以教育治理現(xiàn)代化指引教育高質(zhì)量發(fā)展
——黨的十八大以來高等教育治理研究述評

張雷生 王璐琪

（吉林大學(xué)，吉林 長春 130012）

黨和國家一直以來高度重視教育發(fā)展，歷次全國黨代會報告都強調(diào)教育優(yōu)先發(fā)展的重要地位。黨的十八大以后，推進國家治理現(xiàn)代化進入綜合治理新階段，黨中央、國務(wù)院審時度勢，對高等教育事業(yè)建設(shè)作出系列科學(xué)部署，先后出臺了多項政策措施推動高校內(nèi)部治理改革，既為高等教育改革發(fā)展指明了前進方向，也為高等教育治理科學(xué)化、規(guī)范化提供了有力保障。

明鏡之所以照形，古事所以知今。深入探討黨的十八大以來我國高等教育治理研究學(xué)術(shù)進展并分析其演化進程，不僅可以了解黨的十八大以來我國學(xué)術(shù)界關(guān)于高等教育治理研究的基本態(tài)勢與概況，而且可以為后續(xù)研究提供自我超越的新思路，確證高等教育治理研究強盛的生命力。本研究選取中文社會科學(xué)引文索引（CSSCI）數(shù)據(jù)庫作為文獻數(shù)據(jù)支撐。檢索時間為2022 年9 月5 日，手動篩選剔除掉會議紀(jì)要等相關(guān)性較弱的文獻，最終得到1852 篇有效文獻作為研究樣本，發(fā)文情況如圖1 所示。采用文獻綜述的方法歸納分析上述高水平學(xué)術(shù)論文研究成果，試圖洞察研究與發(fā)展的內(nèi)在邏輯，以期站在治理現(xiàn)代化與建設(shè)教育強國的新階段，面對高等教育研究如何持續(xù)發(fā)力的現(xiàn)實問題作出新的研究應(yīng)答。

圖1 黨的十八大以來我國高等教育治理研究歷年發(fā)文趨勢圖

一、高等教育治理研究的三重邏輯

1.高等教育治理研究的歷史邏輯

任何階段的科學(xué)研究都是在具體的歷史條件下開展與演進的，是特定歷史邏輯的必然產(chǎn)物。高等教育治理研究的歷史邏輯不僅在于研究積淀與傳承、經(jīng)驗總結(jié)與反思，更多的是在此基礎(chǔ)上遵循規(guī)律動態(tài)演化的長期發(fā)展?？v觀高等教育發(fā)展歷程，高等教育治理作為國家治理體系的重要子系統(tǒng)，在每個歷史時空皆經(jīng)過不同視野、不同維度的研究探索，是歷史演進、社會發(fā)展與制度變革的必然結(jié)果。從歷史邏輯出發(fā)，我國高等教育治理研究經(jīng)歷了從 “管理”到 “治理” 的科學(xué)轉(zhuǎn)變，自黨的十八大以來，受公共政策話語的影響，高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化一躍成為研究熱點。這些轉(zhuǎn)變并非是偶然的或斷裂的，而是前期研究成果隨著時間更迭的延續(xù)與創(chuàng)新。

2.高等教育治理研究的理論邏輯

新時代呼喚高等教育治理的理論創(chuàng)新，推進高等教育治理研究既是學(xué)術(shù)理論的延伸，也是政治理論的映射。高等教育系統(tǒng)作為國家培養(yǎng)人才的重要基地，具有政治性與功能性；作為非正式的學(xué)術(shù)組織，還具有脆弱性等特點?？梢哉f強調(diào)高等教育治理是高等教育組織的復(fù)雜性與多樣性使然，且這種治理必須是科學(xué)、民主和高效的，那么研究必須遵循嚴(yán)謹(jǐn)?shù)睦碚撨壿?。教育治理來源于公共管理學(xué)的概念范疇，應(yīng)用于高等教育領(lǐng)域需要更切實的理論發(fā)展與創(chuàng)新。伴隨著我國政治經(jīng)濟制度的發(fā)展，特別是在明確提出國家治理現(xiàn)代化理論后，高等教育領(lǐng)域迫切需要凝練出具有中國特色與中國智慧的高等教育治理理論，從理念、體系、能力多方面提升來實現(xiàn)教育治理水平現(xiàn)代化，為學(xué)術(shù)繁榮提供廣闊的理論空間。

