城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的幾個問題

正確認識、理性處理大中城市和小城市小城鎮(zhèn)之間的結(jié)構(gòu)關系

大中小城市和小城鎮(zhèn)全面發(fā)展是我國城鎮(zhèn)化的正確選擇。我國城鎮(zhèn)化任務艱巨，決定了需要長期堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)全面發(fā)展的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和政策。

積極發(fā)展大中城市是由我國基本國情和城鎮(zhèn)化基本規(guī)律決定的。我國人多地少，而且上乘耕地多位于人口稠密、城鎮(zhèn)化任務艱巨的地區(qū)。經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化必然要占用大量耕地，用于城鎮(zhèn)建設和交通運輸、水利工程等基礎設施。在同一地域不同規(guī)模的城市之間，可以看出大中城市人口密度更大的特點。大中城市對人口和勞動力的承載能力要大大高于小城市和小城鎮(zhèn)，大中城市人口密度也比后者大，更為節(jié)約寶貴的土地資源。

從城鎮(zhèn)基礎設施建設和公共服務提供成本看，如果其他條件相同，大中城市按土地或按人口或按經(jīng)濟規(guī)模平均成本會比小城市和小城鎮(zhèn)低很多，規(guī)模經(jīng)濟比較明顯。許多基礎設施和公共服務都具有特別強的規(guī)模經(jīng)濟特征和不可分割性，以至于小城市和小城鎮(zhèn)沒有條件建設和提供。大中城市還有特別強的范圍經(jīng)濟特點，人口和經(jīng)濟活動集聚，彼此相互促進，節(jié)約交易費用，創(chuàng)造新的經(jīng)濟機會和就業(yè)機會。這就是為什么大中城市普遍比小城市和小城鎮(zhèn)繁華的原因所在。

城鎮(zhèn)化說到底是農(nóng)民的市民化，不僅是居住地市民化，更重要的是生活方式、思維習慣市民化。城鎮(zhèn)化模式選擇的實質(zhì)是如何更好地實現(xiàn)農(nóng)民的市民化。發(fā)展大中城市能夠盡可能快、盡可能多地轉(zhuǎn)移、吸納農(nóng)村勞動力和人口，讓他們成為非農(nóng)居民和勞動力。與小城鎮(zhèn)和小城市相比較，大中城市城市功能更為健全，經(jīng)濟社會發(fā)展更為先進，滲透力和融合力更強，更容易實現(xiàn)農(nóng)民市民化。

只要管理科學、到位，積極發(fā)展大中城市并不會出現(xiàn)一些人擔心的“大城市病”。與小城市和小城鎮(zhèn)比較，大中城市基礎設施和公共服務更為完善?，F(xiàn)實生活中，大多數(shù)小城市和小城鎮(zhèn) “臟、亂、差”問題更為嚴重。即使是拿大中城市中外地農(nóng)民進城相對集中的部分跟小城市和小城鎮(zhèn)相比，整體上大中城市也并不遜色。如果擔心出現(xiàn)城市貧民窟，小城市和小城鎮(zhèn)更容易出現(xiàn)，大中城市反而不太容易出現(xiàn)。只是因為大中城市外來人口相對聚集區(qū)與大中城市其他區(qū)域比較，發(fā)展差距較大，對比較為鮮明、直接，加上大中城市新聞輿論較為發(fā)達，更容易引起社會關注。其實，只要戶籍制度改革到位，并且真正實現(xiàn)社會公共服務均等化，大中城市完全可以避免出現(xiàn)貧民窟現(xiàn)象。至于城市規(guī)模擴張引起的規(guī)模不經(jīng)濟問題，會隨著科學技術進步和城市管理水平的提高而逐步解決。最優(yōu)城市規(guī)模是動態(tài)的，不是一成不變的。

但是，城鎮(zhèn)化不能等同于造城運動。 現(xiàn)代社會區(qū)域中心城市更重要的是體現(xiàn)在經(jīng)濟實力上，特別是經(jīng)濟輻射力上。一座城市要成為區(qū)域經(jīng)濟中心，必須具備下列條件：一是要有一定的經(jīng)濟規(guī)模，并且在所在區(qū)域內(nèi)居于前茅，具備吸引產(chǎn)業(yè)集聚的較大規(guī)模市場，能夠為企業(yè)開展分工協(xié)作提供充分的余地。二是制造業(yè)能夠成為區(qū)域內(nèi)其他城鎮(zhèn)制造業(yè)的龍頭，周邊地區(qū)制造業(yè)在相當大程度上存在以該城市為中心的分工協(xié)作體系。三是第三產(chǎn)業(yè)發(fā)達，是周邊地區(qū)的服務中心，是周邊地區(qū)人流、物流、信息流和資金流的匯集點，能夠為周邊地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展提供良好的后勤支持，周邊地區(qū)可以借助區(qū)域中心節(jié)省交易費用，提高經(jīng)濟效率。

