城市公交財(cái)政補(bǔ)貼效率分析

一、引言

2007年北京市公共交通系統(tǒng)開始采取低票價(jià)策略，這是北京市政府探索城市公共交通公交財(cái)政補(bǔ)貼的一個(gè)新的嘗試。在這一新政策下，政府財(cái)政補(bǔ)貼效率如何，新的公交財(cái)政補(bǔ)貼政策是否提升了北京市公共交通服務(wù)水平是一個(gè)值得研究的問題。

二、城市公交財(cái)政補(bǔ)貼理論綜述

如何有效配置公共資源，提供各類公共服務(wù)，一直是國(guó)內(nèi)外各級(jí)政府面臨的亟待解決的重要問題。國(guó)外對(duì)城市公交財(cái)政補(bǔ)貼的研究開展較早，1978 年Stephen Glaister和Davis Lewis 建立了一個(gè)定量補(bǔ)貼測(cè)算模型，并結(jié)合倫敦市測(cè)算了公交補(bǔ)貼金額；隨后Peter Tisato（1998）、Nils Fearnley、Jon-Terje Bekken （2004）基于公交服務(wù)質(zhì)量建立了補(bǔ)貼測(cè)算模型。國(guó)內(nèi)對(duì)公交補(bǔ)貼的研究從20世紀(jì)90年代開始，陳云、王浣塵和田澎（2005）、吳小莉（2007），郝記秀、周偉、黃浩豐、關(guān)宏志（2009）等人圍繞城市公共交通的公益性性質(zhì)，借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，從明確補(bǔ)貼對(duì)象、規(guī)范補(bǔ)貼測(cè)算方法、制定補(bǔ)貼考核計(jì)劃以及確定補(bǔ)貼來源四方面探討了城市公共交通的補(bǔ)貼機(jī)制。

三、北京市公交財(cái)政補(bǔ)貼的演變

北京市政府對(duì)公共交通行業(yè)的補(bǔ)貼有較長(zhǎng)的歷史。新中國(guó)成立之后很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，北京市一直從兩個(gè)方面對(duì)公共交通進(jìn)行補(bǔ)貼：一方面，在北京市公交車票月票制度的基礎(chǔ)上，財(cái)政對(duì)每張?jiān)缕笔┮砸欢ㄑa(bǔ)貼。另一方面，當(dāng)公交系統(tǒng)出現(xiàn)財(cái)務(wù)虧損時(shí)，財(cái)政對(duì)相關(guān)企業(yè)進(jìn)行虧損補(bǔ)貼。

1950年北京首次發(fā)售了公交月票，普通月票3元，學(xué)生月票比普通月票便宜一半。北京市政府為此每年都對(duì)公交進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼。從上世紀(jì)80年代起，公交財(cái)政補(bǔ)貼方法進(jìn)行了多次改變。1980年，北京市提出了“月票補(bǔ)貼，財(cái)務(wù)包干”的辦法，對(duì)每張?jiān)缕毖a(bǔ)貼0.90元。1986年，北京市將單張?jiān)缕毖a(bǔ)貼額提高到3.508元，同時(shí)將原定的新開線補(bǔ)貼、高價(jià)油補(bǔ)貼、公安經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼并入月票補(bǔ)貼之中。1987年，又將每張?jiān)缕毖a(bǔ)貼提高到5.12元。

1997年，北京市在原有線路基礎(chǔ)上新設(shè)置了部分月票無效的公交線路，按照分段計(jì)價(jià)進(jìn)行收費(fèi)。然而在此之后，北京市出現(xiàn)了月票有效線路乘客多，月票無效公線路乘客少的狀況，月票制度嚴(yán)重阻礙了交通資源的合理配置。針對(duì)上述弊端北京市于2005年1月23日宣布將推行公交IC卡取代紙板月票。

從2007年1月1 日起北京市公交車票實(shí)施普遍降價(jià)，降價(jià)優(yōu)惠為普通IC卡4折，學(xué)生卡2折，包括空調(diào)車在內(nèi)公交線路的基礎(chǔ)價(jià)為1元，本市享受居民最低生活保障待遇人員及其家庭的學(xué)生購買月票卡時(shí)每卡每月給予10元補(bǔ)助。該票價(jià)制度一直沿用至今。

四、北京市城市公交票價(jià)補(bǔ)貼效率分析

（一）低票價(jià)策略實(shí)施之后北京市公交財(cái)政補(bǔ)貼支出變化趨勢(shì)

