寧波市水務管理運營體制改革調(diào)研及對策

摘 要：文章分析了寧波市水務管理運營現(xiàn)狀和面臨的主要問題，提出了改革的總體目標和方案。

關(guān)鍵詞：寧波市 水務管理運營 現(xiàn)狀 改革方案

中圖分類號：F243 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2013）04-226-02

一、寧波市水務管理運營體制現(xiàn)狀

（一）水務事業(yè)快速發(fā)展

寧波氣候適宜、降雨豐沛，水資源總量為75.31 億立方米，但因流域水系自成體系、過境水量少，以及人口稠密等因素，人均水資源占有量只有1050立方米（按2009年常住人口計算），僅為浙江省平均水平的57%和全國平均水平的50%，仍屬資源性、工程性缺水城市。為此，寧波市委、市政府高度重視水資源的開發(fā)利用和科學配置，采取了一系列重大舉措，為經(jīng)濟社會的發(fā)展提供相應的水資源保障，并取得了一系列成效。

1.水資源保障能力不斷提高。寧波市始終堅持內(nèi)部挖潛與境外引水并舉，不斷加大投入，推進水源調(diào)蓄工程建設(shè)。截止2010年底，全市范圍內(nèi)已建成白溪、橫山、亭下、皎口、周公宅、四明湖等大型水庫6座，中型水庫24座，小型水庫379座，加上河網(wǎng)可供水量，水資源供給能力已經(jīng)達到23億立方米/年，略高于全社會現(xiàn)狀21億立方米/年的用水需求。跨流域、跨區(qū)域的引水工程體系進一步完善，近年啟動的曹娥江引水工程和欽寸水庫的建設(shè)將進一步保障全市今后的供水能力。同時，通過組建原水集團，積極探索原水供應市場化運營機制，對白溪等8座大中型水庫及姚江河道水源進行集中調(diào)配，實施多庫聯(lián)合調(diào)度供水，保障了寧波中心城區(qū)的供水需求。

2.城鄉(xiāng)一體供水體系基本形成。經(jīng)過幾十年特別是“十一五”的發(fā)展，寧波市通過投入巨資，推進了重大供水工程的建設(shè)。“十一五”期間，全市投資40多億，先后實施了白溪水庫引水和皎口（周公宅）水庫引水兩大引水工程，建設(shè)東錢湖水廠、毛家坪水廠兩座50萬噸/日的現(xiàn)代化水廠和一條城市供水環(huán)網(wǎng)，以及鄞州、北侖、江北區(qū)域供水工程，基本形成了水源聯(lián)調(diào)、水廠聯(lián)網(wǎng)、管網(wǎng)聯(lián)供的格局。同時，不斷加大城鄉(xiāng)統(tǒng)籌力度，實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)供水管網(wǎng)改造、裝表到戶，逐步形成了城鄉(xiāng)一體化供水體系。

3.污水處理能力明顯提高。近年來，寧波市利用世行貸款加大投入，提高城市污水處理能力。通過市、區(qū)兩級政府及相關(guān)排水企業(yè)的共同努力，目前中心城區(qū)污水處理能力達到74萬噸/日，污水處理率達到85.21%（2010年底全國城市污水處理率為77.4%），老三區(qū)（海曙、江東、江北）的污水處理能力達到42萬噸/日，中水回用能力3萬噸/日。

4.“分質(zhì)供水、優(yōu)水優(yōu)用”的水資源配置格局初步形成。為提高城市供水品質(zhì)和滿足工業(yè)企業(yè)發(fā)展對水資源的需求，市委、市政府高屋建瓴，大力構(gòu)建分質(zhì)供水體系，將大型耗水型工業(yè)供水與城市公共供水分開，組建寧波工業(yè)供水有限公司，新建大工業(yè)專用供水系統(tǒng)。城市公共供水采用水庫優(yōu)質(zhì)水源，工業(yè)專用水廠水源取自平原河網(wǎng)及境外河道引水，實現(xiàn)了水資源的優(yōu)化配置。

5.水價機制逐步完善。水價一定程度上承擔著調(diào)節(jié)水資源供求、維系供水企業(yè)保本微利經(jīng)營、維護消費者基本生活權(quán)益等多種功能。寧波市自1988年以來，經(jīng)歷了10次水價調(diào)整，歷次調(diào)整都對提高城市供水質(zhì)量、合理開發(fā)配置利用水資源、增強市民節(jié)水意識、確保污水處理費征集等方面起到了促進作用。水價機制的不斷完善，實現(xiàn)了政府對水資源的宏觀調(diào)控、涉水企業(yè)的生存發(fā)展、消費者基本權(quán)益的維護三者關(guān)系的平衡與協(xié)調(diào)。

