深化改革的頂層設(shè)計(jì)及其科學(xué)化與具體化

黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)指出，應(yīng)繼續(xù)“解放思想、改革開放、凝聚力量、攻堅(jiān)克難”?！案母铩碧岬搅?6次，其中兩次提到“全面改革”，5次提到“深化改革”。最近，習(xí)近平總書記又一次強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)改革的頂層設(shè)計(jì)。當(dāng)前我國的改革已經(jīng)進(jìn)入新的階段，一方面，要求我們提高對(duì)改革整體理念的自覺認(rèn)知；另一方面，我們要積極探討達(dá)成改革頂層設(shè)計(jì)的共識(shí)，并更加有效地加以推進(jìn)。然而，在改革和發(fā)展理念上，新一輪的改革需要“自上而下”和“自下而上”兩股力量形成合力，以更加有效地推進(jìn)。直言之，深化改革既需要頂層設(shè)計(jì)，又需要科學(xué)化與具體化。

一、黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人提出并善用“頂層設(shè)計(jì)”觀念

馬克思主義認(rèn)為，理論來源于實(shí)踐，指導(dǎo)實(shí)踐。不斷堅(jiān)持執(zhí)政理念創(chuàng)新、理論創(chuàng)新、實(shí)踐創(chuàng)新、發(fā)展創(chuàng)新、自覺創(chuàng)新，一向是我們黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和工作作風(fēng)。自黨的十六大以來，以胡錦濤為總書記的領(lǐng)導(dǎo)集體把系統(tǒng)科學(xué)及其相關(guān)領(lǐng)域術(shù)語——“頂層設(shè)計(jì)”的思維方式創(chuàng)新地用于持續(xù)深化改革及中國特色社會(huì)主義宏偉事業(yè)進(jìn)程中?！绊攲釉O(shè)計(jì)”這個(gè)具有創(chuàng)新意義和現(xiàn)實(shí)針對(duì)性的詞，在黨和國家當(dāng)前重要文獻(xiàn)中出現(xiàn)的頻率正越來越高。頂層設(shè)計(jì)觀正是“理論指導(dǎo)實(shí)踐”，“實(shí)踐反過來提升理論”在我黨執(zhí)政理念和執(zhí)政行為中鮮活的運(yùn)用。頂層設(shè)計(jì)這種思維模式是自十六大以來黨的執(zhí)政理念和理論創(chuàng)新的一個(gè)極其重要的內(nèi)容，更是科學(xué)發(fā)展觀的一個(gè)重要方面。在中國特色社會(huì)主義宏偉事業(yè)進(jìn)程中，踐行頂層設(shè)計(jì)觀是我們各項(xiàng)事業(yè)成功的重要保障。

2010年10月18日，黨的第十七屆五中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》中強(qiáng)調(diào)指出：要“更加重視改革的頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃”，明確改革優(yōu)先順序和重點(diǎn)任務(wù)。在2010年12月中旬召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，胡錦濤總書記在講話中又強(qiáng)調(diào)指出：“要加強(qiáng)改革頂層設(shè)計(jì)”，“在重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得突破”，“必須以更大決心和勇氣全面推進(jìn)各領(lǐng)域改革”。

2012年5月28日，中共中央政治局就堅(jiān)持走中國特色新型工業(yè)化道路和推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整進(jìn)行第三十三次集體學(xué)習(xí)。胡錦濤總書記在主持學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)指出：要“加強(qiáng)戰(zhàn)略謀劃和頂層設(shè)計(jì)”，著力提高我國工業(yè)發(fā)展質(zhì)量效益，努力從工業(yè)大國向工業(yè)強(qiáng)國轉(zhuǎn)變。我國“十二五”規(guī)劃綱要中也強(qiáng)調(diào)指出：“要以更大決心和勇氣全面推進(jìn)各領(lǐng)域改革，更加重視改革頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃”，進(jìn)一步“明確改革優(yōu)先順序和重點(diǎn)任務(wù)，積極穩(wěn)妥推進(jìn)政治體制改革”。

溫家寶總理在2011年的《政府工作報(bào)告》中強(qiáng)調(diào)指出：“我們要全面深化改革開放”，“更加重視改革頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃”。2012年1月31日，國務(wù)院總理溫家寶主持召開國務(wù)院第六次全體會(huì)議，強(qiáng)調(diào)要“永不停頓地推進(jìn)各領(lǐng)域改革，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)”。

