“指定審計(jì)”反思

摘 要：政府部門(mén)或國(guó)有商業(yè)銀行等憑借公共權(quán)力或壟斷優(yōu)勢(shì)指定會(huì)計(jì)師事務(wù)所為其服務(wù)對(duì)象提供特定審計(jì)鑒證服務(wù)的現(xiàn)象越來(lái)越嚴(yán)重，這種做法是對(duì)公共權(quán)力的濫用，也會(huì)影響審計(jì)鑒證質(zhì)量，破壞審計(jì)市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決予以制止。

關(guān)鍵詞：制定審計(jì) 危害 遏制

中圖分類(lèi)號(hào)：F239 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2013）03-198-02

一、“指定審計(jì)”的表現(xiàn)

在我國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)市場(chǎng)上，時(shí)常出現(xiàn)“指定審計(jì)”的現(xiàn)象，即政府部門(mén)或國(guó)有商業(yè)銀行等憑借公共權(quán)力或壟斷優(yōu)勢(shì)指定會(huì)計(jì)師事務(wù)所為其服務(wù)對(duì)象提供特定審計(jì)鑒證服務(wù)的現(xiàn)象。按照所憑借權(quán)力不同，指定審計(jì)可以分為兩類(lèi)：

一類(lèi)是政府部門(mén)憑借公共權(quán)力指定審計(jì)。其最常見(jiàn)的現(xiàn)象是不少地方工商行政管理部門(mén)對(duì)前來(lái)辦理工商注冊(cè)登記的企業(yè)口頭指定提供驗(yàn)資服務(wù)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所。最典型的是2010年8月29日中央電視臺(tái)新聞聯(lián)播報(bào)道的，某市某區(qū)為了鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)者創(chuàng)業(yè)，免除創(chuàng)業(yè)者辦理驗(yàn)資等工商注冊(cè)登記手續(xù)的麻煩和經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，決定由工商行政管理部門(mén)指定會(huì)計(jì)師事務(wù)所幫助創(chuàng)業(yè)者辦理驗(yàn)資等工商注冊(cè)登記，注冊(cè)登記費(fèi)用由財(cái)政負(fù)擔(dān)。

另一類(lèi)是商業(yè)銀行等金融組織憑借壟斷權(quán)力指定審計(jì)。這種指定審計(jì)在上世紀(jì)末就出現(xiàn)過(guò)：某國(guó)有銀行要求到該銀行貸款的企業(yè)必須聘請(qǐng)?jiān)撱y行指定的某會(huì)計(jì)師事務(wù)所提供審計(jì)服務(wù)。此事雖然被中央政府有關(guān)部門(mén)叫停，但是近年來(lái)仍有一些地方國(guó)有銀行對(duì)貸款企業(yè)進(jìn)行指定審計(jì)。2003年某國(guó)有銀行向其下屬支行和二級(jí)分行發(fā)出文件，推薦39家會(huì)計(jì)師事務(wù)所進(jìn)行信貸企業(yè)的審計(jì)。2007年該家銀行再次規(guī)定以后全省需要在該行貸款的企業(yè)進(jìn)行年度財(cái)務(wù)報(bào)表審計(jì)時(shí)，要在該行指定的38家會(huì)計(jì)師事務(wù)所中選擇。

指定審計(jì)不同于主管會(huì)計(jì)師事務(wù)所的政府部門(mén)或行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所實(shí)施的分級(jí)管理或設(shè)定特殊業(yè)務(wù)的準(zhǔn)入門(mén)檻。前者的實(shí)質(zhì)是以公共權(quán)力或壟斷權(quán)力侵犯企業(yè)（包括私人，下同）自主權(quán)力，破壞審計(jì)市場(chǎng)的平等競(jìng)爭(zhēng)；后者的實(shí)質(zhì)是規(guī)范市場(chǎng)秩序，既有利于促進(jìn)會(huì)計(jì)師事務(wù)所發(fā)展和提高，也不侵害企業(yè)的權(quán)利。

