自律和他律的有機(jī)結(jié)合

澳門特別行政區(qū)政府廉政建設(shè)可望在2013年邁出堅(jiān)實(shí)的步伐。2012年即將結(jié)束的時(shí)候，有兩件事使澳門廣大民眾看到了政府在這方面的決心。一是《特區(qū)政府二0一三年財(cái)政年度施政報(bào)告》中明確表示“我們將建立政府績(jī)效治理制度”；二是立法會(huì)第一常設(shè)委員會(huì)於2012年12月12日完成《修改第一一/二00三號(hào)法律（財(cái)產(chǎn)申報(bào)）》法案的細(xì)則性討論。

這兩件內(nèi)容不同卻互有關(guān)聯(lián)的事先後出現(xiàn)並非偶然，而是體現(xiàn)了特區(qū)政府在堅(jiān)持“科學(xué)施政”基礎(chǔ)上加強(qiáng)廉政建設(shè)的理念與方針：要求公務(wù)員們將自律和他律有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，把廉政建設(shè)逐步推進(jìn)到自覺(jué)的階段。

自律是廉政的

起點(diǎn)和基礎(chǔ)

辯證唯物主義的原理告訴我們，內(nèi)因是事物發(fā)展變化的依據(jù)。一個(gè)政府能否做到廉政，關(guān)鍵在於公務(wù)員的內(nèi)在素質(zhì)。因此，通過(guò)各種方法手段促使廣大公務(wù)人員發(fā)自內(nèi)心地廉潔奉公，是廉政建設(shè)的起點(diǎn)。

促使公務(wù)員們自覺(jué)廉政的方法有很多，可以加強(qiáng)理想和信仰教育，可以開(kāi)展職業(yè)道德培訓(xùn)，也可以制定相關(guān)法律、法規(guī)或政策規(guī)章，要求遵照?qǐng)?zhí)行。從國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，制定被稱為“陽(yáng)光法”的公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，是一種很有效的措施。

官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度起源於近代的歐洲，大約在230多年前，瑞典就形成了包含要求官員申報(bào)財(cái)產(chǎn)內(nèi)容的、被稱為“陽(yáng)光法案”的制度。世界上第一部有關(guān)財(cái)產(chǎn)申報(bào)的明確法律則是英國(guó)在1883年制定的。那以後一百多年間，世界各國(guó)陸續(xù)制定了多種不盡相同的財(cái)產(chǎn)申報(bào)法律，由於強(qiáng)調(diào)官員（和特定身份人群）的財(cái)產(chǎn)公開(kāi)化、透明化，無(wú)異於將隱私置於光天化日之下，因此這類法律法規(guī)被形象地稱為“陽(yáng)光法”。

中國(guó)內(nèi)地實(shí)行改革開(kāi)放政策以後，民眾對(duì)於官場(chǎng)中的貪腐現(xiàn)象深惡痛絕，參考借鑒西方經(jīng)驗(yàn)制定“陽(yáng)光法”的呼聲也日益高漲。中國(guó)共產(chǎn)黨及其國(guó)家機(jī)構(gòu)順應(yīng)民意，較早就開(kāi)始了這方面的探索。1988年，全國(guó)人大起草了《國(guó)家行政工作人員報(bào)告財(cái)產(chǎn)和收入的規(guī)定草案》，後因種種原因未能付諸實(shí)施。1994年全國(guó)人大曾將《財(cái)產(chǎn)收入申報(bào)法》列入計(jì)劃中的立法項(xiàng)目，但醞釀多年仍未能進(jìn)入實(shí)質(zhì)性的立法程序。1995年，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)名頒佈《關(guān)於縣（處）級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)幹部收入申報(bào)的規(guī)定》，從政策和規(guī)章制度的層面開(kāi)始實(shí)施官員收入申報(bào)工作。2008年5月25日，中共新疆阿勒泰地委公佈《關(guān)於縣（處）級(jí)領(lǐng)導(dǎo)幹部財(cái)產(chǎn)申報(bào)的規(guī)定（試行）》，被譽(yù)為新中國(guó)廉政史上的“破冰”之作。從此，（準(zhǔn)）官員申報(bào)財(cái)產(chǎn)並有條件向社會(huì)公示的制度逐漸在內(nèi)地推開(kāi)，成為廉政建設(shè)的重要舉措。

澳門特區(qū)政府在這方面也進(jìn)行了有效的努力。2003年7月22日，時(shí)任行政長(zhǎng)官的何厚鏵簽署《第一一/二00三號(hào)法律（財(cái)產(chǎn)申報(bào)）》。該法律從2003年9月1日起生效，用以“規(guī)範(fàn)‘公共職位據(jù)位人’及‘公共行政工作人員’提交財(cái)產(chǎn)申報(bào)書的義務(wù)”。其中規(guī)定了包括“行政長(zhǎng)官與主要官員”、“立法會(huì)議員”、“行政會(huì)成員”等在內(nèi)的8類公共職位據(jù)位人，以及包括“公務(wù)員”、“保安部隊(duì)人員”、“海關(guān)人員”等在內(nèi)的5種公共行政工作人員，必須按照法律規(guī)定提交財(cái)產(chǎn)申報(bào)。爲(wèi)了適應(yīng)形勢(shì)的發(fā)展變化，立法會(huì)2011年啟動(dòng)了修改完善該法律的程序，並於當(dāng)年12月16日一般性通過(guò)了修改法案。本次又經(jīng)過(guò)細(xì)則性討論並最終通過(guò)，表明特區(qū)政府在廉政建設(shè)的道路上又邁出了堅(jiān)定的一步。

