政府諮詢工作旨在獲取真實民意

政府開展諮詢工作，主要是為其進行相關(guān)決策尤其是公共決策服務，以期所作出的相關(guān)決策有更廣泛的民意基礎(chǔ)，進而使得決策的執(zhí)行能夠獲得更多民眾的認可及配合。因此，政府諮詢工作的目的最終在於獲取真實的民意。檢驗諮詢工作的成效及好壞也在於其結(jié)果是否真正反映了民意。為確保諮詢工作取得成效，澳門特區(qū)政府制定了《公共政策諮詢規(guī)範性指引》。然而，政府在開展相關(guān)的諮詢工作中仍然不時出現(xiàn)問題。如有關(guān)西灣湖夜市的首輪諮詢，政府自身承認有關(guān)部門未有完全依足諮詢指引去開展工作，如居民是在沒有環(huán)評資料、信息不足下提出意見，諮詢過程也違反規(guī)定，沒有在指定期間內(nèi)公佈諮詢匯編等。更有不少市民都說不知道有關(guān)的諮詢工作。對此，有立法會議員借此直指政府的多項諮詢是“為諮詢而諮詢”，讓社會有“走過場”之感，未有讓諮詢工作達到科學決策的依據(jù)及尊重民意的表現(xiàn)，甚至有議員更因此質(zhì)疑政府掌握民意的力度。凡此種種，充分表明政府的諮詢工作還有相當大的改善和提升空間。而要切實做好諮詢工作，關(guān)鍵是要對諮詢工作尤其是其目的有一個正確的認識，並在實際工作中建立並健全相關(guān)的諮詢工作機制。

諮詢工作是科學施政

的客觀需要

政府制定公共政策時先期開展相關(guān)的諮詢工作，既是一個國家或地區(qū)民主政治建設(shè)的基本要求，也是政府科學決策、民主決策的客觀需要，它對於防止公共權(quán)力濫用，提高公共決策的科學性，優(yōu)化公共政策體系，建立公民與政府間相互信任與合作的良好關(guān)係等都具有十分重要的作用。之所以如此，是由公共政策決策中公眾參與的必要性所決定了的。眾所周知，在現(xiàn)代民主社會，任何一個國家或地區(qū)的政府在進行公共政策的規(guī)劃及決策時都必須重視社會公眾的意見，而且必須要將社會公眾的意見融入到政策的制定及執(zhí)行過程之中，以確保公共政策的質(zhì)量，提高政府施政的認受性、合理性。而要將社會公眾意見完整地加以收集並合理地融入到公共決策中，建立並實施一套行之有效的諮詢工作機制便是不二的選擇。這是因為，有效的諮詢工作機制有利於實現(xiàn)公共決策的公共利益價值取向，進而促進政府公共決策的科學性。

政府公共決策，在本質(zhì)上就是公共利益和價值的權(quán)威性分配，因而公共利益是政府公共決策的本質(zhì)所在和制定依據(jù)。政府公共決策是否能夠獲得社會公眾的認同，關(guān)鍵也就在於制定時的公共利益價值取向，即政策的制定要最大限度地體現(xiàn)公共利益。所謂公共利益，是指具有社會分享性的、為人們生存、享受和發(fā)展所需的資源和條件?，F(xiàn)實生活中，政策制定人員並非個個都是道德高尚、一心為公的，政府部門在制定公共政策時，不能排除其利用便利條件來謀取部門利益最大化，或者服從於某些個體和利益集團的尋租活動，從而導致公共政策的目標取向背離公共利益。要避免這種情形的發(fā)生，最好的辦法莫過於在政策制定過程中引入公眾參與，展開相關(guān)的諮詢工作。因為公眾參與諮詢活動時，其基本的動機大都是為了維護和擴大自身的利益。在諮詢中，公眾必然會要求政府的公共政策是為瞭解決社會公共問題、實現(xiàn)公共利益，並通過“權(quán)利分享、權(quán)力監(jiān)督和博弈制衡”等市場機制來實現(xiàn)和保證公共決策的公共利益取向。具體來講，公眾參與諮詢使公共政策的制定過程透明化，公眾獲得了更多的知情權(quán)，對政府公共政策制定權(quán)力的運行監(jiān)督更加有效，各種權(quán)錢交易和尋租行為就會減少。不僅如此，公眾參與諮詢，有益於形成各種利益力量和利益集團之間博弈制衡局面，促使政府在決策過程中不得不考慮多方面的利益訴求，形成代表公共利益的公共政策，避免個別利益集團用非法形式對政策制定施加單方面影響從而扭曲公共政策的公共利益價值取向。