2011年4月29日，李克強(qiáng)同志在主持召開“十二五”國家重點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃編制工作座談會(huì)的講話中強(qiáng)調(diào)指出：“注重頂層設(shè)計(jì)，創(chuàng)新體制機(jī)制”，并強(qiáng)調(diào)“努力在重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得突破”。2011年6月23日，李克強(qiáng)在醫(yī)改專家咨詢委員會(huì)全體會(huì)議上強(qiáng)調(diào)指出：“加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，使醫(yī)改各項(xiàng)政策措施更加科學(xué)有效?！?011年11月10日，李克強(qiáng)同志在國務(wù)院發(fā)展研究中心調(diào)研時(shí)強(qiáng)調(diào)指出：“全面推進(jìn)各領(lǐng)域改革。既注重頂層設(shè)計(jì)，又尊重群眾首創(chuàng)精神，推動(dòng)改革開放和轉(zhuǎn)型?！?/p>

“頂層設(shè)計(jì)”一詞在黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的多次重要場(chǎng)合的講話中以及黨和國家重要文獻(xiàn)中頻繁出現(xiàn)，這足以說明這個(gè)概念的重要性，“頂層設(shè)計(jì)”作為一個(gè)被賦予特殊含義的術(shù)語，具有創(chuàng)新意義和現(xiàn)實(shí)針對(duì)性。

二、深刻理解頂層設(shè)計(jì)的深刻涵義

“頂層設(shè)計(jì)”這一概念源自“系統(tǒng)工程學(xué)”，原本指運(yùn)用系統(tǒng)論的方法，從系統(tǒng)全局和高端出發(fā)，對(duì)工程的各個(gè)層次、要素進(jìn)行總體構(gòu)想和戰(zhàn)略設(shè)計(jì)。后來，人們把這一理念引入社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域，意在強(qiáng)調(diào)規(guī)劃設(shè)計(jì)要突出整體戰(zhàn)略和理性思維。直言之，頂層設(shè)計(jì)是一項(xiàng)工程“整體理念”的具體化。就是做事業(yè)要從最高層開始，站在一個(gè)戰(zhàn)略制高點(diǎn)，弄清楚要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)后，一層一層去設(shè)計(jì)好。從一定意義上說，改革也是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。當(dāng)代社會(huì)，我們看待任何事物都要有系統(tǒng)的觀點(diǎn)，社會(huì)領(lǐng)域也是這樣，改革更是一個(gè)系統(tǒng)工程，因此將這個(gè)自然科學(xué)的理念移植到社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域是完全說得通的，是一個(gè)很好的借鑒。這其實(shí)是一個(gè)決策的問題。黨中央提出重視改革的頂層設(shè)計(jì)，就是要求以戰(zhàn)略思維和全局視野，對(duì)改革進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，明確改革的整體思路、重點(diǎn)任務(wù)、關(guān)鍵領(lǐng)域和先后順序等，從而全面系統(tǒng)、積極穩(wěn)妥地推進(jìn)改革。

當(dāng)前，中國社會(huì)對(duì)改革有一種新的期待與呼喚：“改革需要頂層設(shè)計(jì)”，這是對(duì)改革認(rèn)識(shí)與實(shí)踐的更加深化。“頂層設(shè)計(jì)”是決策學(xué)領(lǐng)域的東西，黨中央強(qiáng)調(diào)要更加重視改革的頂層設(shè)計(jì)，有著深刻的現(xiàn)實(shí)背景：第一，要全面建成小康社會(huì)、完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，各方面的改革任務(wù)還很重，我們必須明確改革的時(shí)間表和優(yōu)先順序，使改革有序推進(jìn)；第二，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式需要推進(jìn)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等各領(lǐng)域的改革，必須整體配套、協(xié)調(diào)推進(jìn)，對(duì)改革的目標(biāo)、方式和步驟進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)；第三，隨著中國經(jīng)濟(jì)在全球地位的提高，我國國內(nèi)改革也成為影響全球經(jīng)濟(jì)治理的重要因素，需要立足全球政治經(jīng)濟(jì)格局的新變化，統(tǒng)籌考慮國際國內(nèi)的各種條件和因素。因此，“頂層設(shè)計(jì)”的提出，也是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的具體體現(xiàn)，是改革進(jìn)入攻堅(jiān)階段的必然要求。

三、頂層設(shè)計(jì)的科學(xué)化與具體化

在改革的攻堅(jiān)階段，“頂層設(shè)計(jì)”意味著政府要為未來中國經(jīng)濟(jì)這艘巨輪當(dāng)好“舵手”，當(dāng)好“總設(shè)計(jì)師”。“頂層設(shè)計(jì)”不同于改革開放初期的自下而上的“摸著石頭過河”，而是自上而下的“系統(tǒng)謀劃”。當(dāng)前，我國正處于改革發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，改革的艱巨性、復(fù)雜性及客觀現(xiàn)實(shí)要求我們必須在新的高度上謀劃改革的方略，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)改革從量變到質(zhì)變的飛躍。中央強(qiáng)調(diào)“