試論行政事業(yè)單位與企業(yè)內(nèi)控規(guī)范上的差異

摘 要：本文主要就行政事業(yè)單位與企業(yè)內(nèi)控規(guī)范上的差異，以及內(nèi)部控制基本規(guī)范在企業(yè)及行政事業(yè)單位的具體實施和實施的不同策略及實踐進(jìn)行探討。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位與企業(yè) 內(nèi)控規(guī)范 差異

我國《行政事業(yè)單位內(nèi)控規(guī)范》將于2014年1月1日在全國范圍內(nèi)開始實施，而在其制定初期，曾有人質(zhì)疑，為何不能將《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》及其配套指引直接引入行政事業(yè)單位。若想清晰地回答這個問題，首先要理解行政事業(yè)單位與企業(yè)的區(qū)別與差異。

一、行政事業(yè)單位與企業(yè)內(nèi)控規(guī)范概念差異

行政單位即所謂的國家機關(guān)，是指國家為行使其職能而設(shè)立的各種機構(gòu)，是專司國家權(quán)力和國家管理職能的組織，包括中央和地方各級組織。

事業(yè)單位，則是指國家為了社會公益目的，由國家機關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務(wù)組織。

二、行政事業(yè)單位與企業(yè)內(nèi)控規(guī)范目標(biāo)差異

無論行政單位還是事業(yè)單位，其目標(biāo)都側(cè)重于社會公共服務(wù)與公共管理活動目標(biāo)的履行，強調(diào)效率與公平的統(tǒng)一性。

相比較而言，企業(yè)則是從事生產(chǎn)、流通、服務(wù)等經(jīng)濟(jì)活動，以生產(chǎn)或服務(wù)滿足社會需要，實行自主經(jīng)營、獨立核算而依法設(shè)立的一種營利性經(jīng)濟(jì)組織。

企業(yè)存在的目的在于實現(xiàn)盈利，實現(xiàn)自身價值的最大化，它生存的動力來自于競爭。對比效率和公平，企業(yè)往往會出于自利性，更多強調(diào)效率性，而忽視公平性。

三、行政事業(yè)單位與企業(yè)由于產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰程度不同，受托責(zé)任履行的自覺性不同

企業(yè)內(nèi)控規(guī)范管理建立在明確的產(chǎn)權(quán)關(guān)系基礎(chǔ)之上，受托者往往是在完善的法人治理結(jié)構(gòu)下運行并創(chuàng)造企業(yè)效益，如果一旦因為瀆職或者受托經(jīng)濟(jì)履行情況不好，這種外在的內(nèi)控規(guī)范監(jiān)督與約束機制自然就會發(fā)揮其應(yīng)有的效力。

而行政事業(yè)單位則不然，其使用的資金大多為納稅人的收入，作為廣大社會公眾資金使用的受托者，往往會因為產(chǎn)權(quán)主體的不明晰產(chǎn)生“敗德”行為，這從經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上說就是管理失靈。一旦在行政事業(yè)單位內(nèi)控規(guī)范管理的框架結(jié)構(gòu)中缺少對公共權(quán)力的監(jiān)督，缺少通過不相容崗位設(shè)置以及授權(quán)審批、預(yù)算管理、會計控制、信息公開等手段，以一種權(quán)力制約另外一種權(quán)力的監(jiān)督，那么，這種社會責(zé)任履行的自覺性常常會處于無效、不自覺狀態(tài)，甚至產(chǎn)生腐敗和公共道德風(fēng)險問題的發(fā)生。

四、行政事業(yè)單位和企業(yè)績效評估指標(biāo)及其側(cè)重點的差異

在企業(yè)管理中，績效評估指標(biāo)主要為：銷售收入、凈利、銷售凈利率、銷售毛利率、資產(chǎn)凈利率、凈值報酬率和市場占有率等。而對于行政事業(yè)單位內(nèi)部管理來說，績效評估指標(biāo)主要為：其行為的合法性、公眾輿論的好壞、各種沖突的減少程度、公共項目的實施與效果、公共產(chǎn)品的數(shù)量、資產(chǎn)耗費程度等。顯然，企業(yè)管理的績效評估強調(diào)經(jīng)濟(jì)利益，而行政事業(yè)單位管理的績效則偏重于社會效益。

五、行政事業(yè)單位和企業(yè)在內(nèi)控規(guī)范建設(shè)目標(biāo)上也體現(xiàn)出很大的不同

在企業(yè)內(nèi)控規(guī)范建設(shè)上，其目標(biāo)主要有戰(zhàn)略目標(biāo)、合法合規(guī)目標(biāo)、財務(wù)目標(biāo)、資產(chǎn)安全完整目標(biāo)、經(jīng)營的效率效果目標(biāo)。在這五個目標(biāo)中，行政事業(yè)單位內(nèi)控規(guī)范目標(biāo)與企業(yè)相同的只有合法合規(guī)目標(biāo)、財務(wù)目標(biāo)、資產(chǎn)安全目標(biāo)。對比企業(yè)內(nèi)控而言，行政事業(yè)單位建設(shè)內(nèi)控規(guī)范目標(biāo)的宗旨，主要在于有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高其公益、公共服務(wù)的效率和執(zhí)行效果。

