完善法律保障 振興文化產(chǎn)業(yè)

一、文化產(chǎn)業(yè)投入的法律保障體系基本形成

為保障文化產(chǎn)業(yè)的投入，《國(guó)家“十二五”時(shí)期文化改革發(fā)展規(guī)劃綱要》提出要“加大政府投入力度，建立健全同國(guó)力相匹配、同人民群眾文化需求相適應(yīng)的政府投入保障機(jī)制”；“在國(guó)家許可范圍內(nèi)，引導(dǎo)社會(huì)資本以多種形式投資文化產(chǎn)業(yè)，參與國(guó)有經(jīng)營(yíng)性文化單位轉(zhuǎn)企改制”，“營(yíng)造公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、同等受到法律保護(hù)的體制和法制環(huán)境”。這些要求既是對(duì)未來(lái)如何振興文化產(chǎn)業(yè)的明確指引，同時(shí)也是對(duì)我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的歷史總結(jié)。歷史地看，盡管文化產(chǎn)業(yè)的命題直至21世紀(jì)才正式提出，但文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展自始就是我國(guó)改革開(kāi)放的有機(jī)組成部分；對(duì)它的投入保障則始終與我國(guó)的法治建設(shè)相伴而行，并初步形成了文化產(chǎn)業(yè)的投入保障法律體系。

從文化產(chǎn)業(yè)的投入來(lái)看，國(guó)有資本無(wú)疑是極其重要的組成部分，并主要通過(guò)兩種方式來(lái)進(jìn)行：一是通過(guò)文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制進(jìn)入文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域；二是政府通過(guò)各種方式向文化企業(yè)給予資金上的支持。從目前來(lái)看，就經(jīng)營(yíng)性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制而言，首先，中央出臺(tái)的一系列文件，在區(qū)分公益性文化事業(yè)單位和經(jīng)營(yíng)性文化事業(yè)單位的基礎(chǔ)上，劃定了需要轉(zhuǎn)企改制的經(jīng)營(yíng)性文化事業(yè)單位的范圍，明確了部分文化事業(yè)單位的國(guó)有資本控股，確定了轉(zhuǎn)制過(guò)程中的資產(chǎn)處置以及改制后的企業(yè)主要按公司治理制度運(yùn)作的方向。其次，針對(duì)經(jīng)營(yíng)性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制，為防范國(guó)有資產(chǎn)流失，則通過(guò)適用相關(guān)的法律、法規(guī)或規(guī)章予以規(guī)范。其中，《事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)暫行辦法》、《中央行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》主要針對(duì)事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理作了規(guī)定，包括了事業(yè)單位改企轉(zhuǎn)制過(guò)程中國(guó)有資產(chǎn)的保護(hù)問(wèn)題；《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》、《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》、《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記管理辦法》、《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)報(bào)告辦法》、《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估管理暫行辦法》則對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的管理作了詳細(xì)制定。最后，改制后的國(guó)有文化企業(yè)則依據(jù)《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》和《公司法》，實(shí)行政企分開(kāi)，依法享有自主經(jīng)營(yíng)的權(quán)利。

就文化產(chǎn)業(yè)的財(cái)政投入而言，主要表現(xiàn)為中央和地方分別設(shè)立文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金，引導(dǎo)并支持文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。為此，財(cái)政部于2010年發(fā)布、繼而在2012年重新修訂了《文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金管理暫行辦法》，許多地方也相繼出臺(tái)了相應(yīng)的規(guī)定。這些規(guī)定與《會(huì)計(jì)法》、《審計(jì)法》及《財(cái)政違法行為處罰處分條例》相結(jié)合，規(guī)范了文化產(chǎn)業(yè)財(cái)政資金的各個(gè)環(huán)節(jié)，保障文化產(chǎn)業(yè)財(cái)政投入資金公平、合理、有效的使用。

