“一國兩制”是目的還是途徑？

在《中華人民共和國澳門特別行政區(qū)基本法》（以下簡稱《澳門基本法》）頒佈20周年之際，全國人大常委會(huì)委員長吳邦國訪問澳門，並在2月21日“澳門社會(huì)各界紀(jì)念澳門基本法頒佈20周年啟動(dòng)大會(huì)”上發(fā)表講話，著重闡述了宣傳推廣基本法的三點(diǎn)意見。中共中央政治局常委張德江於3月7日參加澳門特區(qū)全國人大代表團(tuán)討論會(huì)時(shí)發(fā)表講話，也講了三點(diǎn)意見。兩位黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的講話高屋建瓴，寓意深刻，有助於更好地理解基本法的精神實(shí)質(zhì)。筆者僅針對涉及《澳門基本法》核心理念的若干問題進(jìn)行深入思考，總結(jié)出幾組辯證關(guān)係，以求教於各位專家學(xué)者。

“一國兩制”是目的還是途徑？

談到《澳門基本法》（《香港基本法》亦然），就不能不提起“一國兩制”。因?yàn)椤盎痉ㄊ恰粐鴥芍啤结樀姆审w現(xiàn)”?！栋拈T基本法》“序言”中即明確表示：“根據(jù)中華人民共和國憲法，全國人民代表大會(huì)特制定中華人民共和國澳門特別行政區(qū)基本法，規(guī)定澳門特別行政區(qū)實(shí)行的制度，以保障國家對澳門的基本方針政策的實(shí)施?！边@裡提到的“國家對澳門的基本方針政策”，當(dāng)首先包括“一個(gè)國家，兩種制度”的方針。吳邦國委員長在講話中強(qiáng)調(diào)，“基本法的生命在於實(shí)施，基本法的權(quán)威也在於實(shí)施。中央政府對澳門實(shí)行的各項(xiàng)方針政策的根本宗旨，既要貫穿基本法實(shí)施的全過程，還要作為是否忠實(shí)執(zhí)行基本法的重要檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)”，這一觀點(diǎn)也適用於“一國兩制”方針與基本法的關(guān)係。

應(yīng)當(dāng)如何恰當(dāng)?shù)卦u價(jià)“一國兩制”方針及時(shí)法律體現(xiàn)《澳門基本法》的性質(zhì)與意義呢？在較長的時(shí)間裡，有人將“一國兩制”方針理解為國家解決香港、澳門問題的目的所在?，F(xiàn)在看來有失偏頗。吳委員長指出，中央政府制定在澳門的方針政策，“其核心是對澳門恢復(fù)行使主權(quán)，其關(guān)鍵是保持澳門的穩(wěn)定和發(fā)展，其途徑是採取‘一國兩制’的辦法”。可見“一國兩制”（及其法律體現(xiàn)《澳門基本法》）只是爲(wèi)了實(shí)現(xiàn)一個(gè)根本目的或宗旨的有效途徑。

那麼，根本的目的或宗旨是什麼？吳邦國委員長在講話中闡述得非常清楚：“中央政府對澳門實(shí)行的各項(xiàng)方針政策，根本宗旨是兩條，一是維護(hù)國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益，二是保持澳門長期繁榮穩(wěn)定”。這一思想於20世紀(jì)80年代由鄧小平同志提出，在江澤民擔(dān)任總書記的時(shí)代得到實(shí)施，在胡錦濤及其後任主政時(shí)期得以延續(xù)。

因此，我們應(yīng)當(dāng)以堅(jiān)持“一國兩制”方針、認(rèn)真貫徹《澳門基本法》為途徑，力求保證國家的主權(quán)、安全、發(fā)展利益和澳門的長期繁榮穩(wěn)定。這是擺在澳門特區(qū)政府、全體澳門民眾以至全中國人民面前的神聖使命。

“不變”以五十年為限還是永遠(yuǎn)有效？

《澳門基本法》中有一條基本原則，即澳門實(shí)行資本主義制度“五十年不變”的原則?！栋拈T基本法》第一章總則的第五條明確規(guī)定：“澳門特別行政區(qū)不實(shí)行社會(huì)主義的制度和政策，保持原有的資本主義制度和生活方式，五十年不變?！?/p>

