新加坡經(jīng)驗(yàn)看澳門(mén)退休保障體系發(fā)展

一、背 景

放眼當(dāng)今世界，各國(guó)都不同程度的進(jìn)入了老齡化社會(huì)，據(jù)預(yù)測(cè)，世界人口中老年人已達(dá)6億人之多，而本世紀(jì)中葉更會(huì)猛增至20億，屆時(shí)，世界上的老年人數(shù)目將會(huì)首次超過(guò)年輕人數(shù)目，這將對(duì)世界各國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)（包括醫(yī)療和社會(huì)穩(wěn)定性等）等方面產(chǎn)生巨大影響。據(jù)澳門(mén)特區(qū)政府統(tǒng)計(jì)暨普查局2011年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，澳門(mén)總?cè)丝跒?5萬(wàn)人，其中65歲及以上的人口4.5萬(wàn)人，占總?cè)丝诩s8%，且此比例還在不斷攀升。據(jù)聯(lián)合國(guó)關(guān)於人口老齡化的報(bào)告顯示，澳門(mén)人口老齡化的程度高過(guò)中國(guó)、亞洲甚至世界平均值。這在很大程度上加劇政府在未來(lái)照顧老年人方面的開(kāi)支。

澳門(mén)的人口結(jié)構(gòu)呈顯老齡化外，家庭核心化、孝道觀念弱化、貧富差距擴(kuò)大、和通貨膨脹等因素亦加劇老年貧窮和獨(dú)居長(zhǎng)者等老齡化相關(guān)問(wèn)題的程度。儘管澳門(mén)政府都透過(guò)改革澳門(mén)養(yǎng)老保障系統(tǒng)（包括養(yǎng)老金和敬老金）來(lái)舒緩老齡化相關(guān)問(wèn)題，這些方法包括降低領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡、放寬養(yǎng)老金供款資格、調(diào)升相關(guān)給付金額、引入公積金戶口，以及進(jìn)行相關(guān)研究。而澳門(mén)坊間對(duì)澳門(mén)養(yǎng)老保障亦有不少意見(jiàn)，當(dāng)中不少澳門(mén)居民和學(xué)者都倡議澳門(mén)政府應(yīng)該參考新加坡政府的做法—中央公積金和主權(quán)投資基金（“淡馬錫”模式）。所以本文便嘗試簡(jiǎn)介這兩個(gè)做法，然後從澳門(mén)實(shí)際情況看這兩個(gè)做法有什麼要注意地方。

二、新加坡發(fā)展經(jīng)驗(yàn)

中央公積金

新加坡1955年開(kāi)始實(shí)施中央公積金制，並成立了中央公積金局（負(fù)責(zé)或監(jiān)管公積金的管理和運(yùn)作）。中央公積金制度開(kāi)始只是一個(gè)簡(jiǎn)單的養(yǎng)老儲(chǔ)蓄制度，經(jīng)過(guò)幾十年來(lái)逐步發(fā)展，中央公積金便成為一個(gè)綜合性保障，包括養(yǎng)老、住房、醫(yī)療、教育等的制度；同時(shí)，還根據(jù)各個(gè)時(shí)期的具體情況，制定了一些規(guī)定或補(bǔ)充辦法逐步完善擴(kuò)大的公積金的使用範(fàn)圍，以適應(yīng)個(gè)人不同階段的需要，例如青年時(shí)期，中央公積金主要功能便類(lèi)近住房公積金，來(lái)幫助青年購(gòu)置物業(yè)；中年時(shí)期，隨著身體機(jī)能開(kāi)始退化，在中央公積金中的醫(yī)療保險(xiǎn)比例便越來(lái)越加重；老年時(shí)期，新加坡政府亦有引入逆按揭（即香港的“安老按揭計(jì)劃”），來(lái)解決不少長(zhǎng)者的“資產(chǎn)（物業(yè)）豐厚，但缺乏現(xiàn)金流”的問(wèn)題。