六、行政事業(yè)單位與企業(yè)內(nèi)控規(guī)范控制對象的差異

由于行政事業(yè)單位的組織結(jié)構(gòu)、部門設(shè)置、職能權(quán)限等會受到外來制度和規(guī)定的約束，使得行政事業(yè)單位內(nèi)控規(guī)范制度建設(shè)的空間目前比企業(yè)要小，僅能涉及到財權(quán)（經(jīng)濟(jì)活動）的控制，無法涉及到事權(quán)的控制。盡管如此，抓住經(jīng)濟(jì)活動這條主線，一定程度上也是有利于財權(quán)、事權(quán)的合規(guī)、有效性的管理。行政事業(yè)單位內(nèi)控規(guī)范雖然將控制的范圍進(jìn)行了縮小，但還是將內(nèi)控集中于經(jīng)濟(jì)活動的控制作為切入點。把行政事業(yè)單位內(nèi)控的對象集中在預(yù)算控制、收支業(yè)務(wù)控制、政府采購控制、資產(chǎn)控制、建設(shè)項目控制、合同規(guī)范控制等這些常見的能夠體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動性質(zhì)的控制活動上，而企業(yè)在內(nèi)控規(guī)范上則只強調(diào)全面、全方位的內(nèi)部控制。

對于企業(yè)而言，內(nèi)控規(guī)范將實際操作的需求固化到了規(guī)范中去，更具有操作性。而行政事業(yè)單位內(nèi)控規(guī)范的實施要取長補短，無論從單位層面到業(yè)務(wù)層級，都要瞄準(zhǔn)內(nèi)部管理中關(guān)鍵的風(fēng)險點和薄弱環(huán)節(jié)，強化機制建設(shè)，將內(nèi)控機制嵌入到內(nèi)部管理制度之中，實現(xiàn)將企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范的基本原理與我國行政事業(yè)單位實際相結(jié)合。從而達(dá)到有效克服行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范的不完整性及落實不到位的形式主義。

七、行政事業(yè)單位與企業(yè)內(nèi)控規(guī)范要素框架的差異

此外，由于行政事業(yè)單位在資金來源、資本結(jié)構(gòu)、會計處理等方面與企業(yè)有著很大的區(qū)別，因此不能完全套用企業(yè)內(nèi)控規(guī)范的五大要素框架。

盡管存在差異，但我國行政事業(yè)單位內(nèi)控規(guī)范還是兼顧了企業(yè)內(nèi)控規(guī)范中可以吸收的方面，如注重運用風(fēng)險評估、風(fēng)險管控、加強業(yè)務(wù)層面的內(nèi)控，還特別加強對單位層面、運營環(huán)境的內(nèi)控，并注重對內(nèi)控的評價與監(jiān)督，保證內(nèi)部控制的有效運行。從這些方面，我們還是可以看出企業(yè)內(nèi)控規(guī)范中的控制環(huán)境、風(fēng)險評估、內(nèi)部監(jiān)督等要素與行政事業(yè)單位內(nèi)控規(guī)范的有效融合。

八、行政事業(yè)單位與企業(yè)內(nèi)控規(guī)范控制范圍的差異

我國內(nèi)部控制規(guī)范涵蓋了對戰(zhàn)略、管理、決策等方面的考量。無論是企業(yè)還是行政事業(yè)單位，內(nèi)部控制缺陷的嚴(yán)重程度難以客觀評估，對于內(nèi)部控制的控制缺陷可直接通過該缺陷引起的錯誤水平來判定，缺陷的嚴(yán)重程度取決于可能導(dǎo)致企業(yè)偏離控制目標(biāo)的程度。因此，要清晰界定合理掌控內(nèi)控缺陷與風(fēng)險的界限，防范未來風(fēng)險的發(fā)生。

總之，實施內(nèi)部控制規(guī)范，打造企業(yè)與行政事業(yè)單位管理“升級版”， 全局觀是必備的條件，如果機構(gòu)管理與制度只停留在字面上，團(tuán)隊將沒有提升與凝聚力。制度的實施與內(nèi)控要樹立群策群力的氛圍和企業(yè)價值觀，要得到員工的認(rèn)同，否則得不到各層級的認(rèn)同，就是一紙空文，制度脫離市場一樣抓不住機會，管控也就失去了長遠(yuǎn)性規(guī)劃策略和靈魂。因此，在新時期建設(shè)我國行政事業(yè)單位與企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)有著十分重要的理論價值和現(xiàn)實意義。

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責(zé)任編輯：康偉