由此看來，政府在進行公共決策前的諮詢工作並不是可有可無的，而是一定要有。如果缺乏了對公眾的諮詢，政府的公共決策必然是不透明的，不透明的決策又必然會增大決策失誤的機率。因此，凡是涉及社會公共利益的重大公共決策，更加需要展開諮詢工作，充分聽取公眾的意見，要讓社會各種利益訴求順暢表達?？梢哉f，諮詢工作做得越到位，公眾參與越充分，就越有助於減少決策過程中的政策信息失真和扭曲，越能幫助政府快速、理性地做出決策，從而盡可能地保證決策的科學性。

諮詢工作應力求

獲取真實民意

澳門特區(qū)政府在施政中對民意的聽取還是比較重視的。歷年的施政報告中，幾乎每年都會提及完善政府諮詢機制，推動公眾對公共事務的民主參與，目的就在於在將公眾的意見納入公共政策的制定過程。2010年，第三任行政長官崔世安於施政報告中更是明確指出，要“推進公眾諮詢的制度化，提升公眾諮詢的成效，在政府與公眾的雙向溝通中真正能夠吸納民意”。為此，特區(qū)政府在2011年8月頒佈了《公共政策諮詢規(guī)範性指引》，目的也就在於營造一個良好的諮詢環(huán)境，促進公眾參與，充分聽取公眾意見，有利於政府的施政。

為了充分發(fā)揮諮詢對公共決策的積極作用，政府在進行相關(guān)諮詢工作時，除要將諮詢工作放在民主政治建設(shè)的基本要求和政府科學決策的客觀需要這樣的高度外，務必以獲取真實民意為終極目標。為此，政府的相關(guān)部門在展開諮詢時，首先目的要明確，不能只是為了披上“已做過諮詢工作”這一程序外衣而展開諮詢，否則的話，諮詢就會容易走過場，流於形式，這不僅不利於科學決策，甚至會對政府的施政造成重大損害。因為建基於沒有獲取真實民意基礎(chǔ)上的公共決策，不可能實現(xiàn)公共利益的價值取向，也不可能獲得公眾的廣泛認可及支持。鑒此，政府在進行諮詢工作時，不能把它僅僅看作是一個簡單的程序，而要從民主政治建設(shè)以及政府科學施政的角度認真對等諮詢工作，並以獲取真實民意為諮詢工作的終極目標。

明確了諮詢的終極目標在於獲取真實民意，相關(guān)的工作安排便應圍繞這一目標來進行。為此，負責諮詢工作的政府主管部門及其工作人員在諮詢前，應事先制訂諮詢工作計劃，明確諮詢何事、為何諮詢、向誰諮詢、如何諮詢、如何處理諮詢結(jié)果等問題。在確定諮詢對象，要按諮詢事項所影響的人員範圍來合理界定，盡可能讓與諮詢事項有關(guān)的人員有機會參與諮詢，表達意見，不能不顧及諮詢對象與諮詢事項有無利害關(guān)係這一重要因素。因為對諮詢事項有利害關(guān)係的人，會更加關(guān)注政府的決策，也更想表達自己的訴求。儘管這些人的訴求多元化，甚至可能會相互形成衝突，但政府在決策前應最大限度地聽到這些受影響人員的意見。唯有如此，政府的決策才能平衡各種利益，進而最大限度地實現(xiàn)公共利益的價值取向。同時，諮詢工作計劃書應明確相關(guān)工作的具體負責部門及其人員。計劃書宜細不宜粗，做得越詳細、越具體，諮詢工作的開展就會越順利。有時為了確保諮詢工作能夠真正反映民意，連諮詢工作計劃也可考慮一並作諮詢。也就是說，政府的諮詢工作可以不預先設(shè)定既定程序，而是充分討教於公眾。實踐中有些諮詢工作成效不明顯，往往與有關(guān)部門事先設(shè)定的諮詢計劃不科學直接相關(guān)。

