村鎮(zhèn)建設(shè)公共服務(wù)設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建研究

摘 要：改革開放30年，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程飛速發(fā)展，村鎮(zhèn)建設(shè)蒸蒸日上，欣欣向榮。由于我國(guó)存在著城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)差距大。而村鎮(zhèn)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)是村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的瓶頸，是提高村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展最有效途徑。因此，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的政策下，制定符合村鎮(zhèn)發(fā)展的公共服務(wù)設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)有利于促進(jìn)村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，縮小城鄉(xiāng)差距。文章從分析現(xiàn)有公共服務(wù)設(shè)施的配置現(xiàn)狀及存在問題，尋求問題存在的原因，依據(jù)配置重點(diǎn)和配置原則提出村鎮(zhèn)公共服務(wù)設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)的初步建議。

關(guān)鍵詞：村鎮(zhèn) 公共服務(wù)設(shè)施 配置標(biāo)準(zhǔn) 構(gòu)建

中圖分類號(hào)：F294.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2013）03-010-03

一、引言

中共十七大報(bào)告提出“加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)”，改善民生，其中最為重要的就是改善人民的生活環(huán)境，保障居民居住場(chǎng)所安全，提高人民的生活水平。通過城鎮(zhèn)化發(fā)展建設(shè)與擴(kuò)大公共服務(wù)是改善民生的一個(gè)重要途徑，村鎮(zhèn)住房改善、村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)的有效供給是改善民生的重要內(nèi)容。同時(shí)村鎮(zhèn)建設(shè)是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容，而新農(nóng)村的建設(shè)是以新農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)為基礎(chǔ)和主要內(nèi)容，是縮小城鄉(xiāng)差距、全面建設(shè)小康社會(huì)的重要環(huán)節(jié)。

公共服務(wù)設(shè)施配置的研究起源于英國(guó)。英國(guó)的霍華德1898年提出的“田園城市”理論開啟了近代西方研究城市及其公共服務(wù)設(shè)施配置的先河；在“田園城市”理論影響下，1929年美國(guó)建筑師C·A·佩里提出“鄰里單位”的思想；1933年，德國(guó)經(jīng)濟(jì)地理學(xué)家克里斯塔勒提出“中心地理論”等關(guān)于公共服務(wù)設(shè)施配置的理論。從發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)村公共服務(wù)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看，公共服務(wù)的配置沒有相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，其配置模式和規(guī)模與其各自的經(jīng)濟(jì)水平和政治因素相適應(yīng)。與此相比，我國(guó)的村鎮(zhèn)建設(shè)起步較晚，適應(yīng)村鎮(zhèn)建設(shè)的公共服務(wù)設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)是缺失的，現(xiàn)有的配置標(biāo)準(zhǔn)亦缺乏科學(xué)性、系統(tǒng)性、適用性。因此，研究制定村鎮(zhèn)公共服務(wù)設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)的意義是重大的、急需的，是新的政策背景下、新形勢(shì)下適應(yīng)的新要求。

二、村鎮(zhèn)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)現(xiàn)狀分析

（一）現(xiàn)狀

目前我國(guó)村鎮(zhèn)公共設(shè)施配置仍短缺。村鎮(zhèn)公共服務(wù)設(shè)施的短缺不能滿足村民正常的生活需要。主要表現(xiàn)如下：

1.基本公共服務(wù)設(shè)施不足?；竟卜?wù)是保障村民生活的基礎(chǔ)，是提高村民生活水平、經(jīng)濟(jì)條件；縮小城鄉(xiāng)差距，擺脫城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)最有效的途徑。目前村民最關(guān)心、最急需的基本公共服務(wù)設(shè)施配置滯后，供給不足?？床‰y、看病貴的問題導(dǎo)致多數(shù)的村民在輕輕的病痛下選擇不去就醫(yī)。當(dāng)踏入醫(yī)院的那一刻即是疾病纏身，危及生命。子女上學(xué)難、費(fèi)用貴；提高收入；就業(yè)；養(yǎng)老等問題是村民急需解決的基本公共服務(wù)。

