立法應(yīng)有適度超前理念

前不久，有立法會(huì)議員就本澳近幾年樓價(jià)飆升現(xiàn)象指出，除經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口增加帶動(dòng)供需緊張外，更因法制建設(shè)緩慢滯後，其中更直指俗稱“樓花法”的《承諾轉(zhuǎn)讓在建樓宇的法律制度》雖已進(jìn)入立法會(huì)細(xì)則性審議，但為時(shí)似乎已晚。的確，回歸後的澳門，法律改革工作從來都是社會(huì)公眾關(guān)注的焦點(diǎn)之一，雖然歷屆特區(qū)政府也一直將法律改革工作作為著力推進(jìn)的一項(xiàng)重要事情來做，但進(jìn)展與社會(huì)各界的願(yuàn)望和廣大市民的呼聲仍有相當(dāng)?shù)牟罹?，法制建設(shè)滯後仍是特區(qū)發(fā)展面臨的一項(xiàng)重大挑戰(zhàn)。這個(gè)中的原因固然是多方面的，如新型的特別行政區(qū)法律體系構(gòu)建的固有複雜性和艱巨性、本地法律人才特別是雙語立法人才的缺乏等，但對立法適度超前的理念認(rèn)識(shí)不足甚至匱乏卻是不可忽視的一個(gè)重要原因。

立法超前的必要性

立法是人的一種實(shí)踐活動(dòng)，因而離不開一定的理念。只有科學(xué)地確立了立法理念，才能有效地指導(dǎo)立法活動(dòng)。例如，立法應(yīng)當(dāng)尊重法所規(guī)範(fàn)對象自身的規(guī)律，合理調(diào)整和劃分社會(huì)利益格局；立法應(yīng)當(dāng)遵循和符合法自身的邏輯體系，嚴(yán)格維護(hù)法制的統(tǒng)一等。此外，立法中還應(yīng)當(dāng)有超前的理念。

立法是否應(yīng)當(dāng)超前？對此，法學(xué)界以至立法活動(dòng)中是有爭議的。第一種觀點(diǎn)是滯後性觀點(diǎn)，認(rèn)為法律應(yīng)當(dāng)成熟一個(gè)制定一個(gè)，甚至有人還進(jìn)一步表述為成熟一條制定一條。其基本理由是：對於沒有經(jīng)驗(yàn)的事物，要先經(jīng)過社會(huì)實(shí)踐的摸索，取得了經(jīng)驗(yàn)並成為成熟的事物時(shí)，才把這種成熟的、肯定的經(jīng)驗(yàn)用法律的形式固定下來。所以，法律應(yīng)該是滯後的。這種觀點(diǎn)在內(nèi)地曾被認(rèn)為是一個(gè)傳統(tǒng)的立法基本原則，也是內(nèi)地改革開放早期的立法實(shí)踐中佔(zhàn)主導(dǎo)地位的立法基本原則。第二種觀點(diǎn)是同步性觀點(diǎn)，認(rèn)為立法既不能超前，也不能滯後，而應(yīng)該與社會(huì)發(fā)展相同步。其基本理由是：滯後立法不能發(fā)揮法律應(yīng)有的作用，不利於法制建設(shè)；超前立法不符合客觀實(shí)際，法律難以貫徹執(zhí)行。第三種觀點(diǎn)是超前性觀點(diǎn)，認(rèn)為立法不應(yīng)僅僅依制定法律時(shí)的客觀條件為依據(jù)，而應(yīng)對社會(huì)發(fā)展作出預(yù)測。主要依通過預(yù)測獲得的未來的社會(huì)條件為依據(jù)，在法律中充分反映將來法律實(shí)施時(shí)的社會(huì)條件，作出一定程度的超前規(guī)定。其基本理由是：社會(huì)發(fā)展是有規(guī)律的，而且這種規(guī)律是可知的。所以，超前立法是可能的。同時(shí)，法律不是施行於制定時(shí)的社會(huì)，而是施行於制定後的未來社會(huì)，所以，法律應(yīng)該以未來社會(huì)條件為依據(jù)，超前立法是應(yīng)該的。