自《香港基本法》和《澳門基本法》相繼誕生以來，關(guān)於資本主義制度在兩個(gè)特別行政區(qū)“不變”的期限一直是國內(nèi)外輿論關(guān)注的焦點(diǎn)。從邏輯上講，當(dāng)然只有兩種可能性，一是“不變”以“五十年”為限，到時(shí)候就可能改變；二是“不變”未必受“五十年”限制，到時(shí)候可以再討論。儘管目前尚無權(quán)威性的結(jié)論，但人們的關(guān)注始終十分強(qiáng)烈。

吳邦國委員長的講話使我們茅塞頓開。他說：“國家主體實(shí)行社會(huì)主義，是歷史的選擇，人民的選擇。同時(shí)，在國家主體堅(jiān)持社會(huì)主義的前提下，澳門實(shí)行資本主義制度，是基於澳門的歷史與現(xiàn)實(shí)情況作出的選擇，是保持澳門長期繁榮穩(wěn)定的唯一可行辦法，是我國堅(jiān)持走自己的道路在處理澳門問題上的反映。”這裡使用了一個(gè)限制性和感情色彩都很強(qiáng)烈的詞?。何ㄒ?。既然實(shí)行資本主義制度是保持澳門長期繁榮穩(wěn)定的唯一可行辦法，而這個(gè)“長期”當(dāng)然不限於五十年，那麼，五十年後爲(wèi)了繼續(xù)保持澳門的繁榮穩(wěn)定，理所當(dāng)然不能改變其實(shí)行已久的資本主義制度。所以，在澳門實(shí)行資本主義制度和生活方式，不是僅有“五十年不變”，而是“永遠(yuǎn)不變”。

澳門的資本主義制度“永遠(yuǎn)不變”，不僅僅能保持澳門自身的利益，而且有利於國家的社會(huì)主義主體部份。吳委員長在講話中引用鄧小平同志的話，進(jìn)行了鮮明的對比：“‘一國兩制’除了資本主義，還有社會(huì)主義……社會(huì)主義是在十億人口地區(qū)的社會(huì)主義，這是個(gè)前提，沒有這個(gè)前提不行。在這個(gè)前提下，可以允許在自己的身邊，在小地區(qū)和小範(fàn)圍內(nèi)實(shí)行資本主義。我們相信，在小範(fàn)圍內(nèi)容許資本主義存在，更有利於發(fā)展社會(huì)主義?！笨梢姲拈T保持資本主義永遠(yuǎn)不變不只是爲(wèi)了自身的利益，而且顧及了整個(gè)祖國的大局。

其實(shí)，在《澳門基本法》中可以找到這一“永遠(yuǎn)不變”思想的依據(jù)?！栋拈T基本法》序言中即開宗明義：“為了維護(hù)國家的統(tǒng)一和領(lǐng)土完整，有利於澳門的社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，考慮到澳門的歷史和現(xiàn)實(shí)情況，國家決定，在對澳門恢復(fù)行使主權(quán)時(shí)，根據(jù)中華人民共和國憲法第三十一條的規(guī)定，設(shè)立澳門特別行政區(qū)，並按照‘一個(gè)國家，兩種制度’的方針，不在澳門實(shí)行社會(huì)主義的制度和政策?！痹谶@裡，“一個(gè)國家，兩種制度”的方針與“設(shè)立澳門特別行政區(qū)”並存，並沒有“五十年”的限制性時(shí)間狀語。這一表述應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)“一國兩制”方針的精神實(shí)質(zhì)?？梢酝ㄋ椎卣f：澳門（香港）特別行政區(qū)與資本主義制度共存，特別行政區(qū)存在多久，資本主義制度就存在多久。永遠(yuǎn)不應(yīng)改變，也不能改變。

《基本法》是單向規(guī)定還是雙向規(guī)範(fàn)？

《澳門基本法》對澳門特別行政區(qū)、對澳門特區(qū)政府的重要性不言而喻。誠如吳邦國委員長所指出的，“基本法的內(nèi)容就是規(guī)定澳門特別行政區(qū)實(shí)行的制度”。這在《澳門基本法》的序言中闡述得非常清楚：“根據(jù)中華人民共和國憲法，全國人民代表大會(huì)特制定中華人民共和國澳門特別行政區(qū)基本法，規(guī)定澳門特別行政區(qū)實(shí)行的制度，以保障國家對澳門的基本方針政策的實(shí)施?！北弧栋拈T基本法》規(guī)定的在澳門特區(qū)實(shí)行的制度，是一個(gè)完整的體系，包括國家設(shè)立和管理特別行政區(qū)的原則，中央政府與特區(qū)的關(guān)係，特區(qū)的政治體制以及經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)事務(wù)、對外關(guān)係，澳門居民的基本權(quán)利與義務(wù)，以及基本法的解釋與修改等等。沒有《澳門基本法》的種種規(guī)定，就沒有澳門特別行政區(qū)，也沒有澳門特區(qū)的現(xiàn)行體制與運(yùn)作機(jī)制。