而投資考慮亦是慢慢地建立現(xiàn)時(shí)的制度。最初期，中央公積金的資金主要投放於基礎(chǔ)建設(shè)（或者是公用事業(yè)，包括水利、電力、通訊、道路、機(jī)場(chǎng)、碼頭）上，因?yàn)樾录悠铝?guó)初期極需要發(fā)展自身的基礎(chǔ)建設(shè)。及後新加坡經(jīng)濟(jì)體系發(fā)展越來(lái)越完善，可投資的基礎(chǔ)建設(shè)亦日漸減少下，才開(kāi)始投向其他投資工具，如房產(chǎn)和非公用事業(yè)上，但是這些投資工具只限於國(guó)家指定的股票、信託基金等，來(lái)限制相關(guān)的投資風(fēng)險(xiǎn)。

儘管新加坡中央公積金體系頗為完善，但是體系建立的背後仍有不少值得注意地方：一、政府施政理念，新加坡政府不少政策都是由政府作為主導(dǎo)，而澳門(mén)和香港都是以“小政府、大市場(chǎng)”為施政主要方針；二、中央公積金的供款比例卻占去工資的超過(guò)三成，可是社保供款增加數(shù)十元卻引來(lái)不少反對(duì)聲音；三、新加坡各相關(guān)部門(mén)的整合或協(xié)作效率是非常高，可是澳門(mén)政府部門(mén)間的合作卻常為澳門(mén)市民所責(zé)難。

主權(quán)投資基金

新加坡的主權(quán)投資基金（“淡馬錫”模式）便常引用為增加國(guó)家資產(chǎn)回報(bào)的典型例子。淡馬錫控股公司是一家新加坡政府的投資公司，新加坡財(cái)政部對(duì)其擁有100%的股權(quán)。在2008年，淡馬錫資產(chǎn)總值已達(dá)1，850億新加坡元，該公司掌控新加坡國(guó)內(nèi)主要龍頭企業(yè)，如新加坡電信、新加坡航空、星展銀行、新加坡地鐵等，曾有國(guó)外媒體估算，淡馬錫控股所持有的股票市價(jià)占了一半新加坡股票市場(chǎng)的市值，幾乎主宰了新加坡的經(jīng)濟(jì)命脈。淡馬錫控股除了投資新加坡本地市場(chǎng)外，也把亞洲市場(chǎng)和發(fā)達(dá)國(guó)家市場(chǎng)視為投資終點(diǎn)，目前大約一半的資產(chǎn)是在新加坡以外地區(qū)。

新加坡政府對(duì)其監(jiān)督有以下幾個(gè)方面的優(yōu)勢(shì)：首先，它賦予淡馬錫公司的職能和對(duì)其實(shí)行的監(jiān)管政策和措施，政府對(duì)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)做到監(jiān)管但不干預(yù)，重大事項(xiàng)審核但不承諾，鼓勵(lì)大膽自主經(jīng)營(yíng)但不失控；其次，政府通過(guò)“抓班子（監(jiān)管淡馬錫公司的領(lǐng)導(dǎo)班子），立指標(biāo)（制定考核經(jīng)濟(jì)指標(biāo)）、定範(fàn)圍（審批子公司的經(jīng)營(yíng)方向）和看效益（分析和調(diào)查子公司的財(cái)務(wù)狀況）等手段和措施，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值和增值，擴(kuò)大國(guó)有經(jīng)濟(jì)的控制力，並培育和造就一批國(guó)際水平的現(xiàn)代企業(yè)；最後，實(shí)行一視同仁策略，強(qiáng)調(diào)在平等條件下公平競(jìng)爭(zhēng)，在資金、信貸和稅收方面，不提供任何形式的優(yōu)惠或保證。正因?yàn)槿绱擞行У谋O(jiān)控才使得新加坡的養(yǎng)老保障體系日趨完善和規(guī)範(fàn)，為保障居民生活奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