（二）水務行業(yè)發(fā)展面臨的主要問題

寧波市中心城區(qū)水務事業(yè)經(jīng)過幾十年特別是“十一五”時期的發(fā)展建設(shè)，總體上取得了實質(zhì)性發(fā)展，但目前在政府管理體制、企業(yè)運營機制、水資源能力建設(shè)等幾個方面還面臨一些問題。一是企業(yè)運營機制亟需完善；二是政府管理體制有待理順；三是水務能力建設(shè)任務艱巨；四是排水管理體制亟待理順；五是節(jié)約用水、優(yōu)質(zhì)供水理念有待深化。針對上述問題，為了適應寧波市城市化水平快速提高的新形勢，順應水資源可持續(xù)利用和水環(huán)境保護的要求，促進水務行業(yè)的健康發(fā)展，提升政府對水資源的綜合調(diào)控力，必須積極穩(wěn)妥地推進水資源統(tǒng)籌管理，對從原水、制水、供水到排水、污水處理、中水回用的“水鏈條”進行系統(tǒng)整合，建立水務一體化運營管理的體制機制，為寧波市加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，加快構(gòu)筑現(xiàn)代都市提供堅實的水資源保障。

二、寧波市水務管理運營體制改革的總體目標和方案選擇

（一）總體目標

以科學發(fā)展觀為指導，按照中央關(guān)于水利改革發(fā)展的要求，全面貫徹落實“六個加快”重大戰(zhàn)略部署，從實際出發(fā)，穩(wěn)妥推進改革，進一步完善政企分開、職責明晰、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的水務管理體制，探索創(chuàng)新政府引導、市場運作、企業(yè)開發(fā)的水務運營機制，逐步建立發(fā)揮體制優(yōu)勢、強化行政管理的水務政策法規(guī)體系，為寧波市加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，構(gòu)建資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會提供強有力的水資源支撐體系。

（二）基本原則

一是堅持民生優(yōu)先的原則；二是堅持統(tǒng)籌兼顧的原則；三是堅持政企分開的原則；四是堅持積極穩(wěn)妥的原則。

（三）改革方案及利弊分析

根據(jù)上述水務管理運營體制改革的總體目標和原則，結(jié)合寧波實際，我們認為有兩套方案可供選擇。

方案一：實行“一體管理、一體經(jīng)營”改革。這個方案的主要特點是：構(gòu)建“大水務”管理模式，即同時推進市級水務行政管理體制和市區(qū)涉水企業(yè)運營機制兩個層面的改革。具體方案框架如下：一是調(diào)整市級部門職能。整合市本級涉水行政職能。二是組建水務集團。在市國資委的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，組建寧波水務集團有限公司（以下簡稱水務集團）。三是明確水務集團主要職責。水務集團根據(jù)市政府的統(tǒng)一部署，負責實施全市水資源開發(fā)、利用、保護規(guī)劃和供排水規(guī)劃；按照市政府和有關(guān)部門下達的水利基礎(chǔ)設(shè)施、供排水基礎(chǔ)設(shè)施及社會公用事業(yè)項目的開發(fā)投資任務，承擔水利項目和供排水設(shè)施的開發(fā)建設(shè)。并根據(jù)項目建設(shè)需要，通過市場籌資融資，加快建設(shè)進度；負責原水、制水、供水、排水、污水處理的統(tǒng)一運營和管理。四是建立規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)。新組建的水務集團為自主經(jīng)營、自負盈虧、自我發(fā)展、自我約束的企業(yè)法人實體和市場主體。須按照“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責明確、政企分開、管理科學”的現(xiàn)代企業(yè)制度要求，建立起完善的法人治理結(jié)構(gòu)，切實提高企業(yè)運營效率，增強企業(yè)核心競爭力。五是妥善做好人員調(diào)整和安置工作。涉水行政職能整合過程中，人員編制按照“人隨事走”原則調(diào)整安排，職責劃轉(zhuǎn)的部門，承擔劃轉(zhuǎn)職責的人員，連同編制一并劃轉(zhuǎn)。六是利弊分析。上述方案改革較徹底，從長遠看比較符合改革方向和轉(zhuǎn)變政府職能的要求，將有利于政府在水資源的開發(fā)利用與保護、防洪防澇、供排水系統(tǒng)完善等一系列水務活動中， 統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理；有利于整體謀劃并優(yōu)化水資源的科學調(diào)度和節(jié)約集約利用；有利于減少部門磨擦和扯皮，降低管理成本。