然而，萬萬不可將《澳門基本法》片面地理解為只是對澳門特別行政區(qū)的單向規(guī)定，因?yàn)樗惨?guī)範(fàn)了中央政府與澳門特區(qū)的關(guān)係。這種關(guān)係的實(shí)質(zhì)可以用十二個(gè)字來概括，即：國家主權(quán)，中央授權(quán)，高度自治。首先是國家對澳門具有主權(quán)權(quán)力。吳委員長專門使用了“主權(quán)權(quán)力”這個(gè)詞組，強(qiáng)調(diào)了這是中央政府對澳門具有管治權(quán)和可以授予澳門自治權(quán)的前提。而澳門特區(qū)的一切權(quán)力都是中央政府授予的，捨此便沒有澳門特區(qū)政府的任何特權(quán)和任何作為。在這個(gè)基礎(chǔ)上，澳門特區(qū)政府才能夠在《澳門基本法》的框架內(nèi)，不受中央政府幹預(yù)，自行處理有關(guān)事務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)高度自治。

爲(wèi)了保證特區(qū)政府的高度自治合法進(jìn)行，《澳門基本法》規(guī)定了相應(yīng)的機(jī)制。例如，特區(qū)行政長官在負(fù)責(zé)執(zhí)行基本法的過程中“既要對澳門特別行政區(qū)負(fù)責(zé)，也要對中央人民政府負(fù)責(zé)”；特區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的法律必須“報(bào)全國人大常委會(huì)備案”；全國人大常委會(huì)在法定範(fàn)圍內(nèi)“可以將有關(guān)法律發(fā)回，發(fā)回的法律立即失效”；特區(qū)終審法院審理案件時(shí)，在法定情況下“要提請全國人大常委會(huì)對基本法的有關(guān)條款作出解釋”，等等?？梢姲拈T特別行政區(qū)的高度自治是受到《澳門基本法》規(guī)範(fàn)的。2012年特區(qū)政府提出有關(guān)兩個(gè)選舉辦法修改的“政制發(fā)展”問題後，全國人大常委會(huì)的釋法就是一個(gè)經(jīng)典的例證。

其實(shí)，中央政府在制定《澳門基本法》的同時(shí)，也為自己正確處理與澳門特別行政區(qū)的行為制定了規(guī)範(fàn)。中央政府通過基本法對特別行政區(qū)實(shí)施授權(quán)的行為是十分嚴(yán)肅的，正如委員長在講話中著重指出的：“中央的行為也要受基本法約束，這充分保障了澳門特別行政區(qū)的高度自治權(quán)”?？疾臁栋拈T基本法》的具體條文，我們對這一點(diǎn)會(huì)有更深刻的認(rèn)識?！栋拈T基本法》中專門設(shè)立第二章來規(guī)範(fàn)“中央和澳門特別行政區(qū)的關(guān)係”，其中的第二十二條明確規(guī)定：“中央人民政府所屬各部門、各省、自治區(qū)、直轄市均不得幹預(yù)澳門特別行政區(qū)依照本法自行管理的事務(wù)”；“中央各部門、各省、自治區(qū)、直轄市如需在澳門特別行政區(qū)設(shè)立機(jī)構(gòu)，須征得澳門特別行政區(qū)政府同意並經(jīng)中央人民政府批準(zhǔn)”；“中央各部門、各省、自治區(qū)、直轄市在澳門特別行政區(qū)設(shè)立的一切機(jī)構(gòu)及其人員均須遵守澳門特別行政區(qū)的法律”。