本次修改主要體現(xiàn)在申報(bào)財(cái)產(chǎn)的對(duì)象和申報(bào)（公佈）財(cái)產(chǎn)的內(nèi)容兩個(gè)方面。修改法案明確了公共行政部門的公共職位據(jù)位人包括局長(zhǎng)、副局長(zhǎng)，或等同局長(zhǎng)、副局長(zhǎng)職位的據(jù)位人，也包括辦公室主任。修改法案也規(guī)定，財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公佈的內(nèi)容，包括澳門和海外的不動(dòng)產(chǎn)、商業(yè)企業(yè)或工業(yè)場(chǎng)所、股份、資本參與以及在非營(yíng)利組織擔(dān)任的職務(wù)等，使監(jiān)察範(fàn)圍涵蓋該等人員的非財(cái)產(chǎn)利益。這些修訂內(nèi)容應(yīng)當(dāng)說(shuō)符合全球的立法趨勢(shì)，體現(xiàn)了與時(shí)俱進(jìn)。

陽(yáng)光法之所以有效，一個(gè)重要原因是公開(kāi)、透明，便於監(jiān)督。而外部監(jiān)督是建立在被監(jiān)督者自覺(jué)接受監(jiān)督的基礎(chǔ)上的。這裡就對(duì)被監(jiān)督者的自律提出了很高的要求。財(cái)產(chǎn)申報(bào)書是當(dāng)事人自己填寫的，申報(bào)本身就是自律。在申報(bào)現(xiàn)場(chǎng)，申報(bào)書將被當(dāng)面封存，不到必要時(shí)不得調(diào)閱和公佈。這就要求申報(bào)者首先把好自己的關(guān)。要對(duì)自己嚴(yán)格要求，實(shí)事求是地申報(bào)財(cái)產(chǎn)，為廉政建設(shè)奠定基礎(chǔ)。

澳門政府官員和大多數(shù)公務(wù)員在自律的問(wèn)題上做得不錯(cuò)。但是也不排除少數(shù)人心存僥倖，認(rèn)為這一法律涉及那麼多人，個(gè)別人即使有一些問(wèn)題也未必會(huì)被發(fā)現(xiàn)。須知天網(wǎng)恢恢，疏而不漏，只要在申報(bào)時(shí)故意隱瞞，終究會(huì)暴露並得到應(yīng)有的懲處。2012年5月本澳媒體曾經(jīng)報(bào)導(dǎo)過(guò)一個(gè)“公務(wù)員申報(bào)財(cái)產(chǎn)不實(shí)，被判監(jiān)禁”的案例。財(cái)政局的一名公務(wù)員毛某，與兩個(gè)同事勾結(jié)幹預(yù)招標(biāo)，結(jié)果自己的計(jì)算機(jī)公司中標(biāo)。廉政總署查明，毛某在1998、2000和2002年三次財(cái)產(chǎn)申報(bào)時(shí)故意漏報(bào)自己的計(jì)算機(jī)公司。檢察院除控告上述三人“濫用職權(quán)罪”外，加告毛某“虛假之當(dāng)事人陳述及聲明罪（不實(shí)申報(bào)）”，最終判處監(jiān)禁1年，緩刑2年，罰款3萬(wàn)元。前車之覆，後車之鑒，當(dāng)引以為戒。

他律是廉政的監(jiān)督與保證

內(nèi)因固然是事物發(fā)展變化的依據(jù)，但僅有內(nèi)因還不行，事物的發(fā)展變化同樣離不開(kāi)外部條件。“自律”是指主體對(duì)自己約束和嚴(yán)格要求，但光憑主體的自覺(jué)性還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，往往也需要外部監(jiān)督，“他律”（客體對(duì)主體的約束）就是一種有效的外部監(jiān)督。陽(yáng)光法切實(shí)貫徹執(zhí)行正是對(duì)自律行為的有效監(jiān)督。

從國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，對(duì)公務(wù)員“他律”的一個(gè)重要手段就是認(rèn)真貫徹執(zhí)行“陽(yáng)光法”。一方面，要加強(qiáng)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的法制建設(shè)。西方許多國(guó)家已經(jīng)建立了比較完整的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，大部份西歐國(guó)家已將“陽(yáng)光法”納入反貪污、反賄賂、反腐敗的法律體系之中。另一方面，還要加大違反“陽(yáng)光法”的處罰力度。除了刑事責(zé)任外，還可以採(cǎi)取行政處分、扣發(fā)薪資等處罰方法。英國(guó)對(duì)於隱瞞或虛報(bào)財(cái)產(chǎn)者要處以罰金並判處7年以下徒刑，美國(guó)相應(yīng)的處罰則是5年以下徒刑。香港的處罰更加嚴(yán)厲，在1997年公佈的《香港防止賄賂條例》中也規(guī)定了政府雇員必須如實(shí)申報(bào)自有財(cái)產(chǎn)的責(zé)任，否則經(jīng)過(guò)公訴，可以罰款100萬(wàn)元港幣並處以10年監(jiān)禁。

