超越外部圍堵的能源安全戰(zhàn)略

進(jìn)入21世紀(jì)的第二個(gè)十年以來，國(guó)際形勢(shì)穩(wěn)中有亂，經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程在曲折中發(fā)展，國(guó)際能源安全問題日益突出。世界能源短缺國(guó)特別是世界大國(guó)紛紛從戰(zhàn)略高度，通過各種渠道和方式維護(hù)海外能源安全。雖然國(guó)際能源形勢(shì)短期嚴(yán)峻，但長(zhǎng)期來看仍謹(jǐn)慎樂觀。當(dāng)前和今后較長(zhǎng)時(shí)期，伴隨中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程穩(wěn)步推進(jìn)，中國(guó)能源缺口將在現(xiàn)有基礎(chǔ)上進(jìn)一步擴(kuò)大，能源供求矛盾進(jìn)一步突出，能源問題已經(jīng)并將繼續(xù)成為影響和制約中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程的關(guān)鍵要素之一。

一、國(guó)際能源安全總體形勢(shì)謹(jǐn)慎樂觀

在世界能源供求格局中，能源蘊(yùn)藏豐富國(guó)家的地位和影響日益突出。能源安全問題涉及政治利益、安全利益與發(fā)展利益，不僅是經(jīng)濟(jì)和發(fā)展問題，也作為政治和安全問題深刻影響著世界形勢(shì)和大國(guó)戰(zhàn)略。

1.能源是支撐世界發(fā)展的決定性資源，世界能源總量相對(duì)充足但地緣分布嚴(yán)重失衡，客觀上成為影響國(guó)際能源安全的隱憂。石油和天然氣是多數(shù)國(guó)家的主要能源支撐，尤其是西方發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)長(zhǎng)期直接依賴廉價(jià)暢通的石油供應(yīng)。據(jù)估計(jì)，世界石油儲(chǔ)采比至少可維持50年以上（中東地區(qū)為90多年），而且隨著勘探和開采技術(shù)的不斷進(jìn)步，石油儲(chǔ)采比還將繼續(xù)提高。但世界能源的生產(chǎn)和消費(fèi)在地緣分布上嚴(yán)重失衡，80%的探明儲(chǔ)量分布在中東、北非、歐亞和北美地區(qū)，而世界石油消費(fèi)的近80%則集中在北美、亞太和歐洲。國(guó)際能源署預(yù)測(cè)，2013年中國(guó)、印度、俄羅斯、巴西石油需求將繼續(xù)保持增長(zhǎng)，而多數(shù)發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體石油需求將保持穩(wěn)定或微降，其中日本降幅較大，預(yù)計(jì)將達(dá)3.6%。世界能源的不可再生性及其地緣分布的嚴(yán)重失衡，使能源因素成為各國(guó)制定對(duì)外政策和處理外交關(guān)系的重要參考要素之一。

2.國(guó)際油價(jià)高低互換的規(guī)律多得到體現(xiàn)，油價(jià)供求相對(duì)平衡。上世紀(jì)70年代，阿拉伯國(guó)家發(fā)起的“石油戰(zhàn)爭(zhēng)”導(dǎo)致國(guó)際石油價(jià)格高漲。然而，盡管隨后幾十年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展很快，增量以倍數(shù)計(jì)，對(duì)石油的需求勁頭強(qiáng)勁，但到90年代甚至直到2003年伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)之前，國(guó)際石油價(jià)格卻長(zhǎng)期徘徊在10-20多美元每桶之間，石油價(jià)格不僅沒有隨著經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展而成正比例上升，反而出現(xiàn)大幅度下滑并長(zhǎng)期低迷，所以說經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不一定必然導(dǎo)致油價(jià)攀升。非經(jīng)濟(jì)因素在本輪國(guó)際油價(jià)瘋漲中起了主要作用，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)拉動(dòng)能源需求帶來的影響有限，據(jù)測(cè)算僅投機(jī)商炒作一個(gè)因素就導(dǎo)致油價(jià)上漲30%?？紤]到國(guó)際原油儲(chǔ)量充足，伴隨美國(guó)對(duì)外政策調(diào)整、國(guó)際形勢(shì)逐步穩(wěn)定，國(guó)際石油價(jià)格終將回歸合理價(jià)位。

