創(chuàng)新發(fā)票管理模式，提高稅收征管水平

摘要：發(fā)票管理是稅務機關控制稅源重要的途徑，是稅收征管工作的重要內容之一。通過分析現(xiàn)行發(fā)票管理模式、技術手段所存在的問題，提出關于發(fā)票管理模式的創(chuàng)新思路。

關鍵詞：發(fā)票管理；稅源管理；稅控技術；稅收信息化建設

信息管稅作為稅收征管工作的重要內容和關鍵因素，貫穿于稅收征管的全過程之中。在發(fā)票管理方面，如何通過業(yè)務與技術的融合，加強對發(fā)票信息的采集、分析、利用，從而提高稅源管理水平是發(fā)票管理工作的核心內容。但由于我國東西部地區(qū)經濟發(fā)展模式及發(fā)展水平存在差異，各地稅務機關對稅收信息化建設的重視程度及資金投入有著明顯差別，使得現(xiàn)行的發(fā)票管理模式早已不適應現(xiàn)代經濟快速發(fā)展的需要，特別在東部沿海地區(qū)這一矛盾日漸突出。

一、我國發(fā)票管理模式的現(xiàn)狀及問題

自2009年國家稅務總局提出“信息管稅”和“稅源專業(yè)化管理”的重要指導思想以來，包括江蘇地稅在內的全國多地稅務機關，都積極展開實踐探索，在發(fā)票管理方面建立了“以網開為主、稅控為輔、定額發(fā)票為補充”的發(fā)票監(jiān)管模式。即對具備網絡及硬件條件的納稅人推廣使用網絡發(fā)票管理系統(tǒng)，納稅人登陸網上開票系統(tǒng)錄入發(fā)票信息開具發(fā)票；對不具備網絡條件的納稅人及部分行業(yè)推廣使用稅控收款機，納稅人使用稅控收款機離線開票，定期到稅務大廳通過數(shù)據(jù)存儲介質（用戶卡、U盤）上傳開票數(shù)據(jù)或通過網絡上傳開票數(shù)據(jù)；對經營規(guī)模較小的納稅人給予定額發(fā)票。除此之外，稅務機關向特殊行業(yè)（如建筑業(yè)）及其他小規(guī)模納稅人提供代開發(fā)票服務。但無論何種開票方式均以紙質印刷發(fā)票作為載體，由于現(xiàn)階段在稅收信息化程度仍有待提高，所以紙質印刷發(fā)票在實際應用過程中存在諸多缺陷。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

1.發(fā)票管理制度較為繁瑣。紙質印刷發(fā)票長期存在的假票、錯票、大頭小尾票等現(xiàn)象，稅務機關為了堵塞這些征管漏洞，在發(fā)票管理制度方面，設計了一套較為繁瑣的操作程序。同時，稅務機關在發(fā)票管理每個環(huán)節(jié)設置了很多審核事項。每個環(huán)節(jié)都必須由納稅人提出申請，經稅務機關審核后才能進入下一環(huán)節(jié)，可謂步步審核、處處監(jiān)控，且大部分事項均需要到稅務機關辦稅大廳辦理。隨著經濟快速發(fā)展，辦稅大廳發(fā)票業(yè)務受理量正逐年攀升，基層稅務機關人少事多的矛盾日漸突出。以蘇南某國家級開區(qū)為例，2012年度全年發(fā)票資格認定3138戶，發(fā)票發(fā)售業(yè)務受理36573筆，發(fā)票驗舊及繳核銷34249筆，發(fā)票資格注銷210戶。該地基層稅務機關同時還承擔著代開發(fā)票工作，2012年度代開發(fā)票113396份，全年自開票及代開票相關業(yè)務受理占大廳涉稅業(yè)務受理總量的80.28%，辦稅大廳儼然成為了發(fā)票業(yè)務大廳，發(fā)票業(yè)務量的不斷攀升嚴重影響了辦稅廳其他業(yè)務辦理的效率。然而現(xiàn)行的發(fā)票管理程序在防范征管漏洞方面所起的作用并不大，2012年度該地區(qū)地稅在辦稅服務廳通過發(fā)票驗舊發(fā)現(xiàn)并查處的發(fā)票違法違規(guī)案件僅96件，而且開具假票、錯票、大頭小尾票等發(fā)票違法違規(guī)案件仍然時有發(fā)生。發(fā)票日常管理流于形式、管理方法老化的印記越來越明顯。

2.稅控技術及硬件設備相對落后。稅控開票作為一種輔助開票方式，所采用的技術及設備主要有：稅控收款機和稅控器等，采用技術標準時2003年制定的，距今已有將近10年時間，但隨著經濟的快速發(fā)展，企業(yè)的經營方式、經營內容也在發(fā)生巨大的變化，現(xiàn)有的技術手段和管理模式已經不能適應納稅人簡便、快捷的辦稅需求，以及稅務機關對稅源管理精細化、實時性的要求。