作為文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要組成部分，民間資本、外資等非公有資本進(jìn)入文化產(chǎn)業(yè)則主要通過(guò)兩種方式：一是非公有資本直接設(shè)立文化產(chǎn)業(yè)企業(yè)，二是非公有資本通過(guò)多種形式參與轉(zhuǎn)制改企國(guó)有文化企業(yè)。從民間資本的投入保障來(lái)看，國(guó)務(wù)院先后通過(guò)了《關(guān)于非公有資本進(jìn)入文化產(chǎn)業(yè)的若干決定》（2005），《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》（2010）和《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入文化領(lǐng)域的實(shí)施意見(jiàn)》（2011）等規(guī)范性文件。與此相配套的則是規(guī)范各個(gè)行業(yè)的一系列行政法規(guī)、規(guī)章與規(guī)范性文件，分別涉及：新聞、出版發(fā)行、印刷業(yè)；廣告、會(huì)展業(yè)；廣播、電視、電影業(yè)；計(jì)算機(jī)軟件、互聯(lián)網(wǎng)、數(shù)字出版業(yè)；動(dòng)漫、游戲產(chǎn)業(yè)；演藝、休閑娛樂(lè)、旅游業(yè)等各個(gè)方面。結(jié)合這些規(guī)定可以看出：第一，國(guó)家通過(guò)設(shè)立文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)基金、簡(jiǎn)化審批程序、稅收優(yōu)惠等多項(xiàng)扶持措施，保障民間資本進(jìn)入文化產(chǎn)業(yè)；第二，民間資本進(jìn)入文化產(chǎn)業(yè)的門檻在逐步放寬。除了特定領(lǐng)域外，絕大部分文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域都允許民間資本進(jìn)入；第三，民營(yíng)文化企業(yè)原則上享有與國(guó)有文化企業(yè)同等的待遇。

在外資投入保障方面，早在《中國(guó)加入WTO議定書》中就對(duì)外資準(zhǔn)入作出了承諾，開(kāi)放與文化產(chǎn)業(yè)直接或間接相關(guān)的領(lǐng)域，分別包括：音像制品、娛樂(lè)軟件以及音像制品的租賃服務(wù)和分銷服務(wù)；書報(bào)刊的分銷；廣告服務(wù)；增值電信服務(wù)（包括互聯(lián)網(wǎng)ICP/ISP的相關(guān)業(yè)務(wù)）等方面。此后，為鼓勵(lì)、規(guī)范外資的進(jìn)入，國(guó)家先后通過(guò)了《關(guān)于文化領(lǐng)域引進(jìn)外資的若干意見(jiàn)》（2005）、《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》（2007）等規(guī)范性文件，對(duì)我國(guó)加入WTO承諾開(kāi)放的文化領(lǐng)域予以明細(xì)化；《文化產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃》（2009）則對(duì)有關(guān)外資準(zhǔn)入進(jìn)行了原則性規(guī)定。與外資投入相配套，國(guó)家出臺(tái)了一系列專門性的行政規(guī)章和規(guī)范性文件，包括：《設(shè)立外商投資印刷企業(yè)暫行規(guī)定》（2002）、《中外合作音像制品分銷企業(yè)管理辦法》（2002）、《外商投資電影院暫行規(guī)定》（2003）、《外商投資電影院暫行規(guī)定的補(bǔ)充規(guī)定》（2005）、《外商投資圖書、報(bào)紙、期刊分銷企業(yè)管理辦法》（2003）、《中外合作攝制電影片管理規(guī)定》（2004）、《中外合作制作電視劇管理規(guī)定》（2004）、《中外合資、合作廣播電視節(jié)目制作經(jīng)營(yíng)企業(yè)管理暫行規(guī)定》（2004）等?？傮w而言，這些規(guī)定大致明確了外資投入文化產(chǎn)業(yè)的范圍、投入比例、進(jìn)入形式以及程序等方面的內(nèi)容，為外資投入文化產(chǎn)業(yè)提供了規(guī)范指引和保障。