但按照這一方案實施改革，目前需要正視和化解一系列困難和問題。第一，部門職能歸并難度較大。第二，涉水企業(yè)人員身份復雜。第三，實現(xiàn)改革目標耗時較長。第四，可供借鑒的成功經(jīng)驗幾乎沒有。七是對策建議。若采納上述方案推進改革，實施過程中，需重點做好以下工作：第一，理順各方關(guān)系與職責。理順政府涉水行政管理職責，理順市、區(qū)兩級政府和部門涉水建管職責，理順市、區(qū)涉水企業(yè)資產(chǎn)關(guān)系，理順涉及職能劃轉(zhuǎn)部門的人員編制關(guān)系，理順企業(yè)相關(guān)涉水管理人員的編制關(guān)系，特別是要理順原水集團的人員關(guān)系及其與縣（市）區(qū)在水庫管理局的人員關(guān)系。第二，明確步驟，把握節(jié)奏。在整體方案的統(tǒng)一指導下，先著手進行政府部門相關(guān)涉水職能的調(diào)整，并將相關(guān)事業(yè)單位、企業(yè)單位成建制地劃歸調(diào)整后的水行政主管部門管理。待磨合一段時間、各方面時機成熟后，再由水行政主管部門牽頭，按照改革實施方案著手組建水務集團。第三，規(guī)范操作，措施周全。在改革過程中，一定要嚴格按規(guī)定的目標任務和程序，精心組織，規(guī)范操作，妥善顧及并處理好各方的利益訴求。針對改革中可能產(chǎn)生的難以預料的矛盾和問題，必須制定相應的工作預案，未雨綢繆，積極應對。同時，在改革過程中，務必統(tǒng)一思想，始終堅持以滿足市民和企業(yè)日益增長的生產(chǎn)生活用水需求為首要目標，確保建設(shè)項目按照既定目標推進。

方案二：實行“分段管理、分段經(jīng)營”改革。這個方案的主要特點是：從寧波市水務行業(yè)管理和運營的實際出發(fā)，立足于解決目前存在的突出問題和主要矛盾，對水務行政管理體制不作大的調(diào)整，并保持原水集團的股權(quán)結(jié)構(gòu)、運作方式、主管部門、考核辦法基本不變的前提下，著重于改革城區(qū)供排水企業(yè)的運營機制，對自來水、排水、工業(yè)供水等下游水務資產(chǎn)實行整合，組建以供排水一體化為目標的水務企業(yè)，并與原水集團按上、下游水務資產(chǎn)實行“分段經(jīng)營”，分別完善和理順原水集團自身管理經(jīng)營體制及其與縣（市）區(qū)關(guān)于水源地的管理體制、城鄉(xiāng)供排水一體化管理運營體制。一是組建供排水集團。由市國資委牽頭協(xié)調(diào)，將現(xiàn)有的市自來水總公司、工業(yè)供水有限公司和城市排水有限公司的資產(chǎn)通過劃撥、購買或參股等多種途徑進行整合，組建寧波供排水集團有限公司（以下簡稱供排水集團）。供排水集團本著“精簡高效”原則，科學設(shè)置內(nèi)部工作機構(gòu)，并可根據(jù)實際需要設(shè)立供水有限公司、排水有限公司、工業(yè)供水有限公司、水務發(fā)展投資有限公司等獨立運作的子公司。二是明確供排水集團主要職責。供排水集團根據(jù)市政府的統(tǒng)一部署，負責中心城區(qū)供排水行業(yè)運營服務、資金籌措、項目管理、資產(chǎn)管理等工作，實行制水、供水和排水一體化經(jīng)營，實現(xiàn)企業(yè)內(nèi)部資源共享。并以此為平臺，逐步利用資本市場實現(xiàn)投資主體多元化、經(jīng)營管理市場化，提高城市水務的運行效率和服務水平。三是明晰政府部門職責邊界。四是建立規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)。五是利弊分析。這個方案相比于方案一，其主要優(yōu)點在于阻力小、易操作，見效快。第一，有利于解決寧波市水務行業(yè)的當務之急；第二，符合現(xiàn)行法律法規(guī)要求；第三，有利于涉水建設(shè)項目的推進。