上述三種觀點(diǎn)的爭論，涉及到了法對社會(huì)的作用這一問題的認(rèn)識(shí)。就法的本體來說，法産生於社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的需要，推動(dòng)法律産生的主要是經(jīng)濟(jì)關(guān)係的發(fā)展。從法的創(chuàng)制來看，立法者不是在發(fā)明法律而只是在表述法律。因此，立法者應(yīng)當(dāng)把客觀事物的內(nèi)在規(guī)律當(dāng)作自己的認(rèn)識(shí)對象，並反映這種客觀事物的內(nèi)在規(guī)律。立法的主要目的在於通過為人們設(shè)定法定行為模式和法定後果來調(diào)整一定的社會(huì)關(guān)係。一般情況下，沒有一定社會(huì)關(guān)係的存在，便沒有一定立法的前提和必要性存在。這既是法理常識(shí)，也是立法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。然而，立法不應(yīng)只是反映或者確立某種社會(huì)關(guān)係，而且還應(yīng)引導(dǎo)和促進(jìn)社會(huì)關(guān)係的發(fā)展。在這個(gè)意義上來說，法又只不過是促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的一種工具。尤其在社會(huì)變遷時(shí)期，法的促進(jìn)作用更為明顯。

現(xiàn)代社會(huì)科學(xué)認(rèn)為每一社會(huì)都是其成員間的重復(fù)性互動(dòng)所界定的，一個(gè)社會(huì)的變遷即為那些重復(fù)性互動(dòng)的變遷，亦即重復(fù)性行為方式的變遷，而法正是通過規(guī)範(fàn)並改變重復(fù)性行為方式以促進(jìn)社會(huì)的變遷和發(fā)展的。很顯然，立法的滯後性與同步性觀點(diǎn)雖然都注意到了法的規(guī)範(fàn)性作用，但卻忽視了法的促進(jìn)作用，而立法超前性觀點(diǎn)則在堅(jiān)持法必須反映社會(huì)關(guān)係的基礎(chǔ)上較好地體現(xiàn)和反映了法的促進(jìn)作用。超前立法其實(shí)並不是完全脫離社會(huì)現(xiàn)實(shí)的，否定超前立法的觀點(diǎn)，主要的理由就是認(rèn)為超前就是超越現(xiàn)實(shí)總體，而法恰巧在總體上絲毫不能超越現(xiàn)實(shí)，客觀實(shí)際是一切立法工作的出發(fā)點(diǎn)。其實(shí)，超前立法與從實(shí)際出發(fā)並不矛盾。超前也只能是建立在從實(shí)際出發(fā)的基礎(chǔ)之上。在這個(gè)意義上說，立法的超前性與現(xiàn)實(shí)性是統(tǒng)一的，作為立法原則的超前性不能脫離於現(xiàn)實(shí)，它必須是在現(xiàn)實(shí)中孕育著“應(yīng)該”與“可能”的超前性。事實(shí)上，科學(xué)發(fā)展到今天，我們完全可以通過對社會(huì)發(fā)展的趨勢和規(guī)律加以正確地認(rèn)識(shí)與預(yù)見，並將其轉(zhuǎn)化為明確的法律規(guī)範(fàn)，以引導(dǎo)並規(guī)範(fàn)人們行為的活動(dòng)。立法超前是社會(huì)基本矛盾運(yùn)動(dòng)和法律規(guī)範(fàn)之社會(huì)功能的題中之義，是立法活動(dòng)整體內(nèi)容的組成部分，是法律運(yùn)行的規(guī)律之一，也是當(dāng)代信息社會(huì)發(fā)展的必然要求。