初論TIFA對臺的機遇與挑戰(zhàn)

日前馬英九在出席英國《金融時報》與渣打銀行聯(lián)合舉辦的臺灣經(jīng)濟高峰會時表示，臺灣想要進一步參與國際經(jīng)濟與區(qū)域經(jīng)濟整合，就必需儘速完成兩岸ECFA後續(xù)協(xié)商，恢復臺美貿(mào)易暨投資架構(gòu)協(xié)定（TIFA）談判，創(chuàng)造加入美國跨太平洋夥伴協(xié)議（TPP）的條件，提升臺灣國際競爭力，讓產(chǎn)業(yè)升級。這其中值得關(guān)注的便是臺美貿(mào)易暨投資架構(gòu)協(xié)定（TIFA）談判，其動機不外乎是鞏固產(chǎn)業(yè)競爭力、參與區(qū)域經(jīng)濟整合以及優(yōu)化企業(yè)經(jīng)商能力，才能強化臺灣競爭力。

特別是正當世界各國都在積極進行區(qū)域經(jīng)濟整合的同時，臺灣不能自外於這些區(qū)域間的結(jié)盟，故臺灣積極追求相關(guān)政策與世界接軌不難想見，馬政府除了在2010年與中國大陸簽ECFA，更促成臺灣又與日本簽署經(jīng)濟投資協(xié)定，臺灣也與新加坡、紐西蘭洽談經(jīng)濟相關(guān)合作協(xié)議，以便增加臺灣未來加入美國跨太平洋夥伴協(xié)議（TPP）的機會。

然而臺美貿(mào)易暨投資架構(gòu)協(xié)定（TIFA）談判，臺灣諸多政策勢將放寬，在沒有讓利的情況下，與美國恢復臺美貿(mào)易暨投資架構(gòu)協(xié)定（TIFA）談判，或許只是在構(gòu)想階段，未來仍有很長的一段路要走，然而臺灣方面企圖提升國際競爭力與改善企業(yè)經(jīng)營環(huán)境，促使產(chǎn)業(yè)升級的用心是可以理解的。

以目前情況來說，TIFA乃臺美之間唯一正式的官方協(xié)商管道，而且屬於高層級、跨部會的性質(zhì)，故對臺灣而言，其政治意義不亞於經(jīng)濟意義；但對美國而言，TIFA純粹只是打開臺灣市場的政策工具，與FTA並無絕對的因果關(guān)係，顯然TIFA對美國來說，是商業(yè)利益高於一切。

一、臺美貿(mào)易暨投資架構(gòu)協(xié)定（TIFA）談判的回顧與機遇

日前中斷近六年的臺美貿(mào)易暨投資架構(gòu)協(xié)定（TIFA）終於登場，象徵意義大於實質(zhì)意義，雙方仍陷入談判的困境當中；雖然臺美TIFA本身只是一個架構(gòu)協(xié)定，沒有實質(zhì)項目，而其中最具體的規(guī)定，便在於成立貿(mào)易投資委員會，以促進雙方貿(mào)易及投資的發(fā)展，並解決障礙。

美國貿(mào)易代表署（USTR）副助理貿(mào)易代表艾特巴赫（Eric Altbach）表示，此次TIFA會議為臺美關(guān)係展開新頁，未來希望雙方密切聯(lián)繫與對話，強化經(jīng)貿(mào)。TIFA自從1994年簽訂後，連同本次共召開過7次會議，但期間也曾數(shù)度停頓。第一次是1998年後因智慧財產(chǎn)權(quán)等問題中斷了6年，事後也是因牛肉問題停開6年。而此次TIFA的復談所帶來的機遇，值得關(guān)注。

回顧此次能夠復談，主要是去年臺灣方面被迫做出重大讓步，容許含有瘦肉精萊克多巴胺的美牛進口之後，美方才同意重啟TIFA會談；然而，就在今年TIFA會談前夕，雙方突然緊急發(fā)布新聞稿，宣佈提前一天舉行會談。按照官方的說法，單純只是因為美方主談人、副貿(mào)易代表馬蘭提斯臨時有重要行程，必須返美處理，但此舉卻引發(fā)各界揣測。

當然臺美貿(mào)易暨投資架構(gòu)協(xié)定（TIFA）仍有一定程度的進展。首先，雙方共同發(fā)布了“國際投資原則聲明”及“資通訊服務（ICT）貿(mào)易原則”之兩個共同聲明。前者說明臺美雙方均應致力於維持公開、透明及無歧視的投資環(huán)境；後者則期待雙方均能維持網(wǎng)路的開放性、促進以網(wǎng)際網(wǎng)路為基礎(chǔ)的服務提供、維持跨境的資料流動，以及促進外資的參與。

雖然這二個共同聲明都是宣示性的文件，沒有法律拘束力，但特別是“ICT貿(mào)易原則”，是美國近年來大力倡議的貿(mào)易典範，除了已經(jīng)陸續(xù)與歐盟、日本共同簽訂外，也在世貿(mào)組織（WTO）與歐盟共同推動；臺美在這次也同意，這意味著臺美雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)係的強化，隨著加入國家的增加，長期亦有助於臺灣方面推動電子商務、雲(yún)端服務及行動應用等新興服務。

其次，在TIFA架構(gòu)下，成立投資及技術(shù)性貿(mào)易障礙（TBT）兩個工作小組，這些工作小組在性質(zhì)上雖然屬於技術(shù)階層的討論，但由於議題明確，焦點集中，參與層級及開會時間具有彈性，對於深化投資及TBT議題的協(xié)商，同樣也具有重要意義。此外， TBT工作小組也在研議解決TBT等實質(zhì)利益問題上，也將帶來正面的助益。

