R.訴農(nóng)業(yè)，漁業(yè)和食品部長案給予我國的執(zhí)行安理會決議啟示

葉靈

浙江工商大學(xué) 浙江杭州 310018

一、R.訴農(nóng)業(yè)，漁業(yè)和食品部長案

Regina起訴農(nóng)業(yè)、漁業(yè)和食品部長，（單方）S.P.Anastasiou Pissouri Ltd.及其他人案的大致案情如下。

（一）背景

原產(chǎn)地規(guī)則對任何貿(mào)易體制來說都是不可或缺的。歐洲法院在《1972歐共體-塞浦路斯協(xié)會協(xié)議》中將本案中的原產(chǎn)地原則提升為不歧視原則的根本原則。在這樣做的時候,它提供了一個跡象, 表明了它對待團(tuán)體協(xié)議的謹(jǐn)慎。由于法院在很大程度上采納了法律顧問Gulmann的主張，因此, 在解釋法律顧問的主張時, 會在適當(dāng)?shù)牡胤巾槑岬健?/p>

這起案件出自英國政府對塞浦路斯事實(shí)上的分裂所造成的問題采取的務(wù)實(shí)解決辦法。這樣的分裂是由于1974年土耳其入侵塞浦路斯，隨后土耳其在1983年單方面宣布脫離土耳其，并宣布成立“北塞浦路斯土耳其共和國”。在聯(lián)合國緩沖區(qū)以北的 “北塞浦路斯土耳其共和國”(TRNC) 沒有得到英國或任何其他歐盟成員國的承認(rèn)。英國海關(guān)將不接受以北塞浦路斯土耳其共和國（TRNC）名義簽發(fā)的原產(chǎn)地和植物檢疫證書。但是, 他們接受了北方地區(qū)政府以 “塞浦路斯共和國”(RC)或“塞浦路斯海關(guān) (Cyprus Customs Authorities)” 的名義頒發(fā)的證書。在英國高等法院對農(nóng)業(yè)、漁業(yè)和糧食部長 (MAFF)提出的一項(xiàng)訴訟中, 一些來自南部地區(qū)的柑橘類水果和馬鈴薯的生產(chǎn)者和出口商設(shè)法確保MAFF只接受塞浦路斯共和國(RC)簽發(fā)的證書。

討論中的證書有兩類，雖然沒有影響到案件的結(jié)果，兩者之間的差異是實(shí)際存在的, 可能與這一問題引起的未來訴訟有關(guān)。根據(jù)《協(xié)會協(xié)定》, 從塞浦路斯進(jìn)口的優(yōu)惠待遇取決于1977議定書中所載的原產(chǎn)地規(guī)則。該地為原產(chǎn)地的證據(jù)由出口國海關(guān)簽發(fā)的流動證明書給出。出口國的海關(guān)有責(zé)任確保填寫必要的表格, 并在進(jìn)口國提出查詢要求時進(jìn)行校對和核實(shí)。根據(jù)歐洲經(jīng)濟(jì)共同體（EEC）的第77/93號指令，植物檢疫證書被要求作為植保措施，當(dāng)然土豆和柑橘類水果同樣需要該證書。高等法院向歐洲法院提交了若干關(guān)于法官詢問的問題，根據(jù)《協(xié)會協(xié)定》及其協(xié)議 和歐洲經(jīng)濟(jì)共同體（EEC）的第77/93號指令，無論歐共體法律是否排除或確實(shí)要求會員國接受北部地區(qū)簽發(fā)的而不是塞浦路斯共和國（RC）授權(quán)的官員簽發(fā)的證書，假設(shè)這些證書的簽發(fā)和核實(shí)程序與共和國發(fā)行的證書一樣可靠。高等法院還增加了一個附文，詢問如果北方地區(qū)的出口商實(shí)際上不可能從塞浦路斯共和國（RC）獲得證書或通過其出口, 是否會和有什么不同。正如法律顧問所總結(jié)的那樣，案件的關(guān)鍵問題在于，根據(jù)相關(guān)規(guī)定，本案中沒有簽發(fā)證書權(quán)力的組織所簽發(fā)的證書，是否在特定情況下，仍然可以被成員國政府所承認(rèn)。