至于2000年證監(jiān)會(huì)以證監(jiān)發(fā)【2000】76號(hào)、證監(jiān)發(fā)【2000】80號(hào)兩個(gè)規(guī)定：證券擬發(fā)行上市公司及上市公司在編制招股說(shuō)明書(shū)、年度報(bào)告時(shí)，需聘請(qǐng)獲得中國(guó)證監(jiān)會(huì)和財(cái)政部特別許可的國(guó)際會(huì)計(jì)師事務(wù)所進(jìn)行補(bǔ)充審計(jì)的問(wèn)題，這也不屬于指定審計(jì)。因?yàn)?，進(jìn)入一國(guó)審計(jì)市場(chǎng)需要經(jīng)過(guò)該國(guó)政府主管部門(mén)特許，是維護(hù)國(guó)家主權(quán)的需要，是規(guī)范該國(guó)審計(jì)市場(chǎng)秩序的需要，也是國(guó)際通行慣例。當(dāng)然我國(guó)證監(jiān)會(huì)的這個(gè)補(bǔ)充審計(jì)規(guī)定是以國(guó)際會(huì)計(jì)師事務(wù)所審計(jì)質(zhì)量高于國(guó)內(nèi)會(huì)計(jì)師事務(wù)所為假定前提的，這一假定的合理性很值得懷疑，沒(méi)有證據(jù)表明國(guó)際會(huì)計(jì)師事務(wù)所的審計(jì)質(zhì)量肯定高于國(guó)內(nèi)會(huì)計(jì)師事務(wù)所，而且補(bǔ)充審計(jì)實(shí)質(zhì)上是重新審計(jì)，不僅沒(méi)有必要，而且會(huì)模糊審計(jì)責(zé)任，還會(huì)增加我國(guó)上市公司的審計(jì)成本。因此，2007年證監(jiān)會(huì)發(fā)文廢止這種審計(jì)也是情理之中的事。

二、“指定審計(jì)”的危害

政府部門(mén)指定審計(jì)是對(duì)公共權(quán)力的濫用?，F(xiàn)代政府經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，政府的公共權(quán)力行使領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)限于公共領(lǐng)域和具有外部性的私人領(lǐng)域。企業(yè)的財(cái)務(wù)報(bào)表、注冊(cè)資本等是具有外部性的信息。為了遏制這些信息的外部性，政府主管部門(mén)對(duì)這些信息的鑒證要求、鑒證者的資格、鑒證的標(biāo)準(zhǔn)作出規(guī)定并進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，是政府主管部門(mén)作為市場(chǎng)規(guī)則制定者和監(jiān)督執(zhí)行者所應(yīng)該做的。但是，聘請(qǐng)有資質(zhì)鑒證者對(duì)這些信息進(jìn)行鑒證，則屬于規(guī)則執(zhí)行，應(yīng)當(dāng)由企業(yè)自主辦理，政府有關(guān)部門(mén)不應(yīng)當(dāng)越俎代庖。因?yàn)椋?00多年來(lái)的注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)實(shí)踐表明，由企業(yè)治理層來(lái)行使這項(xiàng)權(quán)力，不僅能夠最有效地維護(hù)外部利益相關(guān)者的權(quán)益，而且可以使企業(yè)選擇到自己更滿(mǎn)意的中介機(jī)構(gòu)，使中介機(jī)構(gòu)選擇到自己認(rèn)為適合的客戶(hù)，雙方可以相互制約保證審計(jì)質(zhì)量，合理商定中介服務(wù)費(fèi)用，維護(hù)雙方的合法權(quán)益。

如果由政府指定事務(wù)所為企業(yè)提供鑒證服務(wù)，則被指定的事務(wù)所就會(huì)喪失中介性質(zhì)，成為實(shí)質(zhì)上的政府派出機(jī)構(gòu)，從而不適合向企業(yè)提供有償性質(zhì)的服務(wù)，不能代表社會(huì)公眾提供中介服務(wù)，事務(wù)所就不會(huì)把主要精力放在提高鑒證質(zhì)量上，就會(huì)更加注重與政府有關(guān)部門(mén)的“溝通”，從而形成不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，擾亂審計(jì)市場(chǎng)秩序，企業(yè)和事務(wù)所的關(guān)系就不會(huì)平等，也就不能控制審計(jì)費(fèi)用，企業(yè)的權(quán)益很容易受到侵害；行使指定審計(jì)權(quán)力的政府部門(mén)也可能因?yàn)椴皇煜っ總€(gè)企業(yè)的業(yè)務(wù)特點(diǎn)、工作量大小和風(fēng)險(xiǎn)狀況而指定錯(cuò)了事務(wù)所，影響審計(jì)鑒證質(zhì)量，承擔(dān)不必要的責(zé)任，影響其監(jiān)管職能的發(fā)揮，還可能增加其工作人員的尋租機(jī)會(huì)，產(chǎn)生腐敗行為。