為了確保諮詢能夠獲得真實民意，政府在開展諮詢工作時，對涉及諮詢事項的相關(guān)知識有時可作必要的介紹。畢竟公眾的文化知識水平參差不一，對諮詢事項所涉的知識缺乏必要的瞭解，有時會影響公眾參與諮詢的意願和質(zhì)量。如果政府部門在做諮詢時對相關(guān)的知識尤其是專業(yè)性較強的知識能作一個通俗易懂的介紹和說明，相信會激發(fā)人們參與的興趣，也有助於提高諮詢工作的質(zhì)量和成效。

諮詢工作重在完善意見的

表達、整理、回應及問責

和評估等工作機制

澳門特區(qū)政府自成立以來，進行過不少公共政策的諮詢活動，取得了一些成效，也積累了一些經(jīng)驗。當然，也有一些問題存在，主要體現(xiàn)在公眾參與的積極性、廣泛性以及諮詢活動的成效上有時還不能令人滿意。從公眾參與視角加緊完善公共政策諮詢工作機制，以便全面、準確瞭解社會問題及訴求，把握社情民意，促進政府與社會公眾進行良性互動與溝通，籍此制訂切實可行的政策並貫徹執(zhí)行，是澳門目前一項緊迫而艱巨的任務。

一是完善公眾的意見表達機制。一方面，政府部門要適時提供與諮詢相關(guān)的政策資訊給社會公眾，以便公眾有準備地參與諮詢。另一方面，政府部門要不斷拓寬公眾參與的渠道，增加參與的有效形式，並充分利用新科技，不斷創(chuàng)新參與形式，提高公眾參與的興趣和能力，保證公眾參與的數(shù)量和質(zhì)量。要綜合應用多元方式，包括講解會、座談會、研討會、小冊子、互聯(lián)網(wǎng)、多媒體及其他有助社會公眾參與的方式。同時，還可因應環(huán)境及資源條件的許可，可採用其他互動形式，如遊戲活動、落區(qū)探訪、民意調(diào)查、電臺與電視臺節(jié)目、市民論壇等。有時候甚至可以考慮讓不同意見的公眾分成正反兩方進行辯論與臺下公眾問答相結(jié)合的形式來展開政策諮詢活動。總之，只要有需要和必要，都可因時因地制宜地開展形式多樣的諮詢活動，以便最廣泛和深入地收集民意。

二是要制訂意見收集整理及公開的規(guī)則，保證諮詢結(jié)果儘量貼近民意。公共政策諮詢結(jié)果要準確、全面地反映公眾的意見，首先就必須做到參與諮詢的公眾有代表性和廣泛性。為此，政府部門在進行政策諮詢時必須確保與所要制訂的政策相關(guān)的社會公眾，尤其是相關(guān)利害關(guān)係人，或?qū)⑹苡绊懙娜后w參與到諮詢活動中來。在這一基礎(chǔ)上，還要廣泛徵求其他公眾或社團組織特別是專業(yè)性的社團組織等單位的意見。此外，對收集來的意見，要有一套規(guī)則去加以分類和整理、歸納，以方便決策者清楚瞭解社會公眾關(guān)注的焦點是什麼？公眾意見中的多數(shù)或主流意見是什麼？這些意見與政府的諮詢文本差距在哪裏等。不僅如此，對整理後的綜合材料，還要通過適當?shù)姆绞较蛏鐣姽_，確保公眾在諮詢活動中反映出的意見能夠在綜合材料中體現(xiàn)出來。