（二）雙方爭議

由希臘政府支持的主要訴訟程序中的申請人提出，接受由塞浦路斯共和國（R C）以外的官方機(jī)構(gòu)頒發(fā)的流動證書和植物檢疫證書違反了1977年的議定書和EEC的第77/93號指令。只有共和國海關(guān)才有權(quán)證明原產(chǎn)于塞浦路斯的貨物狀況,并確保與進(jìn)口國海關(guān)進(jìn)行必要的行政合作。在歐盟委員會的支持下，英國辯稱，盡管這是一個通常立場，但塞浦路斯的特殊情況卻要求它們接受北方地區(qū)頒發(fā)的證書。首先，旨在消除塞浦路斯和共同體之間貿(mào)易障礙的《協(xié)會協(xié)議》適用于整個塞浦路斯(不只是主權(quán)基礎(chǔ)地區(qū))。第二，根據(jù)協(xié)議第5條，“締約雙方之間的貿(mào)易規(guī)則不得對……與塞浦路斯國民或公司之間的貿(mào)易抱有任何歧視”，總之，這意味著協(xié)議的所有商業(yè)利益都應(yīng)有益于塞浦路斯全體國民。共同體及其成員國不承認(rèn)TRNC的政策不應(yīng)剝奪北部地區(qū)人民的利益。相反的，接受證書的法律事實(shí)并不等于承認(rèn)TRNC。該委員會在這一點(diǎn)上引用了1970年國際法院對納米比亞案中的咨詢意見。

這一支持法律上接受的特殊事實(shí)，在解釋協(xié)議、議定書和EEC第77/93號指令時，必須被考慮進(jìn)去。其中包括：（1）對于北部地區(qū)的出口商來說，獲得除北方政府頒發(fā)的證書以外的其他證書幾乎是不可能的；（2）在實(shí)踐中, 這些政府所使用的程序?yàn)樵a(chǎn)地和植物健康提供了一切必要的保障。

這些論點(diǎn)強(qiáng)調(diào)，根據(jù)他們的目的和塞浦路斯的具體情況，需要對相關(guān)條款進(jìn)行務(wù)實(shí)的解釋，而不是堅(jiān)持立法的技術(shù)要求。然而, 在從技術(shù)性更強(qiáng)的層面上來說，英國也否認(rèn)了申請者在主程序中引用1977年議定書關(guān)于原產(chǎn)地的條款，理由是它不能直接創(chuàng)造有效的權(quán)利, 因?yàn)樗幚沓隹诤瓦M(jìn)口國政府之間的行政合作。這是基于這樣一個命論點(diǎn)：如果進(jìn)口的國家對證書滿意，那么個人無權(quán)質(zhì)疑這種評估。

（三）法院判決

法院首先解決了最后一個問題。法院援引德米雷爾案，制定了共同體協(xié)議對非成員國的直接影響的標(biāo)準(zhǔn)條件。當(dāng)“涉及到該協(xié)議本身的措辭及其目的和性質(zhì)時，且條款包含清晰而明確的義務(wù)，在其實(shí)施或影響中，不受任何采取的后續(xù)措施的約束”時，條款將直接生效。

法院隨后強(qiáng)調(diào)了原產(chǎn)地規(guī)則在達(dá)成協(xié)議目標(biāo)方面的 “基本作用”：消除共同體和塞浦路斯之間的貿(mào)易障礙, 并允許對原產(chǎn)于塞浦路斯的某些產(chǎn)品給予優(yōu)惠準(zhǔn)入。原產(chǎn)地規(guī)則是清晰明確且無條件的。法院認(rèn)為更早的判例也是支持這些規(guī)則的直接適用的，遵循了法律顧問對Les Rapides Savoyards案和Huygen案的引用。其結(jié)論是，有關(guān)原產(chǎn)地的1977年議定書的條款可以被國際法院直接適用。這一做法的效果是，將這些條款的解釋置于出口和進(jìn)口國的特權(quán)之外， 并將其置于法院的管制之下，從而使歐洲法院的判決能夠維持一種共同體范圍中一致的解釋。

正如法院在判決后明確指出的那樣,成員國在處理塞浦路斯造成的問題上的分歧，慢慢破壞了商業(yè)政策基礎(chǔ)的一致性。

主程序的當(dāng)事方?jīng)]有提出第77/93號指令的直接適用,法院沒有對其作出評論, 但該指令規(guī)定國家政府有義務(wù)要求植物檢疫證書以某種形式滿足標(biāo)準(zhǔn)測試, 并且是建立控制對植物或植物產(chǎn)品有害的有機(jī)體的進(jìn)口的共同規(guī)則的指令主要目的的中心。