2.留守老人、兒童數(shù)量逐年遞增。繁華大都市的生活模式吸引了大量的農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城就業(yè)或居住，導(dǎo)致農(nóng)村人口密度的降低，留守老人和兒童逐年遞增。然而人口的密度高低決定了村莊的規(guī)模，公共服務(wù)設(shè)施的配置規(guī)模，致使公共服務(wù)設(shè)施得不到有效的利用。據(jù)2011年中國(guó)農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒2006-2010年間鄉(xiāng)村人口數(shù)、鄉(xiāng)村就業(yè)人員數(shù)逐年遞減；第一產(chǎn)業(yè)及第一產(chǎn)業(yè)人員所占比重逐年減少（詳見表1）。

3.公共服務(wù)設(shè)施配置類型不全，供給不足。公共服務(wù)設(shè)施依附于基礎(chǔ)設(shè)施，村鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施較薄弱，行政、教育、醫(yī)療、文體、社會(huì)保障等公共服務(wù)水平低，一部分村民、特別的是基層村的貧困群體難以獲得公共服務(wù)。城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距較大。（1）行政管理水平低。多數(shù)中心村，基層村中只設(shè)有一個(gè)村委會(huì)。村委會(huì)占地面積狹小，其工作人員分工不明確，一人多職。沒有明確的管理方法與手段，嚴(yán)重制約著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。（2）城鄉(xiāng)教育水平、教育設(shè)施差距大。城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)的存在，村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的落后，導(dǎo)致村鎮(zhèn)的教育水平一直處于落后階段。師資力量匱乏，教學(xué)設(shè)施配置不齊全。多數(shù)農(nóng)村沒有設(shè)置小學(xué)，集中就近的鎮(zhèn)上就讀，與此衍生出校車這一交通工具。由于乘車人員較多嚴(yán)重超載，道路凹凸不平，校車翻車事件多有發(fā)生。（3）醫(yī)療水平低，衛(wèi)生設(shè)施短缺。除中心村配置了以本村村民為服務(wù)對(duì)象的小型醫(yī)療站點(diǎn)外，缺乏基層衛(wèi)生保健點(diǎn)，醫(yī)療機(jī)構(gòu)嚴(yán)重縮水，設(shè)施短缺。據(jù)2011年中國(guó)農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒統(tǒng)計(jì)，2010年全國(guó)各地區(qū)農(nóng)村衛(wèi)生室648424個(gè)；設(shè)置衛(wèi)生室的村占行政村數(shù)92.3%；鄉(xiāng)村醫(yī)生和衛(wèi)生院1091863個(gè)；每千農(nóng)業(yè)人口村衛(wèi)生室人員1.46個(gè)。（4）文化體育設(shè)施不足。絕大多數(shù)農(nóng)村沒有配置文化娛樂場(chǎng)所，只有不足10%的中心村設(shè)置供村民日?；顒?dòng)、交流的戶外活動(dòng)場(chǎng)地。居民勞作之余的消遣方式主要是聚眾聊天，有時(shí)存在聚眾賭博的不良現(xiàn)象，嚴(yán)重破壞了村容、村風(fēng)。（5）社會(huì)保障不到位。村鎮(zhèn)養(yǎng)老院、福利院建設(shè)缺失。村鎮(zhèn)社會(huì)保障制度建設(shè)處于起步階段，村鎮(zhèn)居民保障水平低于城市居民，村鎮(zhèn)養(yǎng)老保障制度不健全。

4.相關(guān)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)缺失。長(zhǎng)久以來，公共服務(wù)設(shè)施的相關(guān)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)都是以城市和建制鎮(zhèn)為準(zhǔn)制定，對(duì)村鎮(zhèn)公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃指導(dǎo)方面的規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)欠缺，沒有具體的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)和配置要求；對(duì)建設(shè)村鎮(zhèn)公共服務(wù)設(shè)施的指導(dǎo)不具體。相關(guān)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)的欠缺使得村鎮(zhèn)在公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)中缺乏依據(jù)，對(duì)村鎮(zhèn)公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)內(nèi)容、規(guī)模不明確。