3.高等教育治理研究的實踐邏輯

理論應(yīng)用于實際，脫離實際的理論是空中樓閣，高等教育治理研究離不開實踐邏輯的指引，并需要在實踐中來調(diào)試價值沖突并受到規(guī)范。在高等教育發(fā)展與教育強國的建設(shè)歷程中，每個階段皆存在諸多現(xiàn)實問題與困境有待研究與解決，聚焦在高等教育治理領(lǐng)域亦是如此。尤其是黨的十八大以來，黨和國家事業(yè)的發(fā)展對高等教育治理水平提出了更高的要求，這引起我們對教育治理變革的反思。同時，高等教育領(lǐng)域也映射出社會主要矛盾的變化，如何均衡資源來滿足人民更高的教育需要，是高等教育治理研究的重要議題。此外，高等教育深受傳統(tǒng)管理主義的困擾，在實際工作中易出現(xiàn)一言堂、形式化、復(fù)雜化等問題，導(dǎo)致治理效能低下。因此，深化高等教育治理研究也是積極回應(yīng)深入貫徹落實新時代實現(xiàn)高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的具體實踐要求。

二、高等教育治理研究的學(xué)術(shù)進展

通過深入分析樣本文獻，從研究環(huán)境與發(fā)文量等方面綜合考量，將黨的十八大以來的高等教育治理研究大致分為三個階段。第一階段為研究熱度上升期。受 《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020 年）》（以下簡稱《規(guī)劃綱要》）的影響，該階段主要關(guān)注現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)、大學(xué)章程與內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)等方面。第二階段為研究內(nèi)容深化期。該階段推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化已成為國家戰(zhàn)略，研究主要關(guān)注治理現(xiàn)代化這一時代命題。第三階段為研究視角創(chuàng)新期。黨的十九大之后，該階段持續(xù)關(guān)注治理現(xiàn)代化，研究視角更廣，問題更具體。

1.研究熱度上升階段

自 《規(guī)劃綱要》 出臺以來，完善具有中國特色的現(xiàn)代大學(xué)制度越來越成為學(xué)界討論的熱點。首先，要完善中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度就必須理解其內(nèi)涵。有學(xué)者指出，中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度是社會主義制度下的現(xiàn)代大學(xué)制度，它體現(xiàn)現(xiàn)代大學(xué)制度的普適性和共同趨勢，同時與國家政治制度、經(jīng)濟制度和文化制度主動適應(yīng)和協(xié)調(diào)。[1]其次，從高等教育體制改革到現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)，二者的差異點是前者重在放權(quán)、激發(fā)辦學(xué)活力，后者重在規(guī)范、調(diào)整權(quán)力結(jié)構(gòu)，是一個由政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向?qū)W校自我建設(shè)的過程。[2]有學(xué)者提出現(xiàn)代大學(xué)制度的重要特征是實現(xiàn)了大學(xué)管理諸多要素的相對穩(wěn)定與動態(tài)平衡，這種平衡狀態(tài)可以從機制、內(nèi)容、形式和結(jié)果等方面加以描述。[3]總的來說，現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)重在完善治理結(jié)構(gòu)，[4]相關(guān)研究得到高度重視。