三是要建立諮詢結(jié)果處理回應機制，增加政府公共決策的透明度。政府對諮詢所獲取的結(jié)果是否真正重視？決策時是否充分予以考慮？相信這是每一個參與諮詢的公眾非常關(guān)心的問題。要使參與的公眾認為政府是真諮詢，而不是走走形式而已的假諮詢，建立諮詢結(jié)果處理的回應機制就顯得十分重要和必要。澳門特區(qū)政府成立以來，雖進行了不少公共政策諮詢，但卻沒有建立起諮詢結(jié)果處理的回應機制，以致在有關(guān)的政策制定並公佈後，有市民甚至立法議員都懷疑政府是“假諮詢”，還是諮詢的調(diào)查研究質(zhì)量出現(xiàn)問題。出現(xiàn)這種狀況，缺乏諮詢結(jié)果處理的回應機制是重要因素之一。假如將諮詢結(jié)果及其處理情況予以公開，是諮詢工作不到位以致未能反映民意還是諮詢的調(diào)查研究報告出了偏差？人們通過公開的材料一看就一目了然。此外，由於缺乏諮詢結(jié)果處理回應機制，弱化了人們對公共政策諮詢的態(tài)度，尤其是那些意見未能得到採納的市民，可能會失去對公共政策諮詢的信心，因為他覺得說了也白說，政府還是你說你的，我訂我的政策。長此以往的話，政策諮詢也就徒具形式了。如果政府對此進行了回應，說明決策時為什麼沒有採納諮詢中提出的有關(guān)意見，有關(guān)的人員在獲悉政府的回應後，起碼他會覺得政府是真正重視他所提的意見，並在決策時注意到了有關(guān)意見。此時，意見的採納與否實際上已變得並不是十分重要的了，重要的是公眾參與的價值已體現(xiàn)出來了，意見未被採納的公眾往後還會繼續(xù)積極參與其他的政策諮詢活動。因此，建立諮詢結(jié)果處理的回應機制，不僅是一個增加政府決策透明度的問題，還事關(guān)市民對政策諮詢的認識和取捨問題，事關(guān)一個國家或地區(qū)的民主政治建設(shè)和發(fā)展的問題。

四是要建立政府公共決策問責機制，促進公眾積極參與公共政策諮詢。政府公共決策問責機制是指在政府公共決策過程中，要求決策部門和決策者權(quán)責一致，對於因決策失誤造成對公共利益和市民合法權(quán)益的損害，應依法追究責任的制度。建立政府公共決策問責機制是責任政府建設(shè)的核心和保障，它對於促進公眾參與政府公共政策諮詢同樣具有重要的意義。一方面，由於要對決策失誤承擔相應的責任，這無疑會激勵和督促決策部門和決策者重視政策制訂前的諮詢工作，積極主動地推進決策民主化進程。另一方面，在政府公共決策責任的認定、評判及追究責任過程中，公眾也同樣可以參與，通過多種途徑和形式發(fā)表意見，就如參與政策制訂的諮詢工作中參與一樣。實際上，由公眾對政府公共決策的效果作出評判是最有價值的，也是最重要的衡量標準。此外，政府公共決策問責機制當然也包括了對政府部門或其工作人員在政策諮詢工作中的失誤追究責任。因此，建立政府公共決策問責機制，對政府決策權(quán)力進行一定的監(jiān)督和制約，既是保證決策公正性和科學性的前提，也是保障和推進公眾參與的重要手段。

五是建立公共政策諮詢評估機制，不斷提升公共政策諮詢工作水準。政府進行公共政策諮詢活動的成效如何？諮詢活動所獲得的結(jié)果是否真正反映了民意？對這些問題，不僅參與的公眾會關(guān)心，進行決策的政府部門或工作人員同樣應該重視。而要獲得對這些問題的答案，政府事後對公共政策諮詢活動進行總結(jié)評估便必不可少，而且這種評估工作要形成制度化，要對政府部門及其工作人員提出評估方面的具體要求。這既是檢驗諮詢活動成效的一種重要形式，也是政府不斷提高政策諮詢工作水準的一種重要途徑。政府通過對公共政策諮詢工作進行評估，總結(jié)其中好的經(jīng)驗，檢討當中做得不夠完善的地方，可作為下一次政策諮詢活動的參考。

（作者單位：澳門理工學院一國兩制研究中心副教授）</