因此，對於超前立法不能全盤否定，簡單地將其拒之於可供採行的立法方法或形式之外，特別是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的立法，超前立法更是有其不可替代的一席之地，因?yàn)樯鐣?huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)係的多變性需要超前經(jīng)濟(jì)立法。按以往的經(jīng)驗(yàn)，法律僅調(diào)整現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)關(guān)係，這樣一來，就很可能會(huì)出現(xiàn)這種情況：新的經(jīng)濟(jì)關(guān)係出現(xiàn)了，因無法律調(diào)整，客觀上會(huì)引起某種無序狀態(tài)，導(dǎo)致一定的社會(huì)矛盾和衝突，於是倉促立法，這就是所謂的滯後立法；同時(shí)，該法一經(jīng)頒佈，其調(diào)整的經(jīng)濟(jì)關(guān)係可能又發(fā)生了變化，如果要使該法律充分發(fā)揮作用，又得作相應(yīng)的修改，修改的頻率和經(jīng)濟(jì)關(guān)係的變化程度成正比，而頻繁的修改又與法律的穩(wěn)定性相衝突。要有效解決上述問題，從積極意義上講，就是要對經(jīng)濟(jì)關(guān)係的發(fā)展作出預(yù)測，把握和預(yù)見其發(fā)展的趨勢，對可能會(huì)出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)關(guān)係超前立法，對可能會(huì)發(fā)生變化的經(jīng)濟(jì)關(guān)係設(shè)有超前條款。內(nèi)地很多涉外經(jīng)濟(jì)立法就是在法律所規(guī)制的涉外經(jīng)濟(jì)關(guān)係形成之前完成的，並且取得了較好的效果，這便是一種很好的佐證。其實(shí)，港澳兩部基本法就是超前立法的典型體現(xiàn)。在港澳尚未回歸、“一國兩制”方針政策尚未開始實(shí)踐之前，先把特別行政區(qū)內(nèi)實(shí)行的制度通過立法以基本法的形式規(guī)定下來，而不是等港澳回歸後根據(jù)“一國兩制”方針政策實(shí)踐的實(shí)際情況再來制定基本法，這其中便充分體現(xiàn)了超前立法的理念?？偟膩碚f，科學(xué)的立法總是具有一定超前性的立法。法律不僅是對現(xiàn)存的社會(huì)關(guān)係的確認(rèn)和保障，而且還可以根據(jù)已經(jīng)認(rèn)識(shí)到的客觀規(guī)律和社會(huì)發(fā)展的需要，有預(yù)見、有規(guī)劃地建立新的社會(huì)關(guān)係，形成新的行為模式和規(guī)則。

立法超前的適度性

強(qiáng)調(diào)立法超前的必要性，並不意味著“無度超前”、“盲目超前”，更不意味著對立法規(guī)律的否定。相反，任何立法都是立法者所處的那個(gè)時(shí)代的社會(huì)物質(zhì)生活條件的反映。法律正是根源於社會(huì)的物質(zhì)生活條件，有什麼樣的物質(zhì)生活條件就會(huì)有什麼樣的立法，任何立法活動(dòng)都不能脫離社會(huì)現(xiàn)實(shí)，超前立法同樣如此。我們強(qiáng)調(diào)超前立法，一方面是以法律必須及時(shí)正確地反映社會(huì)現(xiàn)實(shí)生活為前提的，另一方面又是立足於社會(huì)現(xiàn)實(shí)對社會(huì)發(fā)展作出前瞻，反對那種完全脫離現(xiàn)實(shí)性的超前性。因此，超前立法之超前是有限度的，也就是說，立法超前有一個(gè)適度性的問題，不能超之太前，否則，法律便不能發(fā)揮其應(yīng)有的對社會(huì)的促進(jìn)作用，反而可能會(huì)對社會(huì)的進(jìn)步形成阻礙。