在這三個條件當中，第一個是總量條件，第二個和第三個是結(jié)構(gòu)條件。第一個是必不可少的條件，但非充分條件，一個城市只有同時具備另外兩個中的一個或全部條件才能成為真正的區(qū)域中心城市。一般來說，一座城市第二產(chǎn)業(yè)從所在區(qū)域采購的能源、原材料和零配件越多，第三產(chǎn)業(yè)為周邊地區(qū)提供綜合服務的能力越強，那么該城市對所在區(qū)域的輻射和帶動能力就越強。

從我國現(xiàn)代化需要和城鎮(zhèn)化規(guī)律看，中國大陸地區(qū)不可能出現(xiàn)上百個國際化大都市，甚至承載不了上百個全國性中心城市。即便區(qū)域中心城市也是分層次的、彼此合理分工的城市體系。為了取得、鞏固和提升區(qū)域經(jīng)濟中心地位，中心城市或準備成為區(qū)域中心的城市必須掌握關鍵和核心產(chǎn)業(yè)技術，增加產(chǎn)品附加值率，提高制造業(yè)輻射能力和產(chǎn)業(yè)關聯(lián)度，形成以中心城市為龍頭的區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作體系。誰能在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式上率先突破，改變關鍵技術和核心零部件主要依靠從國外引進但消化吸收不夠的被動局面，誰就能在中心城市競爭中勝出。做低端產(chǎn)業(yè)或高端產(chǎn)業(yè)中的低端加工環(huán)節(jié)，留給區(qū)域內(nèi)其他企業(yè)開展分工協(xié)作的空間很有限，就很難對周邊地區(qū)形成強大的向心力，對鞏固和提升中心城市區(qū)域經(jīng)濟中心地位幫助有限。

正確認識、加快推進戶籍制度改革

廢除城鄉(xiāng)分割的戶籍制度、社會管理和公共服務制度，并不會導致大批人口和勞動力盲目涌入城鎮(zhèn)，造成城鎮(zhèn)不堪重負，形成“城市病”。城鎮(zhèn)生活成本遠大于農(nóng)村，農(nóng)民也是經(jīng)濟人，充滿經(jīng)濟理性。即使城鎮(zhèn)給予外來人員完全的“國民待遇”，在市場經(jīng)濟條件下，仍然是適者生存，留下來定居的絕大部分都是那些綜合比較之后能夠生存下來，并且比回原籍農(nóng)村會生活得更好的人。社會在進步，農(nóng)村在發(fā)展，農(nóng)民進城務工經(jīng)商或定居城鎮(zhèn)的機會成本在提高。因此，一旦政策放開，實際愿意留下來定居的外來人口和勞動力大多數(shù)都會是那些已經(jīng)在城鎮(zhèn)擁有穩(wěn)定收入來源和可靠就業(yè)保障的人，他們留下，落戶城鎮(zhèn)，不會帶來城市病。

許多人擔心，如果給予大量涌入城鎮(zhèn)的農(nóng)村人口市民待遇，會給城鎮(zhèn)基礎設施和公共服務造成巨大壓力，增加流入地城鎮(zhèn)負擔。還有人擔心，外來人口大量落戶，會影響到本地市民的福利水平。從實際情況看，這種擔心既違背市場經(jīng)濟規(guī)律，又不符合社會公平正義原則，與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的終極目標背道而馳，并且妨礙城鎮(zhèn)作為經(jīng)濟中心作用的發(fā)揮。在全國范圍內(nèi)優(yōu)化資源配置現(xiàn)象是市場經(jīng)濟的基本規(guī)律和功能，只要實行市場經(jīng)濟，就無法阻止勞動力跨區(qū)域流動，無法阻止農(nóng)村勞動力進入城鎮(zhèn)。況且，城鎮(zhèn)不能只享受廉價勞動力流入的好處，不承擔相應的經(jīng)濟和社會成本。農(nóng)村勞動力和異地城鎮(zhèn)勞動力到流入地城鎮(zhèn)就業(yè)、創(chuàng)業(yè)，他們既是經(jīng)濟活動的投入要素，同時也是人，是社會人，需要在城鎮(zhèn)消費和生活，還會有一部分親屬跟隨流入城鎮(zhèn)。他們需要返鄉(xiāng)探親訪友，處理家事。所以，必然會對城鎮(zhèn)基礎設施和公共服務產(chǎn)生額外的需求。交通緊張說明交通運輸業(yè)發(fā)展滯后，不適應市場經(jīng)濟和經(jīng)濟快速發(fā)展的需要。一些城鎮(zhèn)社會治安混亂，原因比較復雜，外來人口違法亂紀的事情比較多，與他們沒有落戶城鎮(zhèn)，沒有歸屬感和財產(chǎn)羈縻也有很大關系。如果他們能夠較為順利地落戶當?shù)?，成為當?shù)鼐用?，或者未來這種希望很大，違法亂紀的機會成本和個人代價就會增加很多。