（二）存在原因

公共服務(wù)設(shè)施配置問題存在的影響因素很多，原因多種多樣，主要表現(xiàn)在以下幾方面：

1.區(qū)域經(jīng)濟(jì)原因。我國(guó)村鎮(zhèn)星羅棋布的分布在所有地區(qū)。由于各地區(qū)的社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展的水平不同，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，村鎮(zhèn)呈明顯的區(qū)域特點(diǎn)。同時(shí)由于區(qū)域地理的差別，如土地（包括土壤、地形等）、氣候等自然因素存在明顯的地區(qū)差異，這決定了村鎮(zhèn)的規(guī)模分布，村鎮(zhèn)的規(guī)模直接制約著公共服務(wù)設(shè)施的配置標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)濟(jì)水平高，較富裕的村鎮(zhèn)其規(guī)模較大，公共服務(wù)設(shè)施配置相對(duì)齊全。相比經(jīng)濟(jì)水平較低的村鎮(zhèn)其村鎮(zhèn)規(guī)模較小，公共服務(wù)設(shè)施配置相對(duì)不足。

2.村民教育程度低，意識(shí)匱乏。村民的素質(zhì)與接受教育程度相對(duì)于城市居民較低，對(duì)生活的環(huán)境以及公共服務(wù)設(shè)施的配置意識(shí)匱乏，只對(duì)居住的房屋加以重視。據(jù)2011年中國(guó)農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒統(tǒng)計(jì)，2010年農(nóng)村各地區(qū)農(nóng)村家庭勞動(dòng)力文化程度，平均每個(gè)勞動(dòng)力中不識(shí)字或識(shí)字很少5.7%；小學(xué)程度24.4人；初中程度52.4人；高中程度12.1人；中專程度2.9人，（詳見表3）。

3.資金投入不足。村鎮(zhèn)公共服務(wù)設(shè)施按其投資主體分為政府投資和村民自建兩類。村民自建的公共服務(wù)設(shè)施局限于保證村民最基本的生活需求，會(huì)導(dǎo)致公共服務(wù)設(shè)施的缺失和供給不足，而且絕大多數(shù)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的村鎮(zhèn)沒有產(chǎn)業(yè)支撐，資金嚴(yán)重不足。因而，政府幾乎是唯一的投資者，但是政府投資是有限的，沒有能力長(zhǎng)期承擔(dān)供給齊全的設(shè)施和服務(wù)。

三、村鎮(zhèn)公共服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目配置原則

（一）因地制宜，從實(shí)際出發(fā)

村鎮(zhèn)公共服務(wù)設(shè)施的配置要從本地實(shí)際出發(fā)，充分考慮本地的建設(shè)規(guī)模、人口密度、自有資源和特點(diǎn)采取適用的配置標(biāo)準(zhǔn)。

（二）覆蓋全面，集中布置

公共服務(wù)設(shè)施的布置應(yīng)全面，功能齊全。人口規(guī)模較小的村可享有與周邊相毗鄰的中心村或鎮(zhèn)公共服務(wù)的延伸服務(wù)，避免同一類型的公共服務(wù)設(shè)施配置的重復(fù)，資源浪費(fèi)。同時(shí)，公共服務(wù)設(shè)施應(yīng)盡量布置在村民居住相對(duì)集中的地方，有利于集中村民，組織集體活動(dòng)，從而形成聚集效應(yīng)，使其增強(qiáng)村民的娛樂積極性，更好地豐富村民的生活內(nèi)容。

（三）體現(xiàn)公益性

站在經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度公共服務(wù)設(shè)施可分為公益性和經(jīng)營(yíng)性兩類。村鎮(zhèn)公共服務(wù)設(shè)施的配置目標(biāo)既是服務(wù)，充分體現(xiàn)為人民服務(wù)這一標(biāo)準(zhǔn)。因此，村鎮(zhèn)公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)應(yīng)以公益性設(shè)施為主，經(jīng)營(yíng)性設(shè)施為輔，突出公共設(shè)施的公益性，從實(shí)際出發(fā)保證資源利用最大化。增強(qiáng)服務(wù)村民公益事業(yè)的功能，本著便民、利民、為民的原則，合理布局。

（四）以人為本，以民為準(zhǔn)

以人為本是科學(xué)發(fā)展觀的核心。公共服務(wù)設(shè)施的載體是人，一切服務(wù)均是為人服務(wù)，因此遵循以人為本的原則。在村鎮(zhèn)這個(gè)群體中，村民是主要的受益人，村鎮(zhèn)公共服務(wù)設(shè)施的配置按照鎮(zhèn)的標(biāo)準(zhǔn)，內(nèi)容充分符合村民的意愿與需求。以民為準(zhǔn)，合理配置，幫助村民改善村最基本的、最基礎(chǔ)的、最急需的公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，讓公共服務(wù)設(shè)施的服務(wù)全面化、效益最大化。