要確立立法適度超前的意識(shí)，必須正確理解法反映的到底是理性還是經(jīng)驗(yàn)這一立法的認(rèn)識(shí)論基礎(chǔ)問題。法是人的主觀對客觀事物的內(nèi)在規(guī)律的表達(dá)，對於這種立法者對客觀事物所作的表達(dá)，歷來存在理性主義法觀念和經(jīng)驗(yàn)主義法觀念的對立。理性主義法觀念把法看作是人類理性的表現(xiàn)，認(rèn)為法是理性的一種表現(xiàn)，法借助於權(quán)威性的理性宣言而實(shí)現(xiàn)正義；經(jīng)驗(yàn)主義法觀念則把法看作是人類經(jīng)驗(yàn)的表現(xiàn)，是經(jīng)驗(yàn)的條理化。事實(shí)上，在立法過程中，理性和經(jīng)驗(yàn)都是密不可分的。立法是對客觀事物內(nèi)在規(guī)律的理性把握，只有在理性的層面上，立法活動(dòng)才能得以科學(xué)地進(jìn)行。但是，立法活動(dòng)同樣也離不開經(jīng)驗(yàn)，理性的立法認(rèn)識(shí)本身就來自於對客觀事物的反映。理性主義法觀念強(qiáng)調(diào)立法活動(dòng)中理性的重要性，這無疑是正確的，但如果完全排斥經(jīng)驗(yàn)認(rèn)識(shí)，那麼人類理性就會(huì)成為無源之水無本之木。而經(jīng)驗(yàn)主義法觀念否認(rèn)理性在立法活動(dòng)中的作用，片面依賴經(jīng)驗(yàn)，甚至以此作為否定制定法的理由，顯然也是十分偏頗的。正確的觀點(diǎn)應(yīng)該是，在立法活動(dòng)中，理性與經(jīng)驗(yàn)是統(tǒng)一的。從某種意義上來說，立法是將人類對客觀事物的經(jīng)驗(yàn)認(rèn)識(shí)通過理性加工而上升為法律。只有從理性與經(jīng)驗(yàn)的辯證統(tǒng)一上，才能正確闡明法的認(rèn)識(shí)論。明白到了理性與經(jīng)驗(yàn)在立法中的辯證統(tǒng)一關(guān)係，就容易理解立法適度超前的理念。適度的超前立法既不純?nèi)灰岳硇詾榛A(chǔ)，也不否定經(jīng)驗(yàn)在立法中的作用，而是將兩者有機(jī)地結(jié)合起來。它既立足於社會(huì)現(xiàn)實(shí)，又對社會(huì)發(fā)展作出預(yù)判。與早期的立法觀念不同，現(xiàn)在的立法已經(jīng)不是僅僅局限於對經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)、對現(xiàn)實(shí)社會(huì)管理的描述了。那種與早期社會(huì)發(fā)展滯緩、經(jīng)濟(jì)形態(tài)有限、人際關(guān)係簡單、社會(huì)管理單一的狀態(tài)相吻合的立法觀念，在當(dāng)今社會(huì)迅猛發(fā)展、經(jīng)濟(jì)形態(tài)多樣、人際關(guān)係日益複雜、社會(huì)管理綜合化的歷史發(fā)展階段上顯得如此蒼白無力。人們?nèi)绻辉诜芍袑ι形凑归_但又必然展開和發(fā)生的行為事先給予法律界定，提供訴訟手段，那麼，人們將在實(shí)施法律中遇到無數(shù)個(gè)無法可依的困境。歷史呼喚著法律的深層介入，社會(huì)的發(fā)展需要穩(wěn)定的法律引導(dǎo)，法律規(guī)範(fàn)本身也要其長久。為此，經(jīng)驗(yàn)性立法、總結(jié)性立法之中逐漸加入了超前性立法的內(nèi)容，超前性立法在社會(huì)總立法中的比重得到了長足的發(fā)展。從法律個(gè)別條款的超前內(nèi)容到整部法律的超前設(shè)定；從注重於過去和當(dāng)前轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅仂冬F(xiàn)在和未來。超前立法的觀念、移植立法的觀念作為經(jīng)驗(yàn)性立法觀念的補(bǔ)充，日益在當(dāng)代立法實(shí)踐中得以體現(xiàn)?？梢灶A(yù)見的是，隨著立法活動(dòng)的發(fā)展，由經(jīng)驗(yàn)立法向理性立法的發(fā)展，是一個(gè)必然的趨勢。當(dāng)然，以超前為特徵的理性立法也不能離開對現(xiàn)實(shí)社會(huì)的經(jīng)驗(yàn)認(rèn)識(shí)。只有正確地認(rèn)識(shí)經(jīng)驗(yàn)和理性的關(guān)係，才能使立法既能植根於現(xiàn)實(shí)社會(huì)，又對社會(huì)發(fā)展作出科學(xué)預(yù)測，從而使立法活動(dòng)在推動(dòng)社會(huì)發(fā)展中起到重要作用。