3.能源問題是經(jīng)濟(jì)和發(fā)展問題，也日益成為重大政治和安全問題，諸多內(nèi)外因素?cái)噭?dòng)，國(guó)際能源安全形勢(shì)依然存在比較嚴(yán)峻的一面。能源生產(chǎn)和消費(fèi)國(guó)對(duì)能源安全的理解有所不同，產(chǎn)油國(guó)希望油價(jià)保持在適當(dāng)高水平以利于本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而消費(fèi)國(guó)則希望以可以接受的價(jià)格獲取穩(wěn)定的石油供應(yīng)。鑒于世界石油總量相對(duì)充足，生產(chǎn)和消費(fèi)雙方的需求在常態(tài)交易狀況下應(yīng)可望滿足。但世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展強(qiáng)勁、地區(qū)形勢(shì)動(dòng)蕩、大國(guó)激烈爭(zhēng)奪、產(chǎn)油國(guó)政局不穩(wěn)、國(guó)際投機(jī)商炒作等諸多因素及其互動(dòng)，嚴(yán)重威脅國(guó)際能源安全。

二、世界大國(guó)能源戰(zhàn)略的借鑒意義

世界大國(guó)尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家在制定能源戰(zhàn)略、維護(hù)能源安全方面積累了不少經(jīng)驗(yàn)，普遍注重內(nèi)外兼顧、多元并舉、綜合協(xié)調(diào)，其能源戰(zhàn)略既有許多共性，也有各自特點(diǎn)。

1.大力開展能源外交，力求能源供應(yīng)國(guó)和供應(yīng)渠道多元化，重視能源供應(yīng)通道和軍事力量建設(shè)。第一，各國(guó)高度重視海外能源多元化戰(zhàn)略。美國(guó)是世界第一大石油國(guó)，國(guó)內(nèi)石油產(chǎn)量為3.3億噸，而年消費(fèi)量接近10億噸，石油對(duì)外依存度為65%。1990年以前，美國(guó)石油進(jìn)口中31%來自中東，16%來自中南美，11%來自加拿大。“9·11”事件發(fā)生后，美國(guó)對(duì)能源戰(zhàn)略做了較大調(diào)整。2006年美國(guó)從非洲和中東進(jìn)口石油的比例均占22%，但從非洲實(shí)際進(jìn)口量要多于中東，非洲成為美國(guó)石油的第一大進(jìn)口來源地，美國(guó)的石油對(duì)外依存度已經(jīng)從十幾年前的70%-80%，下降到50%以下，尤其是對(duì)中東石油的依存度，已經(jīng)從2003年的28%，下降到2010年的約15%。美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬甚至宣布，未來10年將把石油進(jìn)口量再減少1/3。日本年消費(fèi)石油2.4億噸，其中2億噸要從中東進(jìn)口。日本還大力投資中亞、俄羅斯和非洲。日本重新提出要提高在石油豐富地區(qū)的原油自主開采率，由15%提高到40%。歐盟對(duì)石油的穩(wěn)定需求量為年6億噸，對(duì)外依賴度也非常高。歐盟國(guó)家的天然氣供應(yīng)的44%來自俄羅斯，27%來自阿爾及利亞，挪威提供24%，而原油供應(yīng)18%來自俄羅斯，28%來自中東。第二，大國(guó)的能源外交體現(xiàn)出各自特性。美國(guó)注重現(xiàn)實(shí)主義和實(shí)力基礎(chǔ)，甚至不惜把自己的游戲規(guī)則強(qiáng)加給盟友歐洲和日本；美國(guó)高度重視能源維護(hù)的軍事力量建設(shè)，還不斷加強(qiáng)對(duì)重要海峽和運(yùn)河的控制。日本政府以經(jīng)濟(jì)援助為先導(dǎo)以改善國(guó)家形象，企業(yè)隨后跟進(jìn)前往這些國(guó)家進(jìn)行勘探開發(fā)；日本強(qiáng)調(diào)外交的中立性，積極參與國(guó)際性組織和區(qū)域?qū)υ?。俄羅斯能源外交也帶有平衡色彩，在繼續(xù)穩(wěn)定歐洲市場(chǎng)的同時(shí)，大力開辟歐洲以外的市場(chǎng)。

2.世界大國(guó)為獲取穩(wěn)定可靠而經(jīng)濟(jì)的能源，不惜動(dòng)用各種手段展開競(jìng)爭(zhēng)，甚至發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭(zhēng)。在中亞，美國(guó)策劃并建成從里海經(jīng)過阿塞拜疆、格魯吉亞、土耳其到達(dá)地中海的“西線石油管道”，同時(shí)考慮從土庫(kù)曼斯坦經(jīng)過阿富汗、巴基斯坦進(jìn)入阿拉伯海的“南線石油管道”，以繞開俄羅斯控制。俄羅斯也不甘示弱，總統(tǒng)普京2002年就提出建設(shè)歐亞能源聯(lián)盟，力圖從資源、管道、市場(chǎng)等方面全面控制中亞能源。除了伊朗等少數(shù)國(guó)家外，美國(guó)基本主導(dǎo)著中東石油供應(yīng)。俄羅斯與歐洲、與獨(dú)聯(lián)體國(guó)家之間也圍繞油氣問題而經(jīng)常發(fā)生不愉快。石油輸出國(guó)組織“歐佩克”與世界能源進(jìn)口大國(guó)之間也不斷圍繞石油定價(jià)權(quán)而斗爭(zhēng)，美國(guó)長(zhǎng)期以來一直謀求操縱國(guó)際石油價(jià)格。日本與中國(guó)、印度也存在能源競(jìng)爭(zhēng)。日本在修建俄羅斯遠(yuǎn)東石油管線、東海油氣問題上與中國(guó)展開爭(zhēng)奪。日本企業(yè)在政府的優(yōu)惠政策扶持下，紛紛在埃及、安哥拉和阿爾及利亞等國(guó)展開勘探和開采石油。