關(guān)于此案的實(shí)質(zhì)內(nèi)容, 法院駁回了英國和歐盟委員會的論點(diǎn), 贊成接受北方地區(qū)政府簽發(fā)的保證原產(chǎn)地的流動證書。事實(shí)上,“明確、準(zhǔn)確和無條件”的原產(chǎn)地規(guī)則也要求嚴(yán)格遵守1977議定書規(guī)定的規(guī)則。法院承認(rèn), 塞浦路斯事實(shí)上的分治造成了適用該協(xié)定的問題, 但認(rèn)為這并不能證明背離協(xié)定規(guī)則的做法是正當(dāng)?shù)摹?/p>

法院基于兩個論點(diǎn)得出了這個結(jié)論。第一個是強(qiáng)調(diào)需要一個可靠的制度來確認(rèn)原產(chǎn)身份。該體制依賴于嚴(yán)格的法規(guī)遵從性、信心以及出口和進(jìn)口國家政府之間的密切合作。在不否認(rèn)英國“接受北部區(qū)域的證書的法律事實(shí)并不等于承認(rèn)TRNC”的法律觀點(diǎn)的情況下, 法院作出了一個實(shí)際的回應(yīng)：在沒有得到承認(rèn)的情況下，共同體和會員國不能與北塞浦路斯政府有必要的合作和信任。

第二個論點(diǎn)是基于一個關(guān)鍵的前提：法院將對北部地區(qū)證書的接受歸類為等同于改變《協(xié)定和議定書》規(guī)定的義務(wù),而不只是對1977協(xié)議條 7 (1) 和 8 (1) 款的“出口國海關(guān)”一語作靈活的解釋：根據(jù)共同體的合同義務(wù), 共同體成員不得妨礙實(shí)現(xiàn)《協(xié)定》的目標(biāo)，不意味著證明原產(chǎn)地的產(chǎn)品與1977議定書中明確的規(guī)定不同能被共同體單方面接受。任何其他的證明方法，必須由共同體和塞浦路斯共和國在根據(jù)《協(xié)會協(xié)議》建立的機(jī)構(gòu)框架內(nèi)進(jìn)行討論和決定，然后由兩個締約雙方以統(tǒng)一的方式實(shí)施。

塞浦路斯共和國不僅不接受這一改動, 而且在1983年正式通知委員會, 只有根據(jù)其職權(quán)簽發(fā)的流動證書才應(yīng)視為符合《結(jié)盟協(xié)定》, 但缺乏各成員國在這方面的一致性, 其中一些國家接受了北部地區(qū)的證書, 另一些則拒絕這樣做。法院援引《1969維也納條約法公約》31條, 認(rèn)為所進(jìn)行的這種做法并沒有確定當(dāng)事方之間是否存在關(guān)于1977議定書的解釋和適用的協(xié)定。法律顧問認(rèn)為, 所有會員國一致接受北部地區(qū)證書的證據(jù)將是一個重要因素, 但事實(shí)證據(jù)卻是不一致的。這種意見分歧也是相關(guān)的，因?yàn)樗怀鰪?qiáng)調(diào)，不僅在協(xié)定當(dāng)事方之間, 而且在會員國自身之間,為了保持共同體的連貫性共同商業(yè)政策，必須統(tǒng)一對協(xié)定的解釋。英國和委員會的論點(diǎn)是主張對協(xié)定第5條中的不歧視義務(wù)作出更靈活的解釋。法院雖然在其解釋中承認(rèn)協(xié)議目標(biāo)的重要性，但宣布第5條僅代表協(xié)議的目的之一。必須對其他目的, 以及對原產(chǎn)地條款本身的措詞給予應(yīng)有的重視, 這些規(guī)定不是“單純的行政安排”，而是“協(xié)定”正常運(yùn)作的關(guān)鍵。第5條不能成為背離“協(xié)定”“基本規(guī)則”的理由。法庭也遵循法律顧問的意見提到，在財(cái)政議定書的管理方面，已為努力造福北部和南部地區(qū)居民的項(xiàng)目提供資金, 以表明5條沒有被忽視。因此, 根據(jù)共同體政策的廣泛總體效果, 而不是針對具體的流動證書問題,對5條的適用情況進(jìn)行了審查, 給予那些因此無法從優(yōu)惠中受益的人一個路徑，這是協(xié)定的主要目標(biāo)之一。法律顧問更明確地指出, 塞浦路斯事實(shí)上的分治已經(jīng)改變了這種情況,以至于不再可能對兩個人口群體給予相同的待遇；然而，這種情況的變化不足以成為背離“整個協(xié)定中的基本規(guī)則”。