大學(xué)章程作為現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的重要一環(huán)，也是高等教育治理的法律依據(jù)。只有正確認識大學(xué)章程的性質(zhì)、客觀看待大學(xué)章程的作用、冷靜思考大學(xué)治理的出路，才能真正制定出適合中國大學(xué)特色和高等教育發(fā)展基本規(guī)律的大學(xué)章程。[5]而完善大學(xué)法人治理結(jié)構(gòu)，提高自主辦學(xué)行為的合法性應(yīng)是章程建設(shè)核心性的重要任務(wù)。[6]該階段，有學(xué)者選取了81 部現(xiàn)代大學(xué)章程文本進行統(tǒng)計歸納分析，指出大學(xué)章程的主要功能是規(guī)制大學(xué)權(quán)力的運行。[7]也有學(xué)者從軟法的視角，分析了大學(xué)章程的性質(zhì)，指出其作為大學(xué)自治的 “憲章” 具備軟法的基本特征，并從軟法的價值維度，分析了我國大學(xué)章程的建設(shè)路徑。[8]

可見，中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度、大學(xué)章程、高等教育治理結(jié)構(gòu)是環(huán)環(huán)相扣的關(guān)系。如果在沒有厘清治理結(jié)構(gòu)的情況下盲目跟風(fēng)制定大學(xué)章程，反而會削弱治理效果。該階段關(guān)于高等教育治理結(jié)構(gòu)的研究，涵蓋了外部治理和內(nèi)部治理兩個方面。外部治理方面，政府從傳統(tǒng)的大學(xué)控制者向控制者、保障者、合作者并重的角色轉(zhuǎn)變[9]，并同時積極探索社會力量參與高等教育治理的途徑[10]。在內(nèi)部治理方面，無論是 “教授治?！?與 “教授治學(xué)” 這一經(jīng)典命題，還是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制這一中國特色，高校作為多主體、多元化的組織，應(yīng)倡導(dǎo)多元參與基礎(chǔ)上的民主管理。[11]二級學(xué)院可建立黨、政、學(xué)三者共同負責(zé)、分工合作的機制，實行“黨政學(xué)聯(lián)席會” 制度。[12]

對國外高等教育治理的研究持續(xù)開展，國別主要集中在美國、英國、日本與澳大利亞，內(nèi)容聚焦在治理結(jié)構(gòu)與模式、董事會制度與教師參與治理的概況介紹。除此之外，在研究人員方面，本階段的研究主要由高校教育學(xué)專業(yè)教師挑起大梁，個別法學(xué)專業(yè)教師參與了大學(xué)章程的討論，鮮有管理學(xué)及高校行政管理崗位的教師參與研究。研究方法主要是邏輯思辨、文獻研究與政策文本分析。雖然該階段關(guān)于高等教育治理的研究熱度極速上升，并創(chuàng)造了可觀的研究成果，解決了部分發(fā)展困境，但也存在諸多局限之處。正如有學(xué)者客觀指出，該階段高等教育治理研究存在著許多問題，包括大學(xué)理念的泛化、共同治理的虛化、教授治校的理想化、治理結(jié)構(gòu)的空洞化、缺乏對決策過程研究、缺乏對權(quán)力分配研究、缺乏對黨委系統(tǒng)權(quán)力研究等。[13]

2.研究內(nèi)容深化階段

該階段推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化已成為國家戰(zhàn)略。在這一重要命題的引領(lǐng)下，高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的探討成為熱點話題。中國高等教育學(xué)會發(fā)表的 《建設(shè)中國特色高等教育治理體系 推進治理能力現(xiàn)代化》 開啟了高等教育治理現(xiàn)代化的研究。它強調(diào)在治理理念下，要轉(zhuǎn)變政府對高等教育的管理模式，健全高等教育內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，提升高校內(nèi)部治理能力，創(chuàng)新高等教育評估機制，實現(xiàn)管辦評分離。[14]而要推進高等教育治理能力現(xiàn)代化，就要理解什么是高等教育治理現(xiàn)代化。學(xué)者們從治理現(xiàn)代化的科學(xué)內(nèi)涵、價值維度[15]、目標(biāo)導(dǎo)向、實現(xiàn)路徑[16]等方面進行了深入探討，論述了治理體系和治理能力現(xiàn)代化與高等教育現(xiàn)代化的關(guān)系[17]，強調(diào)必須從外部和內(nèi)部構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)治理體系，推進大學(xué)治理能力現(xiàn)代化。