3.大國(guó)也注意尋求能源合作與協(xié)調(diào)，爭(zhēng)取某種形式的共贏。1974年建立的國(guó)際能源署（IEA）曾經(jīng)很好地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織成員國(guó)之間的能源合作，該組織在建立緊急石油儲(chǔ)備、國(guó)際合作機(jī)制方面提供指導(dǎo)，協(xié)調(diào)了各國(guó)行為，增強(qiáng)了抵御能源風(fēng)險(xiǎn)的能力。歐盟的能源合作相比之下非常成功。歐盟指定了確保能源供應(yīng)安全、提高能源產(chǎn)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力和可持續(xù)發(fā)展三大戰(zhàn)略目標(biāo)，一方面從基礎(chǔ)設(shè)施和監(jiān)管規(guī)則入手，建設(shè)統(tǒng)一競(jìng)爭(zhēng)開放的能源市場(chǎng)，同時(shí)指定了共同的能源政策，動(dòng)用集體資源為共同利益服務(wù)，大大提高了歐盟在能源領(lǐng)域的國(guó)際談判地位。歐盟尤其注意同國(guó)際能源署的合作，在國(guó)際能源論壇同“歐佩克”保持著密切對(duì)話，與美國(guó)的能源合作和協(xié)調(diào)也比較緊密，歐洲和俄羅斯之間也有正常的能源合作機(jī)制。在亞太地區(qū)，多種能源合作思路正在展開。

三、中國(guó)能源之路的得與失

中國(guó)維護(hù)海外能源安全方面經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)兼有，中國(guó)在發(fā)展與能源豐富國(guó)家的關(guān)系、在國(guó)際能源外交格局中開創(chuàng)新局面、維護(hù)中國(guó)海外能源安全方面仍面臨不少問題和挑戰(zhàn)。

1.伴隨中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速健康發(fā)展，中國(guó)的現(xiàn)代化進(jìn)程穩(wěn)步推進(jìn)，能源問題日益突出并成為制約中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展、涉及國(guó)家安全的重大問題。2003年中國(guó)取代日本，成為全球僅次于美國(guó)的第二大石油消費(fèi)國(guó)。2005年中國(guó)石油產(chǎn)量為1.82億噸，為世界第9位，石油剩余探明儲(chǔ)量為25億噸，為世界第12位。但中國(guó)能源消費(fèi)主體仍是煤炭，占67%。但今后隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展加速，能源短缺特別是石油短缺問題將進(jìn)一步突出。1995年到2005年，中國(guó)石油年消費(fèi)量年均增長(zhǎng)5.25%，同期國(guó)內(nèi)石油產(chǎn)量增速緩慢，對(duì)外石油需求增長(zhǎng)迅速。2005年石油消費(fèi)量超過3.27億噸，進(jìn)口原油1.47億噸，對(duì)外石油依存度接近50%大關(guān)。2011年，中國(guó)石油表觀消費(fèi)量達(dá)4.7億噸，增速雖低于近10年7.1%的平均增速，同比增長(zhǎng)仍然達(dá)到4.5%。原油表觀消費(fèi)量估計(jì)在4.54億噸，同比增長(zhǎng)3.4%。石油和原油的對(duì)外依存度雙破55%。中國(guó)的海外石油主要來自中東和非洲，進(jìn)口份額分別為51%和24%。伊朗原油占中國(guó)原油進(jìn)口總量的11%左右。預(yù)計(jì)到2015年，中國(guó)的海外油氣產(chǎn)量將可以達(dá)到2.5億噸。根據(jù)《2011年國(guó)內(nèi)外油氣行業(yè)發(fā)展報(bào)告》預(yù)計(jì)，2020年中國(guó)石油對(duì)外依存度將達(dá)到67%，2030年還可能升至70%。該報(bào)告指出，過高的石油對(duì)外依存度不利于能源安全而且容易受制于人。從保證能源安全角度看，應(yīng)把國(guó)際依存度保持在25%以內(nèi)為宜。但中國(guó)石油國(guó)際需求相比美國(guó)仍有很大距離，據(jù)預(yù)測(cè)2030年中國(guó)的原油進(jìn)口量才相當(dāng)于美國(guó)2000年的進(jìn)口水平。