第77/93號指令的解釋比較簡單，因?yàn)樗鼪]有涉及國際協(xié)議中對第三國的具體義務(wù)。英國和委員會再次稱，有必要根據(jù)禁止任意歧視的一般原則，避免塞浦路斯居民之間的歧視?！秴f(xié)會協(xié)定 》 第5條中的不歧視條款也適用于影響“協(xié)定”運(yùn)作的自治區(qū)立法。法院再次強(qiáng)調(diào)確定性和一致性的重要性：由于該制度取決于對由出口國政府授權(quán)的專家簽發(fā)的植物檢疫證書的接受, 因此, “所有會員國必須保證接受這些證書并將其作為統(tǒng)一的證明手段的條件應(yīng)當(dāng)絕對相同”。在有疑問的情況下開展調(diào)查比較困難，即無法與共同體或其會員國承認(rèn)的政府有效合作, 這也支持將植物檢疫證書的承認(rèn)限于公認(rèn)的塞浦路斯共和國政府。正如法律顧問所指出的那樣，由于1993年《指令》修正案規(guī)定，由于統(tǒng)一性的需求提高，該指令規(guī)定，一旦貨物進(jìn)口到一個成員國進(jìn)行審查，他們就可以在整個歐共體內(nèi)不經(jīng)進(jìn)一步檢查而在共同體內(nèi)流通。

最后, 法院討論了高等法院的問題提出的可能性, 即，北方地區(qū)的出口商實(shí)際上不可能取得塞浦路斯共和國簽發(fā)的證書,而且, 通過南部地區(qū)出口農(nóng)產(chǎn)品也存在著重大障礙。雖然這一事實(shí)假設(shè)在主程序中受到了申請者的質(zhì)疑, 但似乎已經(jīng)被Gulmann所接受。法院只是將這些情況稱為“假設(shè)情況”，這些情況并不能證明對已達(dá)成結(jié)論有任何改動。一旦得出結(jié)論, 由于塞島事實(shí)上的分割所產(chǎn)生的問題是塞浦路斯內(nèi)部事務(wù)的一部分, 《協(xié)會協(xié)定》5條中的不歧視條款作為是共同體進(jìn)行干預(yù)的法律基礎(chǔ)，被認(rèn)為是不充分的。同樣重要的是,法院指出, 沒有證據(jù)表明塞浦路斯共和國當(dāng)局對北方地區(qū)的出口商實(shí)行任何歧視。

雖然在某種意義上說, 法院關(guān)注《協(xié)會協(xié)定》規(guī)定的各自義務(wù)-由塞浦路斯政府造成的這種歧視違反了《協(xié)定》-它沒有涉及事實(shí)上更相關(guān)的可能性，正是TRNC的行為，使得北區(qū)的出口商無法從塞浦路斯共和國獲得證書。

二、啟示

該案涉及的聯(lián)合國決議為安全理事會聯(lián)合國 541 (1983)號決議：呼吁各國不承認(rèn)北塞浦路斯土耳其共和國。

從結(jié)果可以看出，本案中沒有簽發(fā)證書權(quán)力的組織所簽發(fā)的證書，在特定情況下，仍然不可以被歐盟成員國政府所承認(rèn)。其中的一個依據(jù)就是來自聯(lián)合國安理會的決議。首先，我認(rèn)為執(zhí)行安理會決議就應(yīng)當(dāng)賦予該聯(lián)合國決議和國內(nèi)法相同的地位，也就是說，我們?nèi)绾芜\(yùn)用國內(nèi)法，就應(yīng)當(dāng)可以以同樣方式運(yùn)用聯(lián)合國安理會。

其次，從本案中可以看出，該決議本來是用來解決主權(quán)問題的，但在在這里通過合理運(yùn)用及于出口植物免疫證書的領(lǐng)域。因此，我們在為執(zhí)行安理會決議制定相關(guān)政策時，應(yīng)當(dāng)注意是否會有違反過去的安理會決議的風(fēng)險(xiǎn)。

最后，我國執(zhí)行安理會決議的方式大多是通過紅頭文件等政策的方式下達(dá)，其救濟(jì)方式并不明確，有也收效較差，為了保證安理會決議的完整的執(zhí)行，我認(rèn)為可以以制定法律的形式來執(zhí)行安理會決議。當(dāng)出現(xiàn)爭議時，可以如本案一樣，通過訴訟的手段來解決。