大學(xué)治理能力和治理體系現(xiàn)代化的一個重要前提是政府轉(zhuǎn)變職能和簡政放權(quán)，[18]這也是學(xué)界關(guān)于高等教育外部治理研究的共識前提。同時，項目制的實施使得我國大學(xué)與政府關(guān)系從“單位制” 時代的完全依附關(guān)系與行政隸屬關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)轫椖恐茣r代的資源依賴關(guān)系與策略互動關(guān)系。[19]項目制的治理成效與限度如何，如何處理好項目治理與學(xué)術(shù)治理的平衡關(guān)系，是府學(xué)關(guān)系中的熱點研究話題。特別是 “管辦評分離”作為尊重政府、大學(xué)、社會專業(yè)組織三方特性的內(nèi)在要求，[20]在研究界激起了一片浪潮。

相比高等教育外部治理研究，如何優(yōu)化內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)才是該階段的熱點主題。自2014 年中共中央辦公廳印發(fā) 《關(guān)于堅持和完善普通高等學(xué)校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制的實施意見》以來，校長這一群體成為研究界關(guān)注的主人公，包括大學(xué)校長之法定權(quán)責(zé)、履職路徑與保障機制，[21]并討論了校長領(lǐng)導(dǎo)力以及校長管理專業(yè)化。在二級學(xué)院治理方面，有學(xué)者提出二級學(xué)院首先應(yīng)建立新型校院關(guān)系，進而在領(lǐng)導(dǎo)體制、學(xué)術(shù)管理以及民主管理等方面認真解決存在的問題，完善治理結(jié)構(gòu)，不斷提高二級學(xué)院的治理水平。[22]此外，越來越多的學(xué)者關(guān)注基層學(xué)術(shù)組織與學(xué)生主體參與高校內(nèi)部治理的合理性與途徑，并介紹了歐美國家的相關(guān)經(jīng)驗。

該階段對國外高等教育治理的研究不僅擴大了國別，還拓展了深度。國別方面體現(xiàn)在除美日等發(fā)達國家外，還關(guān)注了柬埔寨、印度等亞洲發(fā)展中國家的治理經(jīng)驗，研究內(nèi)容突破了簡單的經(jīng)驗介紹，加強了適切性的比較研究。國內(nèi)的研究范圍也在逐步擴大，不局限于重點建設(shè)大學(xué)，也涵蓋了民辦院校與地方民族院校。在研究人員方面，高校黨委部門與馬克思主義學(xué)院的教師也參與其中；在研究方法方面，增加了個案法、比較法與歷史法的運用。但該階段的研究幾乎都是從頂層設(shè)計與制度模式的角度切入，并沒有切實的針對性。部分學(xué)者搭上治理熱潮的順風(fēng)車，導(dǎo)致治理語言被極度泛化，造成的結(jié)果是高等教育的“治理失靈”。[23]由此，高等教育治理研究需要科學(xué)規(guī)制。

3.研究視角擴展階段

黨的十九大開啟了我國教育事業(yè)發(fā)展的新征程，為高等教育治理研究帶來了新契機，相應(yīng)地，也對高等教育治理提出了更高的要求。該階段關(guān)于大學(xué)治理模式的研究居多，從科層模式到市場模式，其中從 “類市場化治理” 到“準(zhǔn)市場化治理” 是我國高等教育治理變革的方向[24]。隨著環(huán)境變革與研究不斷深入，網(wǎng)絡(luò)式治理模式出現(xiàn)在研究者的視野并得到青睞，因為它強調(diào)多元行動者擁有平等的參與權(quán)利，行動者在跨境高等教育網(wǎng)絡(luò)中相互依賴，彼此交換資源，從而實現(xiàn)各自目標(biāo)。[25]此外，關(guān)于高等教育現(xiàn)代化內(nèi)涵的討論從未停止，并且從社會制度、大學(xué)歷史和高等教育本質(zhì)的邏輯去理解其內(nèi)涵，重新梳理其構(gòu)成因素。[26]繼高等教育實現(xiàn)從管理到治理的轉(zhuǎn)變之后，共同治理理念已經(jīng)成為基本共識，高等教育治理研究朝善治、德治深入。

