新加坡經(jīng)驗(yàn)看澳門退休保障體系發(fā)展

一、背 景

放眼當(dāng)今世界，各國都不同程度的進(jìn)入了老齡化社會，據(jù)預(yù)測，世界人口中老年人已達(dá)6億人之多，而本世紀(jì)中葉更會猛增至20億，屆時(shí)，世界上的老年人數(shù)目將會首次超過年輕人數(shù)目，這將對世界各國的政治、經(jīng)濟(jì)、社會（包括醫(yī)療和社會穩(wěn)定性等）等方面產(chǎn)生巨大影響。據(jù)澳門特區(qū)政府統(tǒng)計(jì)暨普查局2011年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，澳門總?cè)丝跒?5萬人，其中65歲及以上的人口4.5萬人，占總?cè)丝诩s8%，且此比例還在不斷攀升。據(jù)聯(lián)合國關(guān)於人口老齡化的報(bào)告顯示，澳門人口老齡化的程度高過中國、亞洲甚至世界平均值。這在很大程度上加劇政府在未來照顧老年人方面的開支。

澳門的人口結(jié)構(gòu)呈顯老齡化外，家庭核心化、孝道觀念弱化、貧富差距擴(kuò)大、和通貨膨脹等因素亦加劇老年貧窮和獨(dú)居長者等老齡化相關(guān)問題的程度。儘管澳門政府都透過改革澳門養(yǎng)老保障系統(tǒng)（包括養(yǎng)老金和敬老金）來舒緩老齡化相關(guān)問題，這些方法包括降低領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡、放寬養(yǎng)老金供款資格、調(diào)升相關(guān)給付金額、引入公積金戶口，以及進(jìn)行相關(guān)研究。而澳門坊間對澳門養(yǎng)老保障亦有不少意見，當(dāng)中不少澳門居民和學(xué)者都倡議澳門政府應(yīng)該參考新加坡政府的做法—中央公積金和主權(quán)投資基金（“淡馬錫”模式）。所以本文便嘗試簡介這兩個(gè)做法，然後從澳門實(shí)際情況看這兩個(gè)做法有什麼要注意地方。

二、新加坡發(fā)展經(jīng)驗(yàn)

中央公積金

新加坡1955年開始實(shí)施中央公積金制，並成立了中央公積金局（負(fù)責(zé)或監(jiān)管公積金的管理和運(yùn)作）。中央公積金制度開始只是一個(gè)簡單的養(yǎng)老儲蓄制度，經(jīng)過幾十年來逐步發(fā)展，中央公積金便成為一個(gè)綜合性保障，包括養(yǎng)老、住房、醫(yī)療、教育等的制度；同時(shí)，還根據(jù)各個(gè)時(shí)期的具體情況，制定了一些規(guī)定或補(bǔ)充辦法逐步完善擴(kuò)大的公積金的使用範(fàn)圍，以適應(yīng)個(gè)人不同階段的需要，例如青年時(shí)期，中央公積金主要功能便類近住房公積金，來幫助青年購置物業(yè)；中年時(shí)期，隨著身體機(jī)能開始退化，在中央公積金中的醫(yī)療保險(xiǎn)比例便越來越加重；老年時(shí)期，新加坡政府亦有引入逆按揭（即香港的“安老按揭計(jì)劃”），來解決不少長者的“資產(chǎn)（物業(yè)）豐厚，但缺乏現(xiàn)金流”的問題。

而投資考慮亦是慢慢地建立現(xiàn)時(shí)的制度。最初期，中央公積金的資金主要投放於基礎(chǔ)建設(shè)（或者是公用事業(yè)，包括水利、電力、通訊、道路、機(jī)場、碼頭）上，因?yàn)樾录悠铝跗跇O需要發(fā)展自身的基礎(chǔ)建設(shè)。及後新加坡經(jīng)濟(jì)體系發(fā)展越來越完善，可投資的基礎(chǔ)建設(shè)亦日漸減少下，才開始投向其他投資工具，如房產(chǎn)和非公用事業(yè)上，但是這些投資工具只限於國家指定的股票、信託基金等，來限制相關(guān)的投資風(fēng)險(xiǎn)。

儘管新加坡中央公積金體系頗為完善，但是體系建立的背後仍有不少值得注意地方：一、政府施政理念，新加坡政府不少政策都是由政府作為主導(dǎo)，而澳門和香港都是以“小政府、大市場”為施政主要方針；二、中央公積金的供款比例卻占去工資的超過三成，可是社保供款增加數(shù)十元卻引來不少反對聲音；三、新加坡各相關(guān)部門的整合或協(xié)作效率是非常高，可是澳門政府部門間的合作卻常為澳門市民所責(zé)難。