當然，由於近年來臺美經(jīng)貿(mào)比重逐年下降，但不容否認，美國仍是臺灣第三大經(jīng)貿(mào)夥伴，例如臺灣的鴻海、蘋果等在資通訊產(chǎn)業(yè)的夥伴關(guān)係，乃至於醫(yī)藥及生物科技領(lǐng)域的合作，更關(guān)係到臺灣未來十年的總體競爭力。因此臺美之間必須透過強化產(chǎn)業(yè)合作，當然馬政府應思考究竟應該如何利用TIFA，使對臺灣帶來最大的利益。

但很可惜的是，TIFA雖是臺美雙方解決爭議，促進經(jīng)貿(mào)關(guān)係發(fā)展的重要平臺，但在實際運作上，卻一直由美方主導，臺灣幾乎沒有任何籌碼與空間，完全被美國引導者；TIFA名義上議題由雙方共同商定，但從過去六次會談的主題來看，舉凡煙酒市場開放、智慧財產(chǎn)權(quán)保護、政府採購、健保藥品核價、美牛進口，無一不是美方為打開臺灣市場而設(shè)定；臺方若是拒絕，美方就以停開TIFA反制，迫使臺灣讓步，如此委屈的談判，或許需要重新評估。

臺灣方面之所以願意委屈，主要是希望以TIFA作為臺美雙方簽署自由貿(mào)易協(xié)定（FTA）的基礎(chǔ)，更希望藉由TIFA打開加入跨太平洋夥伴協(xié)議（TPP） ，然相當遺憾，美方總是以敷衍的態(tài)度來面對，不是要求臺灣方面應先落實尚未解決的市場開放議題，就是認定FTA及TPP並非優(yōu)先事項。雙方目前進展的結(jié)果，使臺美貿(mào)易暨投資架構(gòu)協(xié)定（TIFA）的簽訂變數(shù)甚多，前途恐不十分樂觀。

二、臺美貿(mào)易暨投資架構(gòu)協(xié)定（TIFA）的挑戰(zhàn)

TIFA談判，臺美雙方的關(guān)切與切入點完全不同。美方希望在農(nóng)業(yè)及智財權(quán)議題上能有所收穫，而近來引發(fā)臺灣民眾關(guān)切的美豬議題，自然亦是美方希望達陣的議題之一；而臺灣方面所重視及關(guān)切的則是FTA和TPP。但從目前談判的各種跡象來看，臺美雙方在經(jīng)貿(mào)實力與談判籌碼都不對等的情況下，臺灣方面所能做及得到的部分勢將有限，但是臺灣方面也千萬不能讓美方予取予求，否則將對臺灣將會造成難以彌補的傷害，這也就是說，TIFA談判臺灣雖然會有所“失”，但也必須要有“得”，否則這根本稱不上是一種談判。

另外，TIFA亦是對臺灣經(jīng)貿(mào)體制檢視，無論是要加入跨太平洋夥伴協(xié)議（TPP），或是要與美國洽簽雙邊投資協(xié)定（BIA），臺灣方面勢必都要有開放市場的準備，臺灣政府及民眾是否做好了萬全的準備？

臺灣固然在TIFA談判上處於劣勢，但臺灣方面也必須更加重視目前與大陸持續(xù)進行的ECFA後續(xù)協(xié)商，大陸會讓利，但美國不會，臺灣也沒有理由要求美方讓利，因此種種客觀情勢發(fā)展，值得臺灣當局好好省思與評估。

TIFA談判的後續(xù)挑戰(zhàn)，也包括臺灣內(nèi)部部分產(chǎn)品將遭到嚴重衝擊、許多中小企業(yè)可能會面臨生存上的問題、部分產(chǎn)業(yè)甚至無法存活、美牛與美豬等會造成民眾心裡永遠的陰霾等，這些問題馬政府都需一一正視並尋求解決對策。

三、面對TIFA與ECFA

兩難處境

我們明白美方TIFA的目的及針對性是中國大陸，面對TIFA，臺灣當然有其顧慮之處，從臺灣自身的角度出發(fā)，找尋對臺灣最有利的選擇。大陸著名的研究員王建民先生便指出“美國對臺經(jīng)貿(mào)合作不是慷慨大方，不是對臺讓利、讓步，而是斤斤計較，寸土並爭，寸利不讓，反而要臺灣不斷要利，要臺灣開放更多的市場，給美國更多的利益”；從這段話中，便不乏看出TIFA與ECFA的差異之處。

臺灣方面同樣也相當清楚，與其寄望TIFA不如加速完成ECFA後續(xù)協(xié)商；也體會到美國在與臺貿(mào)易交往過程中的利己主義與寸土不讓，因此臺灣當然需要深刻的反思。

處境尷尬的是，臺灣又必須與美國進行臺美貿(mào)易暨投資架構(gòu)協(xié)定（TIFA）談判，目前只能做的，除了在主觀上極力爭取對臺灣有利的，抗拒對臺灣不利的，不會產(chǎn)生過於負面的效應；馬政府也應戮力告知臺灣民眾，做好各種萬全準備及加深認識，同時也必須針對相關(guān)議題預先著手思考相關(guān)法制工作配套，更要找出衝擊最小的危機處理因應對策，使臺灣在TIFA談判中不致內(nèi)外交集、腹背受敵，替臺灣民眾爭取更多利益。

臺灣要避免邊緣化的命運固然重要，但也不能為此付出慘痛的代價，TIFA對美國顯然是利多於弊，得利多失利少；對臺灣來說，利弊互現(xiàn)，是好是壞還言之過早，但臺灣不能屈辱到?jīng)]有尊嚴，痛失利益，否則這樣的TIFA還不如不要，多花一些心力在ECFA身上還比較實際。

（作者是臺灣中國文化大學中山大陸所助理教授、北京大學法學博士）