高等教育領(lǐng)域不斷進行綜合改革，從大眾化邁向普及化階段。有學(xué)者提出，在此過渡階段我國高等教育治理的核心使命是為實現(xiàn)高等教育普及化創(chuàng)造必要的條件，盡量減緩普及化階段初期的“陣痛”。[27]該階段更加重視高等教育內(nèi)部治理研究。黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制作為黨對高校領(lǐng)導(dǎo)的根本制度，從未在研究界淡出，學(xué)者們普遍認為厘清這對關(guān)系最主要的是劃清黨委與校長的權(quán)力界限。校長作為高校內(nèi)部治理的主要決策人，其治理能力決定了高校內(nèi)部治理水平，研究集中在校長的遴選、聘期、領(lǐng)導(dǎo)力等維度上。同時學(xué)校與學(xué)院的關(guān)系、行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的關(guān)系等也在本階段得到持續(xù)關(guān)注與深化研究。

伴隨著高等教育普及化，該階段關(guān)于教育質(zhì)量的討論隨之增多，主要強調(diào)外延式治理向內(nèi)涵式治理的轉(zhuǎn)變。研究生教育作為我國最高學(xué)歷教育，面對經(jīng)濟社會和研究生教育發(fā)展的新形勢，如何提升治理水平、保障研究生教育質(zhì)量成為熱點話題。此外，人工智能、大數(shù)據(jù)、等新興技術(shù)與教育領(lǐng)域不斷融合，“教育+智能信息技術(shù)” 正逐漸成為一種教育新常態(tài)，推動著高等學(xué)校由傳統(tǒng)教學(xué)模式向在線教育模式的全體系快速轉(zhuǎn)變，[28]加強智能教育研究對高等教育治理體系的構(gòu)建具有重要意義。在結(jié)合時代發(fā)展創(chuàng)新研究的同時，學(xué)界不忘總結(jié)治理經(jīng)驗，一致認為最重要的是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。面向未來，黨建引領(lǐng)高等教育現(xiàn)代化要圍繞 “用好人” “管好人” “育好人” 三個方面開展工作，[29]開創(chuàng)高等教育發(fā)展新局面。

該階段研究視角愈加豐富，除上述研究內(nèi)容外，公共精神與大學(xué)文化等詞匯亦被多次提及，研究成果數(shù)量穩(wěn)步增長。在教育評價改革的總方針下，研究者對 “破五唯” 開始著手分析，并結(jié)合當(dāng)前教育評價過程中存在的教師參與的缺位、錯位和越位等突出的現(xiàn)實生態(tài)問題，認為教師參與教育評價具有充足的必要性。[30]新冠肺炎疫情給高等教育治理帶來的挑戰(zhàn)與轉(zhuǎn)變也備受學(xué)者關(guān)注，主要包括疫情下高等教育治理如何應(yīng)對以及疫情后時代該作出哪些調(diào)整?？梢?，該階段學(xué)者對當(dāng)下現(xiàn)實問題的關(guān)注較為敏銳，且問題研究更聚焦。但整體看來，系統(tǒng)性的實踐研究較為缺乏，僅僅停留在案例研究的問題層面，未能形成系統(tǒng)的普遍性經(jīng)驗。