二、文化產(chǎn)業(yè)振興需要法律保障提供

長(zhǎng)期穩(wěn)定的預(yù)期

從多元主體投入來(lái)看，文化產(chǎn)業(yè)投入保障法律仍然存在若干需要進(jìn)一步探討的問(wèn)題。

從國(guó)有資本投入來(lái)看，第一，投入資金過(guò)分專注于文化產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)領(lǐng)域，消費(fèi)領(lǐng)域或者文化產(chǎn)品的消費(fèi)者并沒(méi)有成為文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金的資助對(duì)象，從而對(duì)文化產(chǎn)業(yè)消費(fèi)市場(chǎng)以及消費(fèi)力的培養(yǎng)和激勵(lì)不足。第二，從大多數(shù)地方關(guān)于文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金的規(guī)定來(lái)看，每年投入多少?zèng)]有規(guī)定，文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金的總額難以保證，這樣有可能不能滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化的需要。第三，沒(méi)有充分考慮到西部地區(qū)的特殊情況，缺乏扶持西部地區(qū)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的具體措施。第四，有關(guān)文化發(fā)展專項(xiàng)資金的申請(qǐng)、評(píng)審、監(jiān)督、評(píng)估規(guī)定比較簡(jiǎn)略，法律責(zé)任規(guī)定不足，有可能使文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金成為滋生腐敗以及貽害我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的根源。

從民間資本投入來(lái)看，首先，對(duì)民間資本進(jìn)入文化產(chǎn)業(yè)的限制過(guò)嚴(yán)。一是進(jìn)入領(lǐng)域限制過(guò)多。2005年國(guó)務(wù)院《關(guān)于非公有資本進(jìn)入文化產(chǎn)業(yè)的若干決定》第九條關(guān)于非公有資本“不得投資設(shè)立和經(jīng)營(yíng)報(bào)刊社、出版社”，“不得經(jīng)營(yíng)報(bào)刊版面、廣播電視頻率頻道和時(shí)段欄目；不得從事書報(bào)刊、影視片、音像制品成品等文化產(chǎn)品進(jìn)口業(yè)務(wù)”的規(guī)定基本上否定了民間資本進(jìn)入這些領(lǐng)域的有益作用。二是投資比例限制不盡合理。對(duì)比國(guó)務(wù)院2005年《關(guān)于非公有資本進(jìn)入文化產(chǎn)業(yè)的若干決定》第五條和2010年《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》第十七條可以看出，《決定》中對(duì)民間資本進(jìn)入出版物發(fā)行、體育、娛樂(lè)、影視制作、廣告等行業(yè)的投資比例限制與《若干意見(jiàn)》中對(duì)上述行業(yè)的鼓勵(lì)性規(guī)定并不相符。三是設(shè)立程序嚴(yán)格、審批標(biāo)準(zhǔn)模糊。如《出版管理?xiàng)l例》和《音像制品管理?xiàng)l例》都規(guī)定，設(shè)立出版單位應(yīng)當(dāng)有符合國(guó)務(wù)院出版行政主管部門認(rèn)定的主辦單位及其主管機(jī)關(guān)；并且，審批設(shè)立出版單位還應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家關(guān)于出版單位總量、結(jié)構(gòu)、布局的規(guī)劃。這些規(guī)定不僅對(duì)民間資本的進(jìn)入設(shè)置了較多的程序性限制，而且審批標(biāo)準(zhǔn)并沒(méi)有具體界定，實(shí)際上賦予了審批機(jī)關(guān)過(guò)大的自由裁量權(quán)。其次，鼓勵(lì)民間資本投入的長(zhǎng)效機(jī)制不健全。除了民間資本投入保障法制的層次較低，沒(méi)有形成穩(wěn)定的長(zhǎng)效機(jī)制外，文化產(chǎn)業(yè)行政管理不僅缺乏用法制手段引導(dǎo)、落實(shí)現(xiàn)行法規(guī)和政策，而且力度也不夠；有些政策過(guò)于原則，相關(guān)配套政策和措施沒(méi)有及時(shí)到位。最后，從民營(yíng)文化企業(yè)權(quán)利保障來(lái)看，盡管出臺(tái)了一系列政策性文件保障民營(yíng)文化企業(yè)與國(guó)有文化企業(yè)平等的權(quán)利，但民營(yíng)文化企業(yè)不論在市場(chǎng)準(zhǔn)入、行政審批、項(xiàng)目投標(biāo)、信息交流、財(cái)稅政策、信貸政策、社會(huì)關(guān)注度等方面，還是在資格認(rèn)同、職稱評(píng)定、國(guó)際文化交流方面均與國(guó)有文化單位存在差異，影響了民營(yíng)文化企業(yè)的發(fā)展。