對(duì)違反“陽(yáng)光法”的處罰是一種被動(dòng)的他律，反之，還可以建立一類主動(dòng)積極的“他律”機(jī)制。政府官員的績(jī)效評(píng)估制度就是一例。

行政公職人員通過(guò)自己的工作崗位服務(wù)社會(huì)，大部份人能夠奉公守法，恪盡職守；不少人努力奉獻(xiàn)，開(kāi)拓創(chuàng)新；但難免有一些人得過(guò)且過(guò)，敷衍了事。如何調(diào)動(dòng)廣大公職人員的積極性？單憑一般的教育、引導(dǎo)，光靠公務(wù)員的自覺(jué)性遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還需要強(qiáng)有力的外部監(jiān)督機(jī)制?？?jī)效評(píng)估正是比較科學(xué)的方法。俗話說(shuō)“不比不知道，一比嚇一跳”。在制定科學(xué)依據(jù)的基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)實(shí)事求是的考核評(píng)估，必定能比出優(yōu)劣，找到差距，產(chǎn)生外部約束力，發(fā)揮強(qiáng)有力的監(jiān)督作用。

績(jī)效治理或評(píng)估制度也是科學(xué)施政的重要手段。澳門特區(qū)政府下一年度《施政報(bào)告》中坦言，“政府在推出政策後，因?yàn)閳?zhí)行力的問(wèn)題，效果有時(shí)未能盡如人意”，所以“需要徹底檢討並積極改善”。《施政報(bào)告》明確表示：“明年，我們將建立政府績(jī)效治理制度，把部門的執(zhí)行力和執(zhí)行結(jié)果、對(duì)既定政策是否有具體且有效的行動(dòng)回應(yīng)、政策是否達(dá)到目標(biāo)，作為評(píng)估績(jī)效的重要指標(biāo)，首先開(kāi)始實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)官員的績(jī)效評(píng)審制度，促進(jìn)和增強(qiáng)公務(wù)人員的責(zé)任感、服務(wù)意識(shí)和職業(yè)倫理修養(yǎng)，目的在於從制度上提升政府的施政效能?！?/p>

這段話既表明了特區(qū)政府的立場(chǎng)與態(tài)度，又反映了先進(jìn)的施政理念，更體現(xiàn)了外部監(jiān)督（他律）對(duì)事物內(nèi)部事務(wù)產(chǎn)生重要影響的科學(xué)原理?？?jī)效評(píng)審制度是績(jī)效管理制度的組成部份，也是現(xiàn)代管理學(xué)中進(jìn)行人力資源管理的有效方法。其內(nèi)容十分豐富，包括考勤制度、考核評(píng)審制度、薪酬制度、晉升制度、獎(jiǎng)懲制度等許多方面，而考核評(píng)審是其中的核心環(huán)節(jié)。

爲(wèi)了科學(xué)合理地執(zhí)行績(jī)效評(píng)審制度，必須遵循一致性、客觀性、公平性、公開(kāi)性等原則。在這方面，特區(qū)政府既有成功的經(jīng)驗(yàn)，又有值得改進(jìn)完善的地方?，F(xiàn)代管理的原理和實(shí)踐表明，評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)化和評(píng)估主體的多樣化是績(jī)效評(píng)審的兩個(gè)關(guān)鍵。首先，爲(wèi)了力求評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)化，就不僅應(yīng)當(dāng)注重?cái)?shù)量指標(biāo)，而且更應(yīng)當(dāng)注重質(zhì)量指標(biāo)。我們有些政府部門按照程序辦事井然有序，卻不追求效率和效果，無(wú)端地耗費(fèi)時(shí)間和資源。有什麼辦法將工作中質(zhì)量、效率的差異也評(píng)審出來(lái)，這是擺在特區(qū)政府面前的一大難題。其次，評(píng)估主體萬(wàn)萬(wàn)不能單一，特別是不能自評(píng)（自己評(píng)自己）。近年來(lái)許多媒體和民間評(píng)估機(jī)構(gòu)自發(fā)地開(kāi)展對(duì)政府部門和主要官員的評(píng)估，既客觀公正，又提供了多元化的評(píng)估方法與評(píng)估結(jié)果，無(wú)疑有利於更準(zhǔn)確地對(duì)評(píng)估對(duì)象作出公正而準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)。但願(yuàn)此類多元化的評(píng)估充分發(fā)揮多元化的“他律”作用，成為特區(qū)政府廉政建設(shè)的有利外部條件。

（澳門城市大學(xué)澳門社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究中心研究員）</