淡馬錫所以取得成功，亦需要考慮到新加坡有很寬鬆的人口政策，而且積極推出不少優(yōu)惠吸引專(zhuān)業(yè)人才到新加坡發(fā)展，應(yīng)知淡馬錫多是參與不少直接投資（但不影響被投資公司的決策），在不同行業(yè)亦需要不同專(zhuān)業(yè)人士進(jìn)行監(jiān)察；還有國(guó)家主權(quán)基金卻較一般私人公司面對(duì)更多的政治風(fēng)險(xiǎn)，好像在本世紀(jì)初，新加坡電訊和盈科數(shù)碼動(dòng)力在競(jìng)投香港電訊時(shí)，所以新加坡電訊輸了這宗競(jìng)投，原因是新加坡電訊有很強(qiáng)的新加坡政府背景有關(guān)，近期的華為和中興被美國(guó)政府的指控，亦可見(jiàn)主權(quán)基金所帶來(lái)的政治風(fēng)險(xiǎn)。

三、澳門(mén)的借鑒

澳門(mén)和新加坡存在不少不同地方，例如新加坡的產(chǎn)業(yè)多元程度、人力資源素質(zhì)、人口或經(jīng)濟(jì)規(guī)模都較澳門(mén)理想，而新加坡的行政效率和干預(yù)程度都遠(yuǎn)較澳門(mén)高，所以新加坡的政策不一定可以在澳門(mén)順利執(zhí)行。以下將簡(jiǎn)評(píng)中央公積金和主權(quán)投資基金在澳門(mén)的可行性，並提出一些建議。

中央公積金

澳門(mén)政府已成立個(gè)人儲(chǔ)蓄戶口，而不少本澳學(xué)者都會(huì)預(yù)期個(gè)人戶口將會(huì)過(guò)渡至新加坡的中央公積金或香港的強(qiáng)制性公積金（強(qiáng)積金）。其實(shí)當(dāng)年香港引入強(qiáng)積金時(shí)亦曾考慮引入新加坡的中央公積金，甚至部分香港民間團(tuán)體所倡議的全民退休保障計(jì)劃，而當(dāng)年香港所以選擇強(qiáng)積金，相信“小政府、大市場(chǎng)”的施政方針有關(guān)，還有供款比率不能太高，恐怕過(guò)高供款比率會(huì)加重香港的中、小企業(yè)的負(fù)擔(dān)，而且當(dāng)年香港市民對(duì)中央公積金的外圍體系（如住房公積金、醫(yī)療保險(xiǎn)和逆按揭）並不十分瞭解，但是強(qiáng)積金相對(duì)而言較為簡(jiǎn)單，香港在強(qiáng)積金的角色亦較為單一（只擔(dān)當(dāng)監(jiān)察者），所以當(dāng)年香港推行強(qiáng)積金是遠(yuǎn)較中央公積金為容易。正如特首崔世安博士所言，要建立長(zhǎng)效機(jī)制是需要取很社會(huì)的共識(shí)，因此若以澳門(mén)現(xiàn)有的條件下，推行新加坡的中央公積金相信將會(huì)對(duì)澳門(mén)帶來(lái)不少挑戰(zhàn)。