立法適度超前理念對於

當(dāng)下澳門的現(xiàn)實(shí)意義

立法適度超前的理念要求立法活動(dòng)既要瞭解、熟悉事物的現(xiàn)實(shí)情況，並建基於這一基礎(chǔ)上，又要正確把握事物的發(fā)展方向和規(guī)律，並將其與社會(huì)現(xiàn)實(shí)情況有機(jī)地結(jié)合起來。這一立法理念對於當(dāng)下澳門的立法活動(dòng)，尤其是法律改革工作具有非常強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

澳門回歸以來，歷年行政長官施政報(bào)告都會(huì)涉及法律改革工作。之所以如此，是因?yàn)榘拈T特別行政區(qū)的法律體系中，有很大一部分是採用為特別行政區(qū)法律的澳門原有法律。這些制訂於澳門回歸前的法律，在澳門回歸後便必然要面對一個(gè)適應(yīng)澳門的社會(huì)現(xiàn)狀和需求的問題，包括適應(yīng)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各領(lǐng)域的現(xiàn)狀和需求。為此，一方面必須對採用為特別行政區(qū)法律的澳門原有法律中不適應(yīng)澳門社會(huì)現(xiàn)狀和發(fā)展需要的內(nèi)容進(jìn)行修訂，強(qiáng)化其服務(wù)社會(huì)並促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的功能；另一方面，還必須根據(jù)澳門社會(huì)的發(fā)展變化，及時(shí)制訂新的法律，滿足人們渴望獲得法律保護(hù)的現(xiàn)實(shí)需求。而不論是修訂法律還是創(chuàng)制法律，都必須要有適度超前立法的理念。對此，2008年的行政長官施政報(bào)告中曾提出過明確的要求：“我們在創(chuàng)制或修訂有關(guān)法律的過程中，將進(jìn)一步相容國際的通行性和本地的適應(yīng)性、可執(zhí)行性。為此，將進(jìn)一步深入聽取民意，從市民的生活經(jīng)驗(yàn)中尋找立法的智慧，使法律改革切合社會(huì)日常運(yùn)作的實(shí)況，同時(shí)具備社會(huì)發(fā)展務(wù)實(shí)可靠的前瞻性?！?/p>