主權(quán)投資基金

新加坡的主權(quán)投資基金（“淡馬錫”模式）便常引用為增加國家資產(chǎn)回報(bào)的典型例子。淡馬錫控股公司是一家新加坡政府的投資公司，新加坡財(cái)政部對其擁有100%的股權(quán)。在2008年，淡馬錫資產(chǎn)總值已達(dá)1，850億新加坡元，該公司掌控新加坡國內(nèi)主要龍頭企業(yè)，如新加坡電信、新加坡航空、星展銀行、新加坡地鐵等，曾有國外媒體估算，淡馬錫控股所持有的股票市價(jià)占了一半新加坡股票市場的市值，幾乎主宰了新加坡的經(jīng)濟(jì)命脈。淡馬錫控股除了投資新加坡本地市場外，也把亞洲市場和發(fā)達(dá)國家市場視為投資終點(diǎn)，目前大約一半的資產(chǎn)是在新加坡以外地區(qū)。

新加坡政府對其監(jiān)督有以下幾個(gè)方面的優(yōu)勢：首先，它賦予淡馬錫公司的職能和對其實(shí)行的監(jiān)管政策和措施，政府對企業(yè)的經(jīng)營活動做到監(jiān)管但不干預(yù)，重大事項(xiàng)審核但不承諾，鼓勵(lì)大膽自主經(jīng)營但不失控；其次，政府通過“抓班子（監(jiān)管淡馬錫公司的領(lǐng)導(dǎo)班子），立指標(biāo)（制定考核經(jīng)濟(jì)指標(biāo)）、定範(fàn)圍（審批子公司的經(jīng)營方向）和看效益（分析和調(diào)查子公司的財(cái)務(wù)狀況）等手段和措施，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值和增值，擴(kuò)大國有經(jīng)濟(jì)的控制力，並培育和造就一批國際水平的現(xiàn)代企業(yè)；最後，實(shí)行一視同仁策略，強(qiáng)調(diào)在平等條件下公平競爭，在資金、信貸和稅收方面，不提供任何形式的優(yōu)惠或保證。正因?yàn)槿绱擞行У谋O(jiān)控才使得新加坡的養(yǎng)老保障體系日趨完善和規(guī)範(fàn)，為保障居民生活奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

淡馬錫所以取得成功，亦需要考慮到新加坡有很寬鬆的人口政策，而且積極推出不少優(yōu)惠吸引專業(yè)人才到新加坡發(fā)展，應(yīng)知淡馬錫多是參與不少直接投資（但不影響被投資公司的決策），在不同行業(yè)亦需要不同專業(yè)人士進(jìn)行監(jiān)察；還有國家主權(quán)基金卻較一般私人公司面對更多的政治風(fēng)險(xiǎn)，好像在本世紀(jì)初，新加坡電訊和盈科數(shù)碼動力在競投香港電訊時(shí)，所以新加坡電訊輸了這宗競投，原因是新加坡電訊有很強(qiáng)的新加坡政府背景有關(guān)，近期的華為和中興被美國政府的指控，亦可見主權(quán)基金所帶來的政治風(fēng)險(xiǎn)。

三、澳門的借鑒

澳門和新加坡存在不少不同地方，例如新加坡的產(chǎn)業(yè)多元程度、人力資源素質(zhì)、人口或經(jīng)濟(jì)規(guī)模都較澳門理想，而新加坡的行政效率和干預(yù)程度都遠(yuǎn)較澳門高，所以新加坡的政策不一定可以在澳門順利執(zhí)行。以下將簡評中央公積金和主權(quán)投資基金在澳門的可行性，並提出一些建議。

中央公積金

澳門政府已成立個(gè)人儲蓄戶口，而不少本澳學(xué)者都會預(yù)期個(gè)人戶口將會過渡至新加坡的中央公積金或香港的強(qiáng)制性公積金（強(qiáng)積金）。其實(shí)當(dāng)年香港引入強(qiáng)積金時(shí)亦曾考慮引入新加坡的中央公積金，甚至部分香港民間團(tuán)體所倡議的全民退休保障計(jì)劃，而當(dāng)年香港所以選擇強(qiáng)積金，相信“小政府、大市場”的施政方針有關(guān)，還有供款比率不能太高，恐怕過高供款比率會加重香港的中、小企業(yè)的負(fù)擔(dān)，而且當(dāng)年香港市民對中央公積金的外圍體系（如住房公積金、醫(yī)療保險(xiǎn)和逆按揭）並不十分瞭解，但是強(qiáng)積金相對而言較為簡單，香港在強(qiáng)積金的角色亦較為單一（只擔(dān)當(dāng)監(jiān)察者），所以當(dāng)年香港推行強(qiáng)積金是遠(yuǎn)較中央公積金為容易。正如特首崔世安博士所言，要建立長效機(jī)制是需要取很社會的共識，因此若以澳門現(xiàn)有的條件下，推行新加坡的中央公積金相信將會對澳門帶來不少挑戰(zhàn)。