如果由政府付費(fèi)指定企業(yè)的審計(jì)鑒證者，則會(huì)改變這種鑒證的中介性質(zhì)，使其成為實(shí)質(zhì)上的政府審查，使鑒證結(jié)果不具有社會(huì)公信力，或者使有關(guān)政府部門(mén)承擔(dān)不必要的責(zé)任；政府指定的事務(wù)所就容易以政府代理者的身份進(jìn)行工作，而且不需要受有關(guān)公務(wù)人員的法律、紀(jì)律約束，就可能會(huì)強(qiáng)令企業(yè)提供額外的工作條件，甚至尋租，侵害企業(yè)的合法權(quán)益；政府在這里支付的費(fèi)用也有失公共資金的公平性、普惠性，只能讓部分企業(yè)、部分公眾（如創(chuàng)業(yè)者）享受，這與現(xiàn)代民主社會(huì)公共財(cái)政的基本要求是不相符的；由政府付費(fèi)指定審計(jì)更容易使行使指定審計(jì)權(quán)力的政府部門(mén)出現(xiàn)尋租問(wèn)題。

商業(yè)銀行指定審計(jì)是其資金壟斷權(quán)的新表現(xiàn)。盡管我國(guó)國(guó)有銀行已實(shí)現(xiàn)了商業(yè)化，但一些銀行的行政習(xí)氣還在，加之市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，金融在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的地位日益重要，銀行等金融機(jī)構(gòu)借助資金壟斷，借助貸款、投資等對(duì)企業(yè)形成重要影響甚至控制，使其社會(huì)地位日益重要。近年來(lái)，商業(yè)銀行借助其資金壟斷地位影響、控制、欺壓、甚至“綁架”企業(yè)、投資人、政府的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，2008年金融危機(jī)中的西方商業(yè)銀行憑借其對(duì)企業(yè)、投資人的“綁架”（商業(yè)銀行破產(chǎn)意味著投資人即民眾損失更大）而獲得政府救助就是典型的例子。在我國(guó)，雖然對(duì)金融業(yè)務(wù)翻新的監(jiān)管和控制比較嚴(yán)格，尚沒(méi)有形成銀行對(duì)投資人的“綁架”局面，但是一些商業(yè)銀行的行政習(xí)氣依然存在，集中表現(xiàn)是重放貸輕管理和回收，自覺(jué)不自覺(jué)地在行使資金分配的職能，致使不少企業(yè)和其他單位把主要精力放在取得貸款上，不重視貸款使用、管理和償還，甚至有的企業(yè)和單位貸款時(shí)壓根兒就沒(méi)打算償還。這進(jìn)一步推高了銀行貸款的壟斷地位，擴(kuò)大了其壟斷權(quán)力。擁有這種壟斷權(quán)力的商業(yè)銀行自然會(huì)有各種壟斷表現(xiàn)，如隨意增加貸款保證金、指定貸款客戶(hù)的供應(yīng)商、承包商、鑒證者等，甚至一些商業(yè)銀行決策貸款的高管還收受貸款客戶(hù)的回扣、好處費(fèi)等。

商業(yè)銀行指定審計(jì)不僅破壞審計(jì)市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)，使事務(wù)所更多地通過(guò)與銀行高管人員的“溝通”來(lái)獲得業(yè)務(wù)，增加銀行高管尋租腐敗的機(jī)會(huì)，侵害事務(wù)所的利益，而且還會(huì)破壞事務(wù)所與企業(yè)間的平等關(guān)系，增加審計(jì)鑒證費(fèi)用，侵害企業(yè)（私人）的權(quán)益。當(dāng)然這種指定審計(jì)也未見(jiàn)得能保證或提高審計(jì)質(zhì)量。

三、“指定審計(jì)”的遏制

我們認(rèn)為，要遏制“指定審計(jì)”再度發(fā)生，應(yīng)當(dāng)采取如下措施：

其一，要盡快出臺(tái)文件，規(guī)范政府各部門(mén)介入社會(huì)中介業(yè)務(wù)的行為，禁止政府部門(mén)指定事務(wù)所為企業(yè)提供有償鑒證等中介服務(wù)，禁止政府部門(mén)為特定企業(yè)提供由政府付費(fèi)的鑒證等社會(huì)中介服務(wù)；政府的監(jiān)察、審計(jì)機(jī)關(guān)和黨的紀(jì)檢部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)政府官員介入企業(yè)聘用中介服務(wù)的檢查監(jiān)督，對(duì)強(qiáng)行指定、插手企業(yè)聘請(qǐng)中介服務(wù)，對(duì)從中收受回扣、傭金，進(jìn)行尋租的行為予以嚴(yán)肅查處。同時(shí)，要提高政府工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)人員政策理論、公共管理和經(jīng)濟(jì)管理水平，防止好心辦錯(cuò)事以及對(duì)錯(cuò)事的錯(cuò)誤宣傳和表彰。

