國企分類監(jiān)管再審視

國務院國資委主任王勇年初曾表示，今年國資委將研究制定深化國有企業(yè)改革的意見，基層和企業(yè)要大膽探索、勇于開拓，允許摸著石頭過河，探索分類推進國企改革的政策措施，力爭有所突破。國企的分類國內外有不盡一致的標準，但分類的目的都是為了實行有效的監(jiān)管，服從于國家和社會發(fā)展的總體目標。因此，改進我國國企的分類監(jiān)管應明確其認識前提、基本條件和具體方法。

分類監(jiān)管應符合市場化方向

“十八大”關于“經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系”，要“深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設職能科學、結構優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府” ，“推動國有資本更多投向關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域，不斷增強國有經濟活力、控制力、影響力。毫不動搖鼓勵、支持、引導非公有制經濟發(fā)展，保證各種所有制經濟依法平等使用生產要素、公平參與市場競爭、同等受到法律保護”的論述，為政府職能轉變和國資監(jiān)管職責調整統(tǒng)一了認識，也為國企分類監(jiān)管指出了要符合市場化發(fā)展的方向。

履行出資人職責的機構應當遵照《公司法》等法律法規(guī)以及企業(yè)章程行使監(jiān)管職責，通過公司治理進行決策和監(jiān)督。然而從機構演變和當前監(jiān)管實際來看，國資管理機構被授予的職權過于原則，如“管人管事管資產”的提法，往往混同了出資人職責、政府監(jiān)管和行業(yè)管理等界線，加上服務型政府職能的不到位，習慣地沿用過去政府直接對國企進行監(jiān)管，甚至直接管到企業(yè)內部的“人”和經營活動中的“事”；更有甚者還“下管一級重要子公司”；使國企治理機構形同虛設，難以真正形成發(fā)展動力和市場活力。因此，改進分類監(jiān)管應該有利于國企和各類企業(yè)公平競爭和同臺競技，消除“厚此薄彼”；有利于政府履行提供社會公共產品職能，增進社會和諧；也有利于國企價值績效的公正評價，國民真正感覺到國企的可信和可愛。

構建法理框架推動政企、政資分開

國企實行分類監(jiān)管要以“兩個轉變”為必要背景條件：一個是以服務民生和提供公共產品為主要職責的政府職能轉變；另一個是國資管理機構真正以政府授權行使出資人監(jiān)管職責的轉變。

首先，改進國企分類監(jiān)管的法制框架。從國資管理體制改革進程來看，黨的十六大提出建立“管資產和管人、管事相結合的國有資產管理體制”。2003年組建國資委，中央和地方國資管理機構經同級政府授權，代表政府履行出資人職責。

2009年5月《企業(yè)國有資產法》頒布實施，比較完整地構建了多層授權的監(jiān)管體制?！镀髽I(yè)國有資產法》界定的國資國企監(jiān)督體制主要有三個層面：第一層面是國家對政府履行國有資產出資人職責的監(jiān)督；第二層面是政府及政府部門對國資監(jiān)管機構的監(jiān)督；第三層面是國資監(jiān)管機構對國家出資企業(yè)及其管理層的監(jiān)督。

黨的十八大又提出要“完善各類國有資產管理體制”。至此，系統(tǒng)地對國資監(jiān)管機構的職責、權力、責任邊界進行了基本劃分，“朝剝離國資委現(xiàn)有的行政監(jiān)督職能方向邁出了清晰的一步，為厘清委托人、出資人、經營人、監(jiān)管人、司法人五種人關系打下了法理基礎”；也為國資監(jiān)管機構剝離現(xiàn)行的公共管理、行政監(jiān)督等非出資人監(jiān)管職能指明了方向。

其次，政資分開和監(jiān)管職能的調整?！镀髽I(yè)國有資產法》界定的國資國企的監(jiān)督管理體制，為國企監(jiān)管主體、監(jiān)督職責、監(jiān)督方式和監(jiān)管重點等實踐活動創(chuàng)設了完整的法理框架。但是，目前在國資監(jiān)管機構對國家出資企業(yè)這一層面的監(jiān)管，是與政府相關部門對企業(yè)的監(jiān)督交織在一起的。兩者的重要區(qū)別在于，國資監(jiān)管機構是出于出資者（股東）的身份對所出資企業(yè)的監(jiān)督，而政府則是出于公共管理者的身份。政府各部門履行各自的公共管理職能，其監(jiān)管涵蓋各類市場主體，是以各種企業(yè)為管理對象的?！罢莿?chuàng)造環(huán)境的主體”，政府出臺的政策對各類企業(yè)、各類資本應當是一視同仁的，目的是通過公共政策創(chuàng)造公平競爭環(huán)境和維持市場經濟秩序。

三維判定公益型、市場型、混合型國企

根據(jù)國有資本兩重性理論基礎和市場化實踐，國企分類可以資本配置、經營目標和定價機制，建立三維度分類標準的模型，以利于克服分類的隨意性和增強科學性，以有效調整和改進國企監(jiān)管的措施。

國企三維度分類標準模型

國有企業(yè)三維分類框架

資本構成方面，可以分析國企資本金的來源、構成和控制方式。按照政府出資的多少及對企業(yè)的控制力強弱，可劃分為國有獨資、絕對控股、相對控股等三個級別。資本比重和結構將直接影響對企業(yè)決策的控制權，并進而影響到國企的治理結構、公眾程度、價值創(chuàng)造方式及績效標準等監(jiān)管問題。

目標定位方面，可以分析設立企業(yè)定位及核心目標，是追求利潤最大化，還是追求社會公益、面向全社會提供公共產品或服務。處于兩者之間的主要是指承擔特殊政策職能的國企，實現(xiàn)政府在政治、軍事、宏觀調控等方面的特殊職能。

定價機制方面，可以分析企業(yè)產品或服務的定價方式，以是否擁有完全自主的定價權判別競爭性程度。如市場競爭形成的定價機制，調價自主權在企業(yè)，傾向于競爭性；如企業(yè)根據(jù)成本報價并接受政府核價與批準的定價機制，則更傾向于公益性。

三維度分類方式明確細分了評價標準和賦值要求，通過量化評價和聚類分析，建立量化評分細則以及指數(shù)分布狀況，準確判定公益型、市場型和混合型（再細分準市場型和準公益型兩類）的類型，對應不同的監(jiān)管方式的組合及其監(jiān)管效果。

應用三維模式進行分類，可就各類國企的監(jiān)管主體、監(jiān)管重點、監(jiān)管方式和監(jiān)管目標等方面，建立健全分類行使國有股權的，科學、完整的監(jiān)管體系，增強國有資本的導向性和評價性。國資管理機構可相應確定監(jiān)管主體的權責，以及國資結構調整、戰(zhàn)略布局、發(fā)展規(guī)劃、績效目標、考核評價和紅利分配等方式。

（作者系上海國有資本營運研究院研究員）