低票價(jià)策略得以實(shí)施，主要依賴于北京市財(cái)政對(duì)公交系統(tǒng)的財(cái)政補(bǔ)貼。從整體來看，2007年后北京市實(shí)施公共交通低票價(jià)政策之后財(cái)政對(duì)北京市公共交通補(bǔ)貼呈逐年上升的趨勢(shì)，2008年北京市各級(jí)財(cái)政用于公共交通的總補(bǔ)貼為99.4億元，其中路面交通補(bǔ)貼91.5億元。2009-2012年，每年無論是公共交通總補(bǔ)貼還是其中用于路面交通的補(bǔ)貼均保持了較為穩(wěn)定的增長(zhǎng)，路面交通補(bǔ)貼年均增長(zhǎng)率達(dá)到10.90%，公共交通總補(bǔ)貼年均增長(zhǎng)率略高于路面交通補(bǔ)貼年均增長(zhǎng)率，達(dá)到15.82%。

表1 2008-2011年北京市對(duì)公共交通財(cái)政補(bǔ)貼狀況（單位：億元人民幣）

究其原因，一方面是為了提供充足的公共交通服務(wù)，應(yīng)對(duì)北京市居民公共交通的需求；另一方面也存在為了解決公交企業(yè)日益增長(zhǎng)的營(yíng)運(yùn)成本改善公交企業(yè)財(cái)務(wù)狀況的考慮。因此下文將從提供公共服務(wù)和改善公共交通企業(yè)財(cái)務(wù)狀況兩方面分析四年間北京市公共交通財(cái)政補(bǔ)貼的效率。當(dāng)然，公共交通財(cái)政補(bǔ)貼的增長(zhǎng)也與各級(jí)財(cái)政收入的增加密不可分。

（二）票價(jià)補(bǔ)貼對(duì)公共交通服務(wù)供給水平的影響

票價(jià)補(bǔ)貼對(duì)公共交通服務(wù)供給水平的影響可以從補(bǔ)貼前后公交運(yùn)營(yíng)車輛、運(yùn)營(yíng)線路、行駛里程等指標(biāo)的變化反映出來。在低票價(jià)策略實(shí)施之后的2008-2011年間，北京市財(cái)政用于公共交通（路面交通）的補(bǔ)貼的增速的變化軌跡與2008—2011年間北京市內(nèi)公共交通設(shè)施主要指標(biāo)的變化軌跡基本一致。然而，財(cái)政用于公共交通（路面交通）的補(bǔ)貼的增速卻明顯高于財(cái)政用于公共交通（路面交通）補(bǔ)貼的增速。造成這一情況的原因有兩個(gè)：首先，由于公共交通服務(wù)的供給存在規(guī)模成本上升的情況，應(yīng)用于公共交通服務(wù)供給的財(cái)政補(bǔ)貼逐年增長(zhǎng)；其二，在某些年份存在財(cái)政在公共交通補(bǔ)貼上效率低下的狀況。

表2 2008-2011年間北京市內(nèi)公共交通設(shè)施主要指標(biāo)與公共交通補(bǔ)貼情況

（三）票價(jià)補(bǔ)貼對(duì)居民需求的影響

居民公共交通服務(wù)的需求主要取決于居民收入水平。由于本文所考察時(shí)間僅為2008-2011年，在短時(shí)期內(nèi)一個(gè)公共交通服務(wù)的主要使用者在常住居民中的分布不會(huì)發(fā)生較大改變，因此短時(shí)期內(nèi)影響居民公共交通需求的主要因素在于居民的收入狀況。居民對(duì)公共交通服務(wù)的需求與收入在一定范圍內(nèi)正相關(guān)，因此居民人均收入的增長(zhǎng)在一定程度上會(huì)增加其對(duì)公共交通的需求。但是如果居民人均收入水平較高，那么其對(duì)公共交通的需求會(huì)被個(gè)人駕駛需求所替代。

表3顯示了2008-2011年北京市城鎮(zhèn)居民實(shí)際收入與公共電汽車年乘客人數(shù)的變化趨勢(shì)。可以看出2008-2009年間北京市居民人均收入增速與公共電汽車年乘客人數(shù)增速基本一致，這說明政府提供的公共交通基本能夠滿足居民對(duì)公共交通服務(wù)的需求；而2010和2011兩年居民人均收入增速并未發(fā)生根本改變而公共電汽車年乘客人數(shù)出現(xiàn)下降趨勢(shì)，其原因在于隨著近年來地下軌道交通迅速發(fā)展，地下軌道交通已經(jīng)逐步取代陸上交通成為北京市居民出行主要的交通方式，居民對(duì)路上公交系統(tǒng)的需求被對(duì)地下軌道交通的需求所替代。另外，這也可以從一個(gè)側(cè)面反映出政府所提供的公共交通服務(wù)已基本能夠滿足北京市居民出行需求。