從外資投入文化產(chǎn)業(yè)的保障來(lái)看，首先，在產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入規(guī)制上，不僅體現(xiàn)為我國(guó)相關(guān)法律效力和級(jí)別不高，法制體系不完善，而且對(duì)待外資準(zhǔn)入的態(tài)度不明確，缺乏鼓勵(lì)外資準(zhǔn)入的明確規(guī)定。其次，在外資的權(quán)利保障上，我國(guó)相關(guān)的文化管理法規(guī)對(duì)投資主體的資格要求，以及對(duì)外商投資企業(yè)設(shè)立后經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)范圍等方面的規(guī)定，都往往與國(guó)內(nèi)企業(yè)存在差別待遇，影響了對(duì)外資企業(yè)權(quán)利的平等保障。不僅如此，我國(guó)對(duì)外資企業(yè)的優(yōu)惠政策通常由專門性文件予以規(guī)定，國(guó)家制定的一般性文化產(chǎn)業(yè)政策往往并不“惠及”外商投資企業(yè)。

三、不斷完善文化產(chǎn)業(yè)投入主體權(quán)利的法律保障

完善投入保障法律制度，首先需要改變主要依賴規(guī)章及規(guī)范性文件的現(xiàn)狀，提升保障的立法層次，為多元主體提供穩(wěn)定的投入回報(bào)預(yù)期。近幾年來(lái)，吁求出臺(tái)《文化產(chǎn)業(yè)振興法》已成為共識(shí)，就在于期待它能夠?yàn)槲幕a(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供基本的法律依據(jù)和保障。其次則需要以多元主體投入為視角，認(rèn)真對(duì)待并解決投入保障法律制度中存在的基本問(wèn)題。

就完善國(guó)家投入文化產(chǎn)業(yè)的法律保障而言，第一，應(yīng)確定國(guó)家和地方文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金的總額或者在年度預(yù)算總支出中所占的比例，保證文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金的充分性。第二，專項(xiàng)資金不僅用于支持和鼓勵(lì)文化產(chǎn)品的生產(chǎn)，也應(yīng)用于扶助文化產(chǎn)品消費(fèi)市場(chǎng)或提升消費(fèi)者的文化消費(fèi)能力，例如可以通過(guò)設(shè)立“文化消費(fèi)券”，讓更多的中低收入公民成為文化產(chǎn)品的消費(fèi)者、評(píng)審者、評(píng)估者、投資者，建立國(guó)家扶持的公正的文化市場(chǎng)秩序。第三，專項(xiàng)資金的設(shè)立應(yīng)當(dāng)考慮全國(guó)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的總體平衡，加大支持中西部地區(qū)的力度，使中西部地區(qū)能夠充分利用自身文化資源的優(yōu)勢(shì)，發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)。第四，應(yīng)當(dāng)完善資金申請(qǐng)、評(píng)審、監(jiān)督、評(píng)估、責(zé)任追究等制度，使資金的使用發(fā)揮應(yīng)有的效益，包括：專項(xiàng)資金申報(bào)公告程序；評(píng)審參加者參加的現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查以及中介機(jī)構(gòu)專項(xiàng)審計(jì)程序；專家評(píng)審委員會(huì)遴選、評(píng)審程序；行政管理部門確定資助方式、資助數(shù)額、款項(xiàng)發(fā)放計(jì)劃程序；公示程序等。另外，對(duì)于違法或不當(dāng)使用專項(xiàng)資金行為的法律責(zé)任問(wèn)題，可有兩條解決路徑：其一，在撥付專項(xiàng)資金時(shí)，簽訂資金使用行政合同，通過(guò)合同約定資金使用范圍、使用方法，同時(shí)約定相關(guān)方的違約責(zé)任；其二，通過(guò)立法填補(bǔ)相關(guān)法律責(zé)任的空白。