從公平正義角度看，人為排斥外來人員，增加他們的居留成本，只會降低他們的生活質(zhì)量，使他們無法充分分享城市文明成果。而且，這樣做會加劇城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距，把城鎮(zhèn)的繁榮和現(xiàn)代化建立在內(nèi)地廣大農(nóng)村地區(qū)貧窮落后的基礎之上，違背社會主義基本的價值取向。

正確認識、科學處理政府與市場關系

市場與政府是城鎮(zhèn)化進程中兩個繞不開的基本影響因素，兩者的協(xié)同配合是城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的基本要求。市場力量直接決定著、影響著城鎮(zhèn)化的速度、模式和路徑。但是，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化本身受到政府政策和政府活動的重要影響，這一點在我國尤為明顯。廢除不合理的戶籍和社會管理制度，建立與市場經(jīng)濟相適應的，便利、鼓勵勞動力跨區(qū)域流動的，全國統(tǒng)一的勞動力市場，是政府不可推卸的政治和經(jīng)濟責任。

城鎮(zhèn)化的基本動力來自經(jīng)濟發(fā)展造成的城鄉(xiāng)之間收入和生活水平的差距及工業(yè)化。城鄉(xiāng)差距產(chǎn)生和演化的基本推動力量是市場，但是政府政策也起重要作用。國民收入分配中的一次分配、二次分配都受到市場和政府的雙重影響。政府直接、間接的收入分配調(diào)節(jié)政策，政府的大多數(shù)經(jīng)濟和社會政策，以及政府自身的活動，都會對城鄉(xiāng)居民之間的收入和生活水平差距產(chǎn)生影響，對城鎮(zhèn)化的基本動力產(chǎn)生重要影響，并進而影響到城鎮(zhèn)化進程。比如“城中村”問題、郊區(qū)農(nóng)民不愿意變成市民問題，都反映了政府政策和制度安排對城鎮(zhèn)化的強大影響力。

從工業(yè)化所需體制環(huán)境看，我國市場經(jīng)濟體制仍然有許多重要方面需要政府努力完善。經(jīng)濟活動和社會生活法治化、民主化任重道遠。市場經(jīng)濟秩序還不完善，離公平有序的要求尚有很大差距。另外，還有一些市場機制不能正常發(fā)揮作用的領域。投資環(huán)境不佳、政府公共服務不到位和成本過高等現(xiàn)象較為普遍。解決這些阻礙工業(yè)化和經(jīng)濟發(fā)展的深層次體制問題，需要進一步深化經(jīng)濟體制改革。這些都是政府應該努力完成的任務。

為了保障城鎮(zhèn)化有序進行，政府需要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。一方面，政府需要不斷完善城鎮(zhèn)基礎設施，提高城鎮(zhèn)公共服務水平。當前最迫切的是提高城鎮(zhèn)管理和服務水平。特別是中小城市和小城鎮(zhèn)，要從軟硬件兩個方面不斷增強城市功能，縮小社會保障和公共服務方面與大城市的差距，這是形成科學合理的城市結(jié)構(gòu)體系的基本條件。黨的十六屆六中全會提出，努力實現(xiàn)全國范圍內(nèi)基本公共服務均等化。從目前實際看，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間短時間很難實現(xiàn)，比較現(xiàn)實的是首先在大中小城市、小城鎮(zhèn)之間尤其是同一區(qū)域的大中小城市、小城鎮(zhèn)之間實現(xiàn)基本公共服務均等化。

另一方面，政府需要下大力氣推進農(nóng)村發(fā)展進步，毫不動搖地長期堅持家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，這是城鎮(zhèn)化健康有序推進的重要保障。我國是人口大國，城鎮(zhèn)化任務極端繁重，不可能在短時間內(nèi)完成。這就注定了大批人口和勞動力還要長期留在農(nóng)村，從事農(nóng)業(yè)。農(nóng)村發(fā)展進步能夠增加農(nóng)民收入，提高農(nóng)民生活水平，緩解城鄉(xiāng)差距快速擴大趨勢，擴大國內(nèi)需求。這些都能夠直接、間接促進城鎮(zhèn)化有序推進。農(nóng)民收入和生活水平提高，增加了農(nóng)民進城的機會成本，可以有效避免農(nóng)民進城就業(yè)和長期居留的盲目性。內(nèi)需擴大有利于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增加非農(nóng)就業(yè)崗位。農(nóng)村發(fā)展了，還能為城鎮(zhèn)化提供源源不斷的資源支持。為了保障農(nóng)村發(fā)展進步，政府必須努力增加對農(nóng)村的各項公共投入，尤其是道路、自來水、電力、通訊、水利等基礎設施和教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會救濟等公共服務方面的投入，并形成科學有效的運行管理機制。

（作者：貴州省國資委總經(jīng)濟師）

責任編輯：王農(nóng)媛