在稅控設備硬件及操作方面，由于稅控收款機國家標準（GB 18240.1-2003）的設計出發(fā)點是把稅控設備定位為可以離線開具紙質印刷發(fā)票并上傳稅控數(shù)據(jù)至稅務機關的單機開票設備。為保證稅控數(shù)據(jù)的準確生成、可靠存儲及安全上傳，同時又要滿足稅控設備在實際商業(yè)應用中的實用性，稅控收款機國家標準（GB 18240.1-2003）中制定了一系列復雜的操作功能、安全控制機制、稅務控制機制?？梢哉f現(xiàn)行的國標稅控機的確是功能齊全、安全穩(wěn)定，但仍然存在電子票與實物發(fā)票需匹配使用——實際上就是機票分離的致命傷，并不能從根本上杜絕假票、錯票、大頭小尾票等現(xiàn)象的出現(xiàn)。同時，由于當前納稅人稅收法律意識仍較為淡薄、納稅遵從度偏低，國標稅控設備為商業(yè)應用所設計提供的除稅控以外的其他功能并不為納稅人廣泛認可。尤其在地稅管轄行業(yè)，多數(shù)納稅人存在兩套收款設備，稅務機關并不能完全掌握納稅人的真實經營情況。反而由于功能操作菜單太多且對國標稅控設備操作人員素質要求較高——操作人員既要有較高的文化素質，又要熟悉稅務機關發(fā)票管理相關制度、操作規(guī)范，使得國標稅控設備在推廣、培訓、使用中的增加了很多難度。

在開票數(shù)據(jù)采集方面，雖然現(xiàn)有的國標稅控收款機擁有開票信息實時上傳的功能，由于稅務局服務器信息處理容量、納稅人網絡條件等限制，目前稅控開票仍然采用定期上傳開票數(shù)據(jù)，從稅務局的角度來說，并不能實時監(jiān)控納稅人的開票數(shù)據(jù)，對異常開票情況不能及時產生稅收風險提示做出迅速處理。從納稅人的角度來說，由于數(shù)據(jù)不是實時上傳，受票方不能實時查詢發(fā)票真?zhèn)?，不符合國家稅務總局提出的“提供便捷的網絡發(fā)票信息查詢渠道”的相關要求，也弱化了群眾監(jiān)督在稅收征管工作中的作用。

3.紙質發(fā)票的印制使用消耗大量的社會資源。紙質發(fā)票作為我國發(fā)票的唯一形式和載體，在經濟事務中所承擔著重要的作用，全國每年發(fā)票使用數(shù)量是相當驚人的，以蘇南某國家級開區(qū)為例，全年發(fā)票印制及使用總量達58473萬份，發(fā)票印制費用總額為4265.02萬元，放大到全國發(fā)票印制總費用估計在佰億元以上。龐大的紙質發(fā)票使用需求占用了大量的社會資源，也使得自然資源過度消耗加重，這與我國堅持可持續(xù)發(fā)展、建設美麗中國的發(fā)展戰(zhàn)略是背道而馳的。

二、發(fā)票管理模式的創(chuàng)新設想

基于紙質印刷發(fā)票在發(fā)票管理中存在以上幾方面的問題，為了加強發(fā)票日常管理、優(yōu)化納稅服務、強化稅源監(jiān)控，有效遏制假發(fā)票及違法開具發(fā)票行為，筆者提出如下設想：

1.在發(fā)票載體方面，借鑒西方發(fā)達國家的發(fā)票管理模式，取消紙質印刷發(fā)票，推行網絡開票、驗證入賬制度。建立全國統(tǒng)一的網絡發(fā)票管理平臺，為所有納稅人設立各自的發(fā)票開具、接收檔案，納稅人通過互聯(lián)網在線開具電子發(fā)票，在白紙上打印開票信息憑證。在開具發(fā)票的同時，將開票信息保存在稅務機關的服務器中。該網絡發(fā)票管理平臺可為受票方提供發(fā)票查詢認證功能，可進行發(fā)票真?zhèn)尾樵?，納稅人如需入賬，可在網絡開票系統(tǒng)中進行發(fā)票認證，認證后方可將開票信息憑證入賬使用，實現(xiàn)發(fā)票信息的閉環(huán)管理。

2.在硬件設備方面，加強稅控開票技術的開發(fā)，拓寬發(fā)票開具方式與途徑，研發(fā)新型稅控設備。一是拓展稅控設備互聯(lián)網接入途徑。結合GPRS、CDMA、WIFI、3G、4G等先進的移動互聯(lián)網數(shù)據(jù)通信技術，為稅控設備提供多渠道的互聯(lián)網接入方式。同時可利用移動、聯(lián)通、電信三大運營商強大的互聯(lián)網基礎設施，擴容服務器處理能力，為稅控用戶提供快速、高效、便捷的用戶體驗。二是促進稅控終端設備的簡單化、小型化。可結合參照金融POS機設備的設計理念，簡化稅控設備的功能操作，只保留開票及簡單的查詢功能。即納稅人可通過稅控終端設備查詢發(fā)票資格認定信息，開票時納稅人操作稅控終端設備填寫開票項目及金額，在保存時由稅控終端設備通過互聯(lián)網向稅務局服務器發(fā)送開票申請，若符合稅務局預先設置的開票規(guī)則，則保存該筆開票信息并發(fā)送電子發(fā)票號給稅控終端設備開具發(fā)票。其他稅控功能均放置到網絡發(fā)票管理平臺由稅務機關后臺完成對稅控設備的控制，如開票項目、金額上限、開票截止日、稅控開票數(shù)據(jù)的查詢統(tǒng)計等。同時可將稅控開票功能與金融POS功能集成在同一設備中，一方面簡化納稅人的開票操作，另一方面可形成銀行與稅務機關的信息聯(lián)動，有助于稅務機關掌握更多的納稅人實際經營情況。