其二，要進(jìn)一步推進(jìn)c4511d255d4935334d15e4d93efea42f1f089fa3adb744825f81b1cc6831cafe銀行商業(yè)化，強(qiáng)化銀行高管的貸款管理和本息收回責(zé)任。加強(qiáng)貸款決策的科學(xué)化和民主化制度建設(shè)與制度實(shí)施，對(duì)錯(cuò)誤貸款決策造成貸款本息發(fā)生重大損失的責(zé)任人，不但要適當(dāng)增加其民事賠償責(zé)任，而且要適當(dāng)擴(kuò)大其行政責(zé)任和刑事責(zé)任，并予以嚴(yán)肅追究；為了保證貸款決策分析所依據(jù)的企業(yè)財(cái)務(wù)信息的真實(shí)可靠性，銀行可以自己出資聘請(qǐng)事務(wù)所對(duì)重要貸款企業(yè)的財(cái)務(wù)信息進(jìn)行特定目的的審計(jì)，這既可以提高審計(jì)質(zhì)量，保證貸款決策所依據(jù)信息的真實(shí)可靠性，而且可以避免前述指定審計(jì)的負(fù)面效應(yīng)。

其三，要嚴(yán)厲查處事務(wù)所的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，強(qiáng)化其法律責(zé)任，促進(jìn)其努力提高執(zhí)業(yè)質(zhì)量。指定審計(jì)之所以能夠?qū)嵤╇x不開(kāi)一些事務(wù)所的主動(dòng)配合。實(shí)事求是講，盡管近年來(lái)我國(guó)財(cái)政部門(mén)、注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)，以及其他相關(guān)部門(mén)制定和實(shí)施了一系列的規(guī)范審計(jì)市場(chǎng)的法規(guī)、制度、道德守則等，對(duì)規(guī)范我國(guó)審計(jì)市場(chǎng)起到了很好的作用，但仍有一些事務(wù)所依靠支付回扣、傭金等不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)手段承攬業(yè)務(wù)，這是誘發(fā)一些指定審計(jì)的重要原因。因此，遏制指定審計(jì)必須加大對(duì)事務(wù)所不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的查處。形成一些事務(wù)所依靠支付回扣、傭金等不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)手段承攬業(yè)務(wù)的一個(gè)重要原因是高質(zhì)量的審計(jì)服務(wù)還沒(méi)有能形成真正的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，這既有客戶(hù)內(nèi)部治理不力等方面的原因，也有政府主管部門(mén)對(duì)虛假欺詐的鑒證服務(wù)查處不力，致使事務(wù)所法律責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)的原因。因此，遏制指定審計(jì)也必須加大對(duì)事務(wù)所虛假欺詐鑒證服務(wù)進(jìn)行嚴(yán)厲查處。

其四，強(qiáng)化企業(yè)貸款責(zé)任追究，禁止政府干預(yù)企業(yè)銀行債務(wù)重組，嚴(yán)厲打擊逃廢銀行債務(wù)行為。一些企業(yè)視貸款為收入，貸款欲望過(guò)于強(qiáng)烈，甚至不惜屈從商業(yè)銀行的一些不合理規(guī)定，其中一個(gè)重要原因是這些企業(yè)償債責(zé)任淡薄。這既有現(xiàn)行法律對(duì)拖欠、逃廢銀行債務(wù)制裁力度不夠的原因，也有一些地方政府越權(quán)干預(yù)其所屬?lài)?guó)有單位與銀行債務(wù)重組的原因。因此，必須明令禁止政府為企業(yè)貸款提供擔(dān)保和干預(yù)企業(yè)債務(wù)重組，嚴(yán)厲打擊企業(yè)和其他單位拖欠、逃廢銀行債務(wù)行為，這是使企業(yè)貸款行為回歸理性，使企業(yè)對(duì)銀行指定審計(jì)予以有效抵制的治本之策。

參考文獻(xiàn)：

1.吳秋生.政府審計(jì)職責(zé)研究.中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2009

2.趙寶卿，吳凱.“指定審計(jì)”現(xiàn)象引發(fā)的思考.財(cái)務(wù)與會(huì)計(jì)，2008（23）

3.陸穎.指定審計(jì)現(xiàn)象的綜合治理研究.商場(chǎng)現(xiàn)代化，2008（31）

（作者單位：山西省輕工發(fā)展總公司 山西太原 030000）（責(zé)編：賈偉）