn)行系統(tǒng)、科學(xué)地績(jī)效評(píng)價(jià)，最大限度的發(fā)揮財(cái)政資金的使用效益，是深化部門(mén)預(yù)算改革 提高財(cái)政資金使用效益的關(guān)鍵。

一、財(cái)政項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)存在的主要問(wèn)題

根據(jù)當(dāng)前財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)的要求，我們需要建立量化、互動(dòng)、規(guī)范的財(cái)政績(jī)效管理制度，以管理成果為導(dǎo)向，通過(guò)建立績(jī)效預(yù)算，實(shí)行績(jī)效評(píng)價(jià)，從而達(dá)到提高財(cái)政資金的使用效率，加強(qiáng)政府管理效能的目的。當(dāng)前我國(guó)項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)還處于起步階段，財(cái)政大專項(xiàng)開(kāi)始實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)工作，行政事業(yè)類等常規(guī)小專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)并未納入考評(píng)，績(jī)效評(píng)價(jià)體制不完善，歸納總結(jié)主要存在以下方面問(wèn)題：

（一）績(jī)效評(píng)價(jià)觀念不強(qiáng)，未建立常規(guī)評(píng)價(jià)制度

財(cái)政項(xiàng)目支出具有經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益、雙重性質(zhì)。在傳統(tǒng)的理念下，財(cái)政部門(mén)的評(píng)價(jià)重在項(xiàng)目支出合理性、合規(guī)性與合法性，績(jī)效評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)沒(méi)有納入預(yù)算管理，作為對(duì)預(yù)算單位考評(píng)的重點(diǎn)。2001年起，我國(guó)各級(jí)財(cái)政部門(mén)開(kāi)展了財(cái)政項(xiàng)目資金績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)，取得了一些成績(jī)，但財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作一直未全面推廣，尚未形成明確的績(jī)效評(píng)價(jià)管理機(jī)構(gòu)，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果缺乏約束力，使得績(jī)效評(píng)價(jià)改革一直滯后于財(cái)政管理體制改革的進(jìn)程。

（二）績(jī)效評(píng)價(jià)制度基礎(chǔ)不完善，缺乏立法支持

當(dāng)前我國(guó)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作還處于理論探討和試點(diǎn)摸索階段，實(shí)施的評(píng)價(jià)主要是針對(duì)項(xiàng)目支出進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。在績(jī)效評(píng)價(jià)工作具體實(shí)施過(guò)程中，目前僅有《財(cái)政支出績(jī)效管理暫行辦法》作為評(píng)價(jià)依據(jù)。該辦法不是國(guó)家法律，權(quán)威性不高，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)問(wèn)題的規(guī)定概括籠統(tǒng)，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)工作規(guī)范性不強(qiáng)?！额A(yù)算法》、《審計(jì)法》等法律法規(guī)中也未對(duì)財(cái)政支出的績(jī)效評(píng)價(jià)進(jìn)行著重強(qiáng)調(diào)。財(cái)政資金的績(jī)效評(píng)價(jià)依據(jù)未上升到法律層次。

（三）績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施流程不統(tǒng)一，缺乏系統(tǒng)性的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施流程影響績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，只有規(guī)范的操作流程才能得到客觀公正的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果。當(dāng)前我們未建立具有可操作性的統(tǒng)一規(guī)范化流程，績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施流程主要還是倚仗具體評(píng)價(jià)人的專業(yè)判斷。評(píng)價(jià)過(guò)程中，能否搜集到充足的數(shù)據(jù)支持評(píng)價(jià)結(jié)果，評(píng)價(jià)方法選用的恰當(dāng)與否，評(píng)價(jià)指標(biāo)體系建立是否科學(xué)，評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算單位的設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行是否有效對(duì)比，由于受主觀因素的影響，會(huì)導(dǎo)致評(píng)價(jià)結(jié)果不夠客觀，存在偏差。此外，如何界定預(yù)算單位績(jī)效目標(biāo)初始制定是否科學(xué)有效、切實(shí)可依；當(dāng)前項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)中過(guò)于關(guān)注項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程的評(píng)價(jià)，而對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的后續(xù)環(huán)節(jié)涉及不多，無(wú)法對(duì)實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目遠(yuǎn)期的社會(huì)效益及經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行跟蹤評(píng)價(jià)，也是我們需要重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題。

二、 建立財(cái)政項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)制度的有效途徑

財(cái)政項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)制度的建立與推廣實(shí)施是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，需要相關(guān)各方面做好基礎(chǔ)工作、全面配合，我主要從以下四個(gè)方面進(jìn)行闡述：

（一）以法律形式確定績(jī)效評(píng)價(jià)主體

實(shí)施財(cái)政資金的績(jī)效評(píng)價(jià)工作是提升政府工作效率和增強(qiáng)政府工作責(zé)任的保證，因此財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)工作需要有專門(mén)的法律來(lái)進(jìn)行規(guī)范。法律中應(yīng)明確要求各級(jí)政府部門(mén)樹(shù)立績(jī)效工作觀念，確定績(jī)效評(píng)價(jià)主體，項(xiàng)目資金使用單位需制定和提供績(jī)效工作方案，上報(bào)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果。