投資渠道方面，澳門(mén)社?；鸬耐顿Y回報(bào)常被澳門(mén)市民或本澳學(xué)者所批評(píng)，但是風(fēng)險(xiǎn)與回報(bào)是掛鉤的，所以在尋找退休保障的投資工具多是以穩(wěn)定收入為主，這亦可以解釋公用事業(yè)常被選為退休保障的投資工具，可是澳門(mén)大部份的公用事業(yè)多是私營(yíng)的，又可說(shuō)這些公用企業(yè)的規(guī)模較小，所以很少被特區(qū)選為投資對(duì)象，但是現(xiàn)在澳門(mén)還有數(shù)個(gè)大型基礎(chǔ)建設(shè)正在發(fā)展中，如輕軌、港珠澳大橋和新的外港碼頭，這些基礎(chǔ)建設(shè)又可會(huì)是退保保障體系未來(lái)的投資工具呢？除了公用事業(yè)外，投資工具多是與當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有關(guān)，可是澳門(mén)產(chǎn)業(yè)是博彩業(yè)，而澳門(mén)政府希望是限制博彩業(yè)發(fā)展，讓其他重點(diǎn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)（如中醫(yī)藥業(yè)、會(huì)展業(yè)等），所以用社保以博彩業(yè)為主要投資對(duì)象，便可能有“資助”澳門(mén)博企之嫌。

主權(quán)投資基金

在澳門(mén)缺乏相關(guān)人才及欠缺應(yīng)對(duì)國(guó)際政治風(fēng)險(xiǎn)（例如美國(guó)指控匯業(yè)銀行幫助朝鮮清洗資金），澳門(mén)在推行主權(quán)投資基金實(shí)存在不少困難。其實(shí)新加坡的主權(quán)投資基金是把眾多投資集中於一機(jī)構(gòu)中，而享有效理想的規(guī)模效應(yīng)，但澳門(mén)經(jīng)濟(jì)規(guī)模較新加坡為小，實(shí)在應(yīng)該集中投資渠道，針對(duì)養(yǎng)老金投資方式或可以集中由澳門(mén)金管局處理，其實(shí)澳門(mén)政府已引入財(cái)政儲(chǔ)備機(jī)制，並分成基本和超額儲(chǔ)備，由金管局負(fù)責(zé)投資和管理，同時(shí)金管局亦負(fù)責(zé)外匯儲(chǔ)備的投資和管理。根據(jù)生命週期假說(shuō)，不同年齡層的退休保障投資策略存在很大分別，而且投資工具一般都是“風(fēng)險(xiǎn)越高，回報(bào)越高”，所以退休保障的投資策略不可能只是追求“高回報(bào)”，特別是公營(yíng)退休保障，而應(yīng)針對(duì)不同年齡層的需要而作出恰當(dāng)資產(chǎn)分佈：對(duì)年輕人，可以選擇高回報(bào)、高風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目投資；對(duì)老年人，可以選擇收益穩(wěn)定的項(xiàng)目投資。在投資的渠道選擇和投資與否問(wèn)題上，政府也可以將部分權(quán)利轉(zhuǎn)交給受眾群體，讓他們有一個(gè)主動(dòng)選擇的權(quán)利，這樣有利於不同年齡層的民眾自由選擇更適合自身的投資，但需要進(jìn)行充足教育工作，特別在金融海嘯中，不少資深投資者亦深受影響。其實(shí)生命週期投資策略的操作類(lèi)似現(xiàn)在澳門(mén)政府的儲(chǔ)備機(jī)制，把政府所有支出項(xiàng)目按“先後緩急”進(jìn)行分類(lèi)，然後把現(xiàn)有政府所擁有的資產(chǎn)進(jìn)行恰當(dāng)?shù)呐渲?，例如短期?xiàng)目便只能以“低回報(bào)、易套現(xiàn)”的資產(chǎn)為主，較遠(yuǎn)期項(xiàng)目便會(huì)以“較高回報(bào)、較長(zhǎng)線”的資產(chǎn)為主。還有其實(shí)不少?lài)?guó)家或地方是以生命週期為投資策略，甚至成立以生命週期來(lái)建立基金供市民選擇，因?yàn)閬K不是所有市民懂得建立自己的投資組合。

（陳建新：澳門(mén)大學(xué)政府與行政學(xué)系助理教授、澳門(mén)社會(huì)保障學(xué)會(huì)理事長(zhǎng)；帥星宇和劉曉晴：澳門(mén)大學(xué)政府與行政學(xué)系研士研究生）</