三、高等教育治理研究的發(fā)展之需

1.深化教育評價改革體系，引導(dǎo)學(xué)術(shù)工作者群體踏實研究真問題

教育學(xué)界不同程度存在著跟風(fēng)潮和蹭熱點的陋習(xí)，尤其表現(xiàn)在諸如高等教育治理現(xiàn)代化之類的熱點話題研究上。背后的癥結(jié)在于評估體制，短周期的硬性考核制度很容易誘導(dǎo)教師急功近利，研究流于表面，而高等教育治理的復(fù)雜性與沖突關(guān)系要求高等教育治理研究是基于真問題開展的真研究。在這一方面，不能僅僅要求學(xué)術(shù)工作者樹立科學(xué)研究理念，端正研究動機，深化研究內(nèi)容，因為這類群體的大部分人是在考核評價的 “指揮棒” 下擱置自身的學(xué)術(shù)興趣，追逐研究熱點以達到考核要求，從而淪為非科學(xué)評價體系的人質(zhì)。在這個追求效率的時代，效率低已經(jīng)成了罪名。為此，需要完善相關(guān)評價制度，包括高等教育質(zhì)量評估、大學(xué)排名、教師考核評價等，大學(xué)排名涉及高校自身利益，為保證通過評價機制取得相關(guān)利益，高校將考核指標(biāo)及任務(wù)量通過教師考核評價落實在教師身上，因此完善高等教育相關(guān)評價制度不僅是踏實作治理研究的保障，也是高等教育治理研究的重要命題。

2.樹立以學(xué)術(shù)為根本的研究理念，鼓勵研究者群體勇敢深化研究內(nèi)容

目前的研究主要是從較宏觀的理論層面對高等教育治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵、內(nèi)外部治理體系建構(gòu)等內(nèi)容進行探討，雖具有研究意義，但很難應(yīng)用在實際治理中或是成效較小，這當(dāng)然與整個的環(huán)境有關(guān)，但要想真正解決實際問題，離不開自上而下與自下而上相結(jié)合的研究。頂層設(shè)計的政策導(dǎo)向固然重要，但是研究還是要以基層的或是基本的實際治理困境為出發(fā)點與落腳點。此外，研究者群體均有高校學(xué)習(xí)或工作經(jīng)歷，作為高等教育治理的切身感受者，對其中環(huán)境或多或少有所體會與感悟，本應(yīng)更能指出其中的問題所在，但可能礙于話題敏感性與高校圈子的熟人社會，對高校腐敗治理等敏感性主題關(guān)注較少，研究領(lǐng)域有待擴展并深化。對此，研究者應(yīng)樹立以學(xué)術(shù)為根本的研究理念，以解決問題為目標(biāo)的研究旨趣，投身于真問題研究之中。學(xué)界及相關(guān)組織要多多提供具有包容度、開放度的平臺，正所謂沒有百家爭鳴又何談百花齊放呢？

3.鼓勵跨機構(gòu)、跨學(xué)科交流，吸納更多學(xué)者從事治理研究

目前占據(jù)研究群體的核心位置的學(xué)者絕大部分來自教育學(xué)專業(yè)教師，外一圈是管理學(xué)專家，其次是零散的法學(xué)與馬克思主義專業(yè)的專家。不同教育背景的研究者，專業(yè)知識儲備與思維模式不同，問題研究視角與切入點就不同，運用的研究方法也有所差異，鼓勵學(xué)者跨機構(gòu)、跨學(xué)科交流，能夠有效為高等教育治理研究提供多元交叉的學(xué)科視角和新的思路與方法，從而創(chuàng)造出新的科研成果。尤其是高校行政管理崗位的領(lǐng)導(dǎo)與工作人員，高校治理是其工作職責(zé)，開展相關(guān)研究具有得天獨厚的優(yōu)勢，可為其他研究者提供數(shù)據(jù)等支持。校長與院長更能體會治理過程中的酸甜苦辣，因此教育治理研究不只需要教育學(xué)等專業(yè)學(xué)者的論文發(fā)表，管理者應(yīng)多思考如何發(fā)起實際變革提高教育治理水平。

在今后的高等教育治理實踐工作與理論研究過程中，高等教育學(xué)界可以密切關(guān)注國內(nèi)、國外兩個大局，密切聯(lián)系高等教育發(fā)展與改革實際，借鑒有益經(jīng)驗進行有益探索，強化治理結(jié)構(gòu)，完善治理體系，采取有效措施，推進高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化。同時在堅持和完善理論研究激勵機制和成果轉(zhuǎn)化機制的基礎(chǔ)上，積極探索適應(yīng)高等教育治理理論研究創(chuàng)新要求的激勵措施和平臺，為研究人員提高研究水平、推出優(yōu)秀研究成果創(chuàng)造良好的條件和氛圍。