然而，澳門法律改革的進(jìn)展卻不理想，與廣大市民的期盼更是有巨大的差距。不僅適度超前的理念沒有充分體現(xiàn)出來，就是及時(shí)反映社會(huì)現(xiàn)實(shí)生活的迫切要求有時(shí)也往往沒有得到很好的落實(shí)，以至於法制滯後成為制約澳門發(fā)展的一個(gè)制度瓶頸。這次立法會(huì)議員所提及的分層所有權(quán)制度以及俗稱“樓花”的《承諾轉(zhuǎn)讓在建樓宇的法律制度》便是其中突出的例證。此外，澳門的發(fā)展早就急需城市規(guī)劃方面的法律，但回歸後十多年的時(shí)間，相關(guān)的法律如今仍在走立法程序。還有，澳門雖然是彈丸之地，但卻有數(shù)量不少的高等學(xué)校，然而，高等教育法卻長時(shí)間不能出臺(tái)。還有，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的大量原有法律，都是在十幾前由當(dāng)時(shí)的澳葡政府制訂的，況且不論法律制訂時(shí)是否符合澳門的實(shí)際情況都可能存在問題，就是當(dāng)時(shí)符合澳門的實(shí)際情況，在澳門回歸後也有一個(gè)適應(yīng)澳門新情況的需要。更何況，澳門自賭權(quán)開放以來，博彩業(yè)的高速發(fā)展已引發(fā)了澳門産業(yè)格局的大變化，經(jīng)濟(jì)適度多元化的任務(wù)由此而生並日顯迫切，並由此形成了利益訴求的日益多元化。這些變化都是澳門回歸前所沒有甚至也不可能預(yù)見到的，當(dāng)時(shí)的很多法律制度更不可能對此作出前瞻性的規(guī)制。這就更加要求特別行政區(qū)的立法工作既要滿足社會(huì)生活的現(xiàn)實(shí)需要，對過去的一些不符合實(shí)際的規(guī)定作出修訂，同時(shí)，還要準(zhǔn)確把握社會(huì)發(fā)展的方向和規(guī)律，並作出必要的預(yù)判，在法律的修訂時(shí)體現(xiàn)出應(yīng)有的適度超前性。不僅如此，對於澳門社會(huì)發(fā)展中尚缺乏的法律，同樣要抓緊制訂，既立足實(shí)際情況，又要有一定的前瞻性。總之，不論是修訂法律還是創(chuàng)制法律，要用動(dòng)態(tài)的眼光來看待立法工作，要有適度超前的理念，尤其是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的立法，更是如此。

從立法的實(shí)踐來看，立法工作尤其是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的立法活動(dòng)中容易出現(xiàn)“應(yīng)急型”及“成熟型”的思維方式：現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中遇到了問題，想用法律去調(diào)整，研究這些問題的特徵，考慮怎樣制定法律，為法的名稱、結(jié)構(gòu)、內(nèi)容等爭論若干年，以求一步到位，結(jié)果法出臺(tái)之時(shí)，其調(diào)整的經(jīng)濟(jì)關(guān)係也發(fā)生了變化，於是又希望制定新的法，以至一拖再拖，最後極易造成滯後立法的局面。如果有了適度超前的立法理念，立法活動(dòng)中的思維方式就應(yīng)該是這樣的：現(xiàn)實(shí)生活中還有哪些經(jīng)濟(jì)關(guān)係需要法律調(diào)整？或者已有的法律調(diào)整是否符合實(shí)際情況？不久又會(huì)出現(xiàn)哪些新的經(jīng)濟(jì)關(guān)係？這些經(jīng)濟(jì)關(guān)係的特點(diǎn)是什麼？什麼時(shí)候給予調(diào)整最為合適？給予法律調(diào)整後，它還會(huì)發(fā)生哪些變化？然後再考慮法律的具體形式和內(nèi)容。有時(shí)候基於經(jīng)濟(jì)關(guān)係的多變性，甚至搞一些短期立法也未償不可。例如，特區(qū)立法會(huì)通過的《關(guān)於移轉(zhuǎn)居住用途不動(dòng)産之特別印花稅》法案便是生動(dòng)的範(fàn)例。

總之，結(jié)合澳門正在進(jìn)行的法律改革工作，以及澳門社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，立法工作中秉持適度超前的理念，合理地做出前瞻性、預(yù)期性的制度安排，有助於改變目前法制滯後被動(dòng)局面，並使法律本身也走向如德沃金所言的更高境界——“法律的觀念是建設(shè)性的：它以闡釋的精神，旨在使原則高於實(shí)踐，以指明通往更美好的未來的最佳道路”。

（作者單位：澳門理工學(xué)院一國兩制研究中心副教授）