就完善民間資本投入保障法律制度而言，第一，區(qū)分文化產(chǎn)品性質(zhì)及其在文化產(chǎn)業(yè)層的地位應(yīng)是政府權(quán)衡放松監(jiān)管與加強(qiáng)管制的標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于私人文化產(chǎn)品領(lǐng)域，要積極鼓勵(lì)民營(yíng)資本進(jìn)入；對(duì)于文化意義“公共性”較高、但與國(guó)家文化主權(quán)和文化信息安全不直接相關(guān)的準(zhǔn)公共文化產(chǎn)品可采取政府和市場(chǎng)混合提供的方式，主要包括：出版物印刷、發(fā)行，新聞出版單位的廣告、發(fā)行，廣播電臺(tái)和電視臺(tái)的音樂(lè)、科技、體育、娛樂(lè)方面的節(jié)目制作，電影制作發(fā)行放映，建設(shè)和經(jīng)營(yíng)有線電視接入網(wǎng)，參與有線電視接收端數(shù)字化改造等。第二，應(yīng)以市場(chǎng)機(jī)制主導(dǎo)民營(yíng)資本投入與民營(yíng)文化企業(yè)運(yùn)營(yíng)，確保市場(chǎng)機(jī)制在引導(dǎo)民營(yíng)資本進(jìn)入和運(yùn)營(yíng)文化企業(yè)方面的作用。通過(guò)完善文化產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)秩序立法，調(diào)整現(xiàn)有的不平衡的文化經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，創(chuàng)造平等的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，對(duì)文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域中的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為和壟斷協(xié)議、經(jīng)營(yíng)者集中和濫用市場(chǎng)支配地位等壟斷行為進(jìn)行有效規(guī)制。第三，通過(guò)加大民營(yíng)文化企業(yè)的財(cái)政支持力度，確保民營(yíng)文化企業(yè)興辦的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目與國(guó)有、集體文化企業(yè)適用同一程序、同一標(biāo)準(zhǔn)，以及民營(yíng)文化企業(yè)人才在職稱評(píng)審、工齡計(jì)算、評(píng)先評(píng)優(yōu)等方面與國(guó)有文化企業(yè)員工享受同樣的待遇和正規(guī)的人事管理制度，加強(qiáng)民營(yíng)文化企業(yè)平等待遇權(quán)利的保護(hù)。

就完善外資投入保障法律而言，第一，應(yīng)立足我國(guó)國(guó)情，借鑒和吸收西方發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，明確文化產(chǎn)業(yè)外資準(zhǔn)入的基本原則，包括：綜合效應(yīng)最大化原則，在制定外資準(zhǔn)入政策與法律時(shí)綜合考慮文化產(chǎn)業(yè)的社會(huì)屬性、政治屬性、經(jīng)濟(jì)屬性，實(shí)現(xiàn)綜合各項(xiàng)效益最大化；市場(chǎng)規(guī)則原則；規(guī)制尺度區(qū)分原則，政府對(duì)不同的文化產(chǎn)業(yè)類型采取不同的監(jiān)管方式。第二，在外資準(zhǔn)入的具體制度上，一是在政策法律允許甚至鼓勵(lì)外資準(zhǔn)入的文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，適當(dāng)放寬外資準(zhǔn)入形式，將規(guī)制重心放在準(zhǔn)入后的監(jiān)管上；二是積極利用WTO規(guī)則中的例外性規(guī)定，結(jié)合國(guó)情，確立外資的利用限度，主要包括：GATT第4條“電影片的特殊規(guī)定”允許締約方制定或維持電影片的放映限額；GATS項(xiàng)下政府提供的服務(wù)例外；以及GATT第3條與第16條補(bǔ)貼的例外。第三，切實(shí)賦予外資文化企業(yè)國(guó)民待遇。

〔本文為江蘇社科基金專項(xiàng)項(xiàng)目：《文化產(chǎn)業(yè)振興的投入保障法律研究》（12XSB013）成果的一部分〕

（作者系南京師范大學(xué)法學(xué)院副教授，博士）

責(zé)任編輯：錢國(guó)華