本方案存在的問題是：第一，在近期不利于上游與下游之間水務環(huán)節(jié)的統(tǒng)一調(diào)控和管理，原水集團和供排水集團兩家企業(yè)可能在供水調(diào)度上發(fā)生一些矛盾，也可能在水庫建設(shè)和水廠建設(shè)的相互匹配上產(chǎn)生一些矛盾。第二，在面臨重大氣象災害時，水利與城管兩個部門有可能會從各自職責和利益出發(fā)，在水資源調(diào)度方面產(chǎn)生意見分歧。六是對策建議。若采納方案二的思路推進改革，實施過程中，建議通過制度設(shè)計，促進兩個部門、兩家企業(yè)的權(quán)、責、利融合統(tǒng)一。第一，健全規(guī)劃對接機制。堅持以構(gòu)建統(tǒng)一協(xié)調(diào)的水務規(guī)劃體系為龍頭，依照寧波經(jīng)濟社會總體發(fā)展戰(zhàn)略，編制完善全市原水、自來水、污水、排水、防洪排澇等涉水專項規(guī)劃，形成覆蓋城鄉(xiāng)的水務規(guī)劃體系。建立健全規(guī)劃協(xié)調(diào)銜接會機制，全面加強水務規(guī)劃與經(jīng)濟社會總體發(fā)展規(guī)劃的銜接，加強水務各專項規(guī)劃與水資源開發(fā)利用保護總體規(guī)劃的銜接，加強市、區(qū)水務規(guī)劃的銜接，推進規(guī)劃的有序?qū)嵤?，發(fā)揮水利設(shè)施的綜合效應。第二，完善科學決策機制。為了綜合協(xié)調(diào)各涉水管理部門工作，建議加強領(lǐng)導，建立“在市委、市政府統(tǒng)一領(lǐng)導下，各職能部門分工協(xié)作、齊抓共管”的工作推進機制，確?！胺侄谓?jīng)營”的水務管理運營體制順暢運行。建立定期的聯(lián)席會議制度，對水務事業(yè)重大發(fā)展和改革事項進行集體討論和決策，同時，研究完善公眾參與、專家論證和政府決策相結(jié)合的決策機制，保障決策的科學化、民主化。第三，強化協(xié)調(diào)互商機制。由于按照方案二思路改革后，行政管理上仍然由兩個部門分別負責，建議改革中要著重構(gòu)建“四項溝通協(xié)調(diào)制度”，實現(xiàn)各部門職責充分對接。第四，規(guī)范責任考核機制。建立和完善各項目標考核管理辦法，嚴格考核，獎優(yōu)罰劣，引導各相關(guān)部門和單位把精力集中到加快水務事業(yè)發(fā)展上來，重點加強對原水集團、供排水集團各自在水資源安全和戰(zhàn)略儲備、水資源節(jié)約集約利用、城鄉(xiāng)供水質(zhì)量和服務等方面的考核。要進一步完善激勵競爭機制，在完善考核指標、改進考核辦法、嚴格獎懲兌現(xiàn)上下功夫，充分調(diào)動各單位加快發(fā)展的積極性，在全市水務行業(yè)形成你追我趕、爭先恐后、競相發(fā)展的良好局面。第五，構(gòu)建協(xié)力推進機制。在原水集團和供排水集團按各自職責對上、下游水務資產(chǎn)實行“分段經(jīng)營”的過程中，按照水務一體化管理的總體目標和要求，需逐步理順各自體制機制。原水集團要重點推進境外引水工程，加強水源地管理，保障原水資源的科學調(diào)度、安全供應，進一步理順與縣（市）區(qū)在水源地管理方面各自的職責，完善內(nèi)部管理運營機制；供排水集團要重點推進下游涉水企業(yè)的整合重組，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，優(yōu)化大工業(yè)用水、中水、自來水“分質(zhì)供水、備用保障”的水資源合理配置格局，繼續(xù)深化完善城鄉(xiāng)一體化的供排水管理體制；進一步理順供排水集團與原水集團之間、政府各相關(guān)職能部門之間、政府與涉水企業(yè)之間的責權(quán)利關(guān)系，探索建立科學合理的原水和供排水管網(wǎng)的投入及管理體制、老三區(qū)與新三區(qū)的供排水一體化管理運行體制、水價形成機制、污水處理費分配機制等，加快構(gòu)建協(xié)力推進水務事業(yè)科學發(fā)展的體制機制。

對比兩個方案，方案一注重于前瞻性，著眼于水務事業(yè)的長遠發(fā)展，符合水務一體化管理的總體趨勢；方案二更傾向于可操作性，注重于解決寧波市水務能力建設(shè)和涉水企業(yè)面臨的突出問題和主要矛盾，兩個方案各有利弊。從寧波現(xiàn)階段水務行業(yè)運營管理的現(xiàn)實情況出發(fā)，在充分調(diào)研各地、各部門、各單位水務管理體制現(xiàn)狀，考察學習外地做法的基礎(chǔ)上，現(xiàn)階段方案二更符合寧波市當前改革條件，不僅能夠有效解決寧波市水務行業(yè)的主要矛盾和當務之急，而且有利于減少改革帶來的震動和由此可能產(chǎn)生的負面影響。

參考文獻：

1.張拓原.水資源可持續(xù)利用的寧波實踐與探索.河海大學學報，2010第38卷

2.鐘玉秀.深化城市水務管理體制改革進程、問題與對策.水利發(fā)展研究，2010（8）

3.寧波市水資源綜合規(guī)劃

（作者單位：寧波市土地資源開發(fā)投資有限公司 浙江寧波 315042）（責編：李雪）