綜上所述，《澳門基本法》是對澳門特區(qū)和中央政府的雙向規(guī)範(fàn)，而絕不是對澳門的單向規(guī)定或限制。

“澳人治澳”是絕對戒律還是相對政策？

在涉及澳門政治生活的話語中，“澳人治澳”總是同“一國兩制”相隨相伴，密不可分的。而且在“澳人治澳”後面，還會(huì)加上四個(gè)字：高度自治。換言之，人們在文獻(xiàn)資料中看到的“標(biāo)準(zhǔn)”表述形式通常是：“一國兩制”，“澳人治澳”，高度自治。

《澳門基本法》中的許多內(nèi)容確實(shí)保證了“澳人治澳”精神的貫徹實(shí)施。例如，根據(jù)基本法有關(guān)條文的規(guī)定，澳門特別行政區(qū)的“行政長官”、“主要官員”、“行政會(huì)委員”、“立法會(huì)議員”、“終審法院院長”、“檢察長”，甚至“公務(wù)人員”都必須是“澳門特別行政區(qū)永久性居民”，一些關(guān)鍵性的崗位還對在澳門居住的年限有特定的要求。對於這方面的法律和政策，澳門特區(qū)一向是嚴(yán)格遵守，認(rèn)真執(zhí)行的。

然而，“澳人治澳”同地方主義（地方保護(hù)主義）絕不是一回事。竊以為“澳人治澳”並不是絕對的清規(guī)戒律，而是一種相對意義的政策。其相對意義主要體現(xiàn)在以下兩方面。

首先，“澳人”是一個(gè)相對的概念。從來就沒有“絕對”的“澳人”，因?yàn)榧幢闶峭辽灵L的澳門人，追溯到四、五百年前，其祖先也都是從大陸移民過來的。根據(jù)基本法和澳門的現(xiàn)行政策，“非澳人”可以通過技術(shù)移民、婚姻移民（以前還有投資移民）等途徑申請成為“澳人”；符合條件的非永久性澳門居民可以經(jīng)過7年居留後申請轉(zhuǎn)為永久性澳門居民。所以說，“澳人”是一個(gè)不斷擴(kuò)大外延，從而內(nèi)涵也逐漸改變的概念，足以體現(xiàn)其相對性。

其次，治澳的“澳”也是一個(gè)相對概念。隨著填海區(qū)域的擴(kuò)大、粵澳合作的深化，“澳”的範(fàn)圍也在逐漸擴(kuò)展。君不見，隨著澳大橫琴校區(qū)的建成，澳人“治澳”的範(fàn)圍不是擴(kuò)大到橫琴去了嗎？隨著澳門在臺灣或其他地方設(shè)立辦事處、代表處，“治澳”的範(fàn)圍不是將進(jìn)一步延伸嗎？中共中央政治局常委、新一屆全國人大常委會(huì)委員長張德江在澳區(qū)人大代表討論會(huì)的講話中就包含澳門要走向世界的觀點(diǎn)。他說：“澳門人不一定都在澳門，澳大辦得好，將來很多人會(huì)走向世界。新加坡不大，但國際影響力很大；澳門也不大，同樣可以做到?！?/p>

將“澳人治澳”理解為一種相對政策而科學(xué)地、合理地貫徹執(zhí)行，是澳門自身的迫切需要。張德江常委在講話中叮囑澳門要“居安思?！?，要“增強(qiáng)憂患意識”，很大程度上是看到了澳門的軟肋。他指出澳門目前面臨三大挑戰(zhàn)，“一是博彩業(yè)一業(yè)獨(dú)大”，二是“經(jīng)濟(jì)適度多元化發(fā)展任重道遠(yuǎn)”，三是“人才特別是各類專業(yè)人才缺乏，造成現(xiàn)在人力資源供給不足”。所以張德江同志提出殷切希望：“澳門要增強(qiáng)憂患意識，未雨綢繆，利用當(dāng)前有利條件統(tǒng)籌資源，為澳門長期繁榮和長治久安奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)?！痹凇鞍娜酥伟摹狈结樀闹敢拢{(diào)動(dòng)一切積極因素，團(tuán)結(jié)一切可以團(tuán)結(jié)的人（包括非澳人），倡導(dǎo)“國人建澳”的大人才觀、大政治地理觀，澳門的明天一定會(huì)像我們偉大的祖國一樣，更加美好，更加光輝燦爛。

（作者是澳門城市大學(xué)澳門社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究中心執(zhí)行主任）