四、村鎮(zhèn)公共服務(wù)設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)分析

（一）配置規(guī)模

根據(jù)村鎮(zhèn)人口數(shù)量確定村鎮(zhèn)公共服務(wù)設(shè)施的配置規(guī)模。依據(jù)《村鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》（GB50188-93）和《鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》（GB50188-2007）將村鎮(zhèn)劃分為特大型、大型、中小型三個(gè)等級(jí)（詳見表4）。

（二）配置類型

《村鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》（GB50188-93）中將公共服務(wù)設(shè)施包括行政管理、教育機(jī)構(gòu)、文體科技、醫(yī)療保健、商業(yè)金融、集貿(mào)設(shè)施六大類。本著為人民服務(wù)的宗旨，公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)應(yīng)充分體現(xiàn)其公益性，以公益性為主，經(jīng)營(yíng)性為輔的目標(biāo)建設(shè)使用。行政管理、教育機(jī)構(gòu)、文體科技、醫(yī)療保健為公益性；商業(yè)金融、集貿(mào)設(shè)施為經(jīng)營(yíng)性。

（三）配置標(biāo)準(zhǔn)

以教育機(jī)構(gòu)設(shè)施項(xiàng)目的配置為例，借鑒《上海市建設(shè)社會(huì)主義新型村鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)》的新農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)以評(píng)分方式提出村鎮(zhèn)公共服務(wù)設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)，該標(biāo)準(zhǔn)按公共服務(wù)設(shè)施對(duì)人生活需求的重要性給予評(píng)分。

教育機(jī)構(gòu)設(shè)施項(xiàng)目配置標(biāo)準(zhǔn)：（1）教育機(jī)構(gòu)必須獨(dú)立選址，宜集中與分散相結(jié)合布置。（2）中小學(xué)學(xué)校不宜與市場(chǎng)、公共娛樂場(chǎng)所等不利于學(xué)生學(xué)習(xí)和身心健康及危及學(xué)生安全的場(chǎng)所相毗鄰，距離鐵路干線應(yīng)大于300m主要入口不應(yīng)開向公路。（3）學(xué)校具有合理的服務(wù)半徑，依據(jù)鎮(zhèn)，村規(guī)模的不同設(shè)置合理的、符合實(shí)際的服務(wù)半徑。一般中學(xué)的服務(wù)半徑不大于1000m，小學(xué)的服務(wù)半徑不大于500m。（4）幼兒園、托兒所應(yīng)獨(dú)立建筑，遠(yuǎn)離交通，便于家長(zhǎng)接送。有相關(guān)衛(wèi)生、消防安全標(biāo)準(zhǔn)的許可證，有集中綠化場(chǎng)地，建筑層數(shù)不宜高于2層，一層活動(dòng)場(chǎng)地保證日照5～8h/d。（5）村鎮(zhèn)配有符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的專用校車接送學(xué)生上下學(xué)，充分保證學(xué)生安全。

五、結(jié)論

村鎮(zhèn)公共服務(wù)設(shè)施是提升廣大村民的物質(zhì)生活、精神文化生活的保障。不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)不同，村鎮(zhèn)規(guī)模不同。相應(yīng)的公共服務(wù)設(shè)施的配置水平與標(biāo)準(zhǔn)不同，我國(guó)主要的配置標(biāo)準(zhǔn)是以城市為準(zhǔn)，沒有考慮村鎮(zhèn)的實(shí)際情況，導(dǎo)致公共服務(wù)設(shè)施配置不協(xié)調(diào)及資源的浪費(fèi)。因此，本文在國(guó)家的規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合地區(qū)的實(shí)際情況和自有資源，提出符合實(shí)際的村鎮(zhèn)公共服務(wù)設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)，亦期望為村鎮(zhèn)公共服務(wù)設(shè)施的配置提供參考與借鑒。

[本文為國(guó)家十二五科技支撐計(jì)劃課題：村鎮(zhèn)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建及實(shí)施保障技術(shù)研究，項(xiàng)目編號(hào)：2012BAJ19B01]

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（作者單位：東北林業(yè)大學(xué)土木工程學(xué)院 黑龍江哈爾濱 150040）

（責(zé)編：賈偉）