2.在維護(hù)石油安全方面要總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)。第一，在一定時(shí)期內(nèi)曾忽視了立足國(guó)內(nèi)、居安思危的指導(dǎo)原則，造成關(guān)鍵時(shí)刻被動(dòng)。上世紀(jì)60年代，中國(guó)實(shí)現(xiàn)石油自給，1978年中國(guó)石油產(chǎn)量突破1億噸，并使中國(guó)石油自給水平保持到1993年，之后重新成為石油進(jìn)口國(guó)。上世紀(jì)90年代直到2003年，國(guó)際油價(jià)長(zhǎng)期徘徊在8-22美元每桶之間，油價(jià)低廉給中國(guó)即時(shí)購(gòu)買提供了諸多便利，也導(dǎo)致對(duì)及早和趁機(jī)建設(shè)戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備的重要性估計(jì)不足；同時(shí)忽視了立足自力更生、支撐發(fā)展的寶貴經(jīng)驗(yàn)，對(duì)國(guó)際石油即時(shí)依賴非常嚴(yán)重。而一旦遭遇油價(jià)急速上升，石油進(jìn)口局面即刻面臨被動(dòng)局面。戰(zhàn)略賣家和投機(jī)商以及西方大國(guó)趁機(jī)抬高價(jià)格并大肆渲染“中國(guó)石油威脅論”。第二，戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備和運(yùn)輸通道建設(shè)方面仍有需要改進(jìn)之處。1994年，國(guó)內(nèi)就有學(xué)者提出中國(guó)應(yīng)該充分利用國(guó)際石油低廉的有利形勢(shì)，建設(shè)戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備。之后更多研究人員呼吁，中國(guó)才真正開始戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備庫(kù)建設(shè)。以往的能源項(xiàng)目外交多注重短平快效果，較少考慮到本地區(qū)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和地區(qū)關(guān)系，缺乏全局性規(guī)劃分析，并曾錯(cuò)失機(jī)遇。在上世紀(jì)90年代中期，俄國(guó)曾經(jīng)急于向中國(guó)出口石油賺取資金，而中國(guó)許多公司當(dāng)時(shí)并不感興趣。而油價(jià)高位時(shí)，中國(guó)急于從俄獲取石油，俄羅斯卻存在戒心。

3.要認(rèn)真調(diào)研以及影響油氣資源的各種因素。第一，中國(guó)與能源蘊(yùn)藏豐富國(guó)家的能源貿(mào)易合作順利發(fā)展，但與有關(guān)國(guó)家的能源合作存在眾多變數(shù)和牽制。美國(guó)對(duì)中國(guó)的戒心嚴(yán)重，中國(guó)海洋石油總公司競(jìng)購(gòu)美國(guó)優(yōu)尼科公司失利就反映了這一點(diǎn)，戰(zhàn)時(shí)美國(guó)還可以通過控制中東石油和石油通道來對(duì)中國(guó)進(jìn)行制裁和封鎖。中國(guó)的石油國(guó)際依存度非常高但卻缺乏定價(jià)權(quán)，往往成為炒作目標(biāo)。第二，中國(guó)從歐亞進(jìn)口石油仍面臨著風(fēng)險(xiǎn)和變數(shù)。中俄能源合作經(jīng)歷了10多年，但近年來在爭(zhēng)取更多和更加長(zhǎng)期安全穩(wěn)定的石油供應(yīng)問題上，進(jìn)展比較緩慢。尤其是在日本和西方國(guó)家插手后，俄羅斯經(jīng)常表現(xiàn)出變幻不定、決而不行、待價(jià)而沽的姿態(tài)。

總之，面對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和新的能源需求趨勢(shì)，針對(duì)當(dāng)今世界能源和地緣政治格局，要內(nèi)外并舉，著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)進(jìn)行戰(zhàn)略謀劃，開創(chuàng)有中國(guó)特色的能源安全新局面，切實(shí)維護(hù)中國(guó)的能源安全。應(yīng)該明確并落實(shí)中國(guó)的能源資源主權(quán)意識(shí)。培養(yǎng)戰(zhàn)略與前瞻思維、憂患意識(shí)，扎實(shí)做好國(guó)內(nèi)能源發(fā)展支撐，盡可能降低石油國(guó)際依存度。從戰(zhàn)略高度冷靜判斷國(guó)際油價(jià)大趨勢(shì)，重視戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備但要選擇介入時(shí)機(jī)，積極推動(dòng)進(jìn)口來源和通道多元化。

（作者：當(dāng)代世界研究中心研究員）

責(zé)任編輯：李振通 狄英娜