表3 2008-2011年北京市城鎮(zhèn)居民實(shí)際收入與公共電汽車年乘客人數(shù)

綜合上述兩個(gè)方面可以看出，2008-2011年間北京市公共交通服務(wù)供給狀況有所改善，這種改善一方面源于公共交通服務(wù)供給絕對(duì)數(shù)量的增加，另一方面由于居民面臨的其他出行方式的可選擇方式增加使得地面公共交通需求下降。因此，盡管在一定程度上財(cái)政補(bǔ)貼對(duì)公共交通服務(wù)供給狀況改善起到了一定作用，但這種作用的發(fā)揮需要一系列其他因素（諸如居民收入增加等）的配合。

（四）票價(jià)補(bǔ)貼對(duì)公交企業(yè)的影響

對(duì)公交財(cái)政補(bǔ)貼效率分析還需著眼于其對(duì)公交企業(yè)營(yíng)運(yùn)狀況的影響。從2008-2011年北京公交企業(yè)經(jīng)營(yíng)情況看，無論對(duì)于北京公交集團(tuán)還是對(duì)于北京市限額以上城市公共交通業(yè)企業(yè)，其經(jīng)營(yíng)狀況都與公交財(cái)政補(bǔ)貼存在顯著的正相關(guān)關(guān)系，市財(cái)政補(bǔ)貼增長(zhǎng)較高的年份，公交運(yùn)輸企業(yè)（以北京公交集團(tuán)為例）無論總產(chǎn)值還是利潤(rùn)增長(zhǎng)都較快，反之，當(dāng)財(cái)政補(bǔ)貼增速下降時(shí)，公交企業(yè)總產(chǎn)值增長(zhǎng)率下降也較快，公交企業(yè)也會(huì)出現(xiàn)較為嚴(yán)重的虧損（表4）。同時(shí)還可以看出，財(cái)政補(bǔ)貼對(duì)北京市公交企業(yè)運(yùn)營(yíng)狀況的改善并不簡(jiǎn)單的表現(xiàn)為財(cái)政補(bǔ)貼全部轉(zhuǎn)化為公交企業(yè)的收入，交通財(cái)政補(bǔ)貼對(duì)北京市公交企業(yè)運(yùn)營(yíng)狀況的改善還存在著乘數(shù)相應(yīng)，較小規(guī)模的財(cái)政補(bǔ)貼的變化往往會(huì)引起公交企業(yè)營(yíng)運(yùn)情況較大的改變。

表4 2008-2011年北京公交企業(yè)與公交財(cái)政補(bǔ)貼狀況

五、結(jié)論和政策建議

從上文分析可見，自從2007年推行公交低票價(jià)政策以來，對(duì)于不同的利益主體北京市財(cái)政支出效率有所差異，主要表現(xiàn)為：財(cái)政支出增長(zhǎng)較為穩(wěn)定，但實(shí)際數(shù)額較高；居民出行狀況得到一定程度的改善，但居民對(duì)公共交通利用率開始下降；財(cái)政補(bǔ)貼有利于公交企業(yè)營(yíng)運(yùn)情況的改善，但公交企業(yè)運(yùn)營(yíng)狀況依然非常依賴財(cái)政補(bǔ)貼。

本文認(rèn)為，未來進(jìn)一步提升北京市公共交通財(cái)政補(bǔ)貼效率可以從三點(diǎn)著眼：首先，在繼續(xù)公交低票價(jià)政策的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步區(qū)別不同消費(fèi)人群和公交企業(yè)，分別對(duì)不同人群和不同性質(zhì)規(guī)模的公交企業(yè)采取不同的補(bǔ)貼政策，進(jìn)一步優(yōu)化地面公交資源；第二，進(jìn)一步發(fā)展地下軌道交通等路面交通替代方式，適應(yīng)不同居民出行需求的同時(shí)緩解路面公共交通的壓力；第三，在繼續(xù)推行財(cái)政補(bǔ)貼的同時(shí)適當(dāng)培養(yǎng)公交企業(yè)獨(dú)立運(yùn)營(yíng)的能力，通過在公共交通領(lǐng)域適當(dāng)引入競(jìng)爭(zhēng)等手段，降低公交公企業(yè)對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼的依賴，提高公交企業(yè)運(yùn)營(yíng)能力；第四，鼓勵(lì)公交系統(tǒng)力行勤儉節(jié)約，提高公共交通補(bǔ)貼的使用效率。

責(zé)任編輯：曉途