3.在應用軟件方面，稅務機關應加大對網上辦稅終端軟件的開發(fā)力度，促進網上辦稅軟件應用平臺的多元化。除稅務機關網站外，還可發(fā)展網上辦稅軟件手機終端或其他智能終端設備的應用軟件，擴大網上辦稅的涉稅業(yè)務辦理范圍。例如涉及發(fā)票管理業(yè)務的功能，可提供發(fā)票資格認定申請、發(fā)票開具、真?zhèn)尾樵?、認證入賬、發(fā)票資格注銷、代開發(fā)票申請等日常發(fā)票管理所涉及的業(yè)務功能。特別是發(fā)票真?zhèn)尾樵児δ埽憬莸牟樵兦揽蓮娀鐣O(jiān)督在電子發(fā)票開具認證入賬制度實施過程中所發(fā)揮的作用。此舉可為納稅人提供更加便捷高效的辦稅服務的同時，也可大大減輕稅務大廳的業(yè)務受理壓力。

4.在發(fā)票管理制度方面，簡化發(fā)票日常管理審批程序。結合施行網絡開票、驗證入賬制度，取消發(fā)票購領、發(fā)票驗舊、發(fā)票繳銷核銷環(huán)節(jié)。僅設置發(fā)票資格認定、資格注銷兩項審批事項，即納稅人提出發(fā)票資格認定申請，稅務機關核定其開票項目、金額上限等關鍵字段，經批準后納稅人在稅務機關允許的開票范圍及金額上限內自行開具電子發(fā)票。稅務機關針對開票環(huán)節(jié)加強稅控開票數(shù)據(jù)的采集、分析、利用，完善稅源監(jiān)控體系。如設置相應涉稅風險評估指標，對存在涉稅風險的納稅人稅務機關可利用網絡發(fā)票管理平臺實時控制其開票權限或注銷其發(fā)票資格，同時將涉稅風險問題推送給相應稅源管理部門處理。這樣有利于提高發(fā)票管理效率，提升納稅服務質量。

三、結論與展望

取消紙質發(fā)票，實現(xiàn)發(fā)票信息完全電子化，是發(fā)票發(fā)展的必然趨勢，也是切實落實國家稅務總局提出的“信息管稅”的工作思路，提升稅收征管水平的主要內容。但要實現(xiàn)發(fā)票無紙化，應從國家層面大力推進電子發(fā)票技術設備及管理制度的發(fā)展，不斷擴展電子發(fā)票的應用領域和范圍。

2011年以來國家在這方面已有許多的動作、出臺了一系列的制度政策，包括：2011年2月新的《中華人民共和國發(fā)票管理辦法》及其實施細則開始施行，其中新辦法的第二十三條明確提出“國家推廣使用網絡發(fā)票管理系統(tǒng)開具發(fā)票”，標志著我國信息管稅、稅源管理工作在法制化、規(guī)范化方面邁上了新臺階。2012年7月國稅總局又發(fā)布了《網絡發(fā)票管理辦法（征求意見稿）》向社會公開征求意見，其中第十六條提出“省以上稅務機關在確保網絡發(fā)票電子信息正確生成、可靠存儲、查詢驗證、安全唯一等條件的情況下，可以試行電子發(fā)票?！边@為實行電子發(fā)票提供了基礎法律保障。同時，東部沿海地區(qū)的部分省份已經將網絡開票系統(tǒng)運用到日常發(fā)票管理中，包括江蘇淮安地稅在內的全國多地也在逐步探索電子發(fā)票的應用。

發(fā)展應用電子發(fā)票，一方面要利用好電子發(fā)票全面性、實時性的數(shù)據(jù)優(yōu)勢，努力提高發(fā)票數(shù)據(jù)采集、分析利用的水平，以稅收風險評估為導向，建設全面的發(fā)票管理稅源監(jiān)控體系，促進稅收征管水平的提升。另一方面應從提升廣大納稅人的辦稅體驗入手，加大對電子發(fā)票稅控技術的研發(fā)與投入。發(fā)展適用多渠道的網絡接入方式的智能稅控終端設備及適用于多操作系統(tǒng)或設備的應用軟件，方便納稅人使用軟件、設備進行自助辦稅，為全面推廣施行電子發(fā)票開具認證制度打下堅實的群眾基礎，實現(xiàn)紙質發(fā)票向電子發(fā)票的平穩(wěn)過渡。

（作者簡介：方 明，男（1981-），江蘇蘇州人，西北農林科技大學人文學院，從事公共管理研究。）