當(dāng)前我國(guó)財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)工作主要是由所屬財(cái)政部門(mén)的財(cái)政投資評(píng)審機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)獨(dú)立完成。財(cái)政投資評(píng)審機(jī)構(gòu)具有隊(duì)伍、技術(shù)、專業(yè)和經(jīng)驗(yàn)等得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)，評(píng)審時(shí)開(kāi)展時(shí)通常得到各預(yù)算部門(mén)和項(xiàng)目實(shí)施單位的大力配合，評(píng)審結(jié)果比較客觀工作。但是財(cái)政投資評(píng)審機(jī)構(gòu)隸屬財(cái)政部門(mén)，財(cái)政部門(mén)既是項(xiàng)目預(yù)算立項(xiàng)的審核者，又是及財(cái)政資金的分配者，有時(shí)績(jī)效評(píng)價(jià)工作開(kāi)展會(huì)缺乏相對(duì)的獨(dú)立性。我們應(yīng)該采用有資質(zhì)的獨(dú)立第三方作為績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，更能夠客觀公正、統(tǒng)一規(guī)范的實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)工作。

（二）建立績(jī)效預(yù)算制度

績(jī)效預(yù)算制度要求項(xiàng)目預(yù)算的編制向科學(xué)化精細(xì)化水平發(fā)展，以保證項(xiàng)目預(yù)算編制操作性和執(zhí)行力。立項(xiàng)時(shí)，需要對(duì)項(xiàng)目可行性進(jìn)行論證，按照專家給予的評(píng)審意見(jiàn)進(jìn)行修正，確保項(xiàng)目的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。項(xiàng)目預(yù)算具體編制時(shí)，需聯(lián)合各個(gè)相關(guān)部門(mén)搜集整理原始資料，預(yù)測(cè)資金需求量，為財(cái)務(wù)部門(mén)進(jìn)行預(yù)算編制提供科學(xué)合理的依據(jù)。項(xiàng)目執(zhí)行時(shí)建立動(dòng)態(tài)監(jiān)督機(jī)制，切實(shí)保證?？顚Ｓ?。明確項(xiàng)目責(zé)任人，項(xiàng)目責(zé)任人通過(guò)監(jiān)督項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度，配比調(diào)撥資金，同時(shí)定期分析項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行情況，發(fā)現(xiàn)執(zhí)行不力時(shí)及時(shí)查找原因，做出調(diào)整。項(xiàng)目資金使用必須真實(shí)合法，嚴(yán)格按照預(yù)算支出。如因?qū)嶋H情況確實(shí)需要調(diào)整預(yù)算，需報(bào)財(cái)政部門(mén)審核。

（三）規(guī)范財(cái)政項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)

財(cái)政項(xiàng)目支出的績(jī)效評(píng)價(jià)主要是對(duì)其項(xiàng)目實(shí)施成果與其預(yù)先制定目標(biāo)之間的進(jìn)行比較，評(píng)價(jià)目標(biāo)設(shè)立是否合理，項(xiàng)目能否如期完成，達(dá)到預(yù)先設(shè)定的評(píng)價(jià)目標(biāo)。指標(biāo)體系的設(shè)立需財(cái)政部門(mén)、預(yù)算單位、項(xiàng)目實(shí)施單位共同參與。由于項(xiàng)目的種類性質(zhì)不同，我們需要根據(jù)項(xiàng)目設(shè)立相應(yīng)的指標(biāo)體系。通常建立通用指標(biāo)和專用指標(biāo)的復(fù)合指標(biāo)體系來(lái)評(píng)價(jià)不同性質(zhì)的項(xiàng)目，這樣便于體現(xiàn)項(xiàng)目的特性，滿足評(píng)價(jià)的需要。在指標(biāo)選擇時(shí)，定性指標(biāo)和定量指標(biāo)相結(jié)合。定性指標(biāo)用來(lái)初步判別項(xiàng)目績(jī)效情況，定量指標(biāo)可以精確計(jì)算項(xiàng)目達(dá)標(biāo)程度。我們可以通過(guò)建立項(xiàng)目庫(kù)，進(jìn)行同一性質(zhì)不同項(xiàng)目的比對(duì)，形成該類項(xiàng)目總體績(jī)效評(píng)價(jià)趨勢(shì)。對(duì)偏離項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的項(xiàng)目進(jìn)行原因查找，為項(xiàng)目改進(jìn)提供依據(jù)。

（四）績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的反饋和應(yīng)用

績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為加強(qiáng)政府性資金管理的依據(jù)，為政府做出有效的決策提供可靠的信息?？?jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果可以幫助項(xiàng)目執(zhí)行部門(mén)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目進(jìn)程中存在的問(wèn)題，依據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果的指引，進(jìn)行項(xiàng)目調(diào)整，以保證項(xiàng)目達(dá)到預(yù)期的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。其次，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果也是下一年度預(yù)算安排的依據(jù)，為我國(guó)逐步建立績(jī)效預(yù)算制度奠定基礎(chǔ)。同時(shí)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果也是作為對(duì)項(xiàng)目預(yù)算單位考核的依據(jù)，通過(guò)建立績(jī)效問(wèn)責(zé)制度，對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行不利的預(yù)算單位進(jìn)行懲處，形成威懾力和倒逼機(jī)制，督促項(xiàng)目單位嚴(yán)格加強(qiáng)項(xiàng)目管理，用好每一分錢(qián)。

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