投資渠道方面，澳門社保基金的投資回報(bào)常被澳門市民或本澳學(xué)者所批評，但是風(fēng)險(xiǎn)與回報(bào)是掛鉤的，所以在尋找退休保障的投資工具多是以穩(wěn)定收入為主，這亦可以解釋公用事業(yè)常被選為退休保障的投資工具，可是澳門大部份的公用事業(yè)多是私營的，又可說這些公用企業(yè)的規(guī)模較小，所以很少被特區(qū)選為投資對象，但是現(xiàn)在澳門還有數(shù)個(gè)大型基礎(chǔ)建設(shè)正在發(fā)展中，如輕軌、港珠澳大橋和新的外港碼頭，這些基礎(chǔ)建設(shè)又可會是退保保障體系未來的投資工具呢？除了公用事業(yè)外，投資工具多是與當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有關(guān)，可是澳門產(chǎn)業(yè)是博彩業(yè)，而澳門政府希望是限制博彩業(yè)發(fā)展，讓其他重點(diǎn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)（如中醫(yī)藥業(yè)、會展業(yè)等），所以用社保以博彩業(yè)為主要投資對象，便可能有“資助”澳門博企之嫌。

主權(quán)投資基金

在澳門缺乏相關(guān)人才及欠缺應(yīng)對國際政治風(fēng)險(xiǎn)（例如美國指控匯業(yè)銀行幫助朝鮮清洗資金），澳門在推行主權(quán)投資基金實(shí)存在不少困難。其實(shí)新加坡的主權(quán)投資基金是把眾多投資集中於一機(jī)構(gòu)中，而享有效理想的規(guī)模效應(yīng)，但澳門經(jīng)濟(jì)規(guī)模較新加坡為小，實(shí)在應(yīng)該集中投資渠道，針對養(yǎng)老金投資方式或可以集中由澳門金管局處理，其實(shí)澳門政府已引入財(cái)政儲備機(jī)制，並分成基本和超額儲備，由金管局負(fù)責(zé)投資和管理，同時(shí)金管局亦負(fù)責(zé)外匯儲備的投資和管理。根據(jù)生命週期假說，不同年齡層的退休保障投資策略存在很大分別，而且投資工具一般都是“風(fēng)險(xiǎn)越高，回報(bào)越高”，所以退休保障的投資策略不可能只是追求“高回報(bào)”，特別是公營退休保障，而應(yīng)針對不同年齡層的需要而作出恰當(dāng)資產(chǎn)分佈：對年輕人，可以選擇高回報(bào)、高風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目投資；對老年人，可以選擇收益穩(wěn)定的項(xiàng)目投資。在投資的渠道選擇和投資與否問題上，政府也可以將部分權(quán)利轉(zhuǎn)交給受眾群體，讓他們有一個(gè)主動選擇的權(quán)利，這樣有利於不同年齡層的民眾自由選擇更適合自身的投資，但需要進(jìn)行充足教育工作，特別在金融海嘯中，不少資深投資者亦深受影響。其實(shí)生命週期投資策略的操作類似現(xiàn)在澳門政府的儲備機(jī)制，把政府所有支出項(xiàng)目按“先後緩急”進(jìn)行分類，然後把現(xiàn)有政府所擁有的資產(chǎn)進(jìn)行恰當(dāng)?shù)呐渲?，例如短期?xiàng)目便只能以“低回報(bào)、易套現(xiàn)”的資產(chǎn)為主，較遠(yuǎn)期項(xiàng)目便會以“較高回報(bào)、較長線”的資產(chǎn)為主。還有其實(shí)不少國家或地方是以生命週期為投資策略，甚至成立以生命週期來建立基金供市民選擇，因?yàn)閬K不是所有市民懂得建立自己的投資組合。

（陳建新：澳門大學(xué)政府與行政學(xué)系助理教授、澳門社會保障學(xué)會理事長；帥星宇和劉曉晴：澳門大學(xué)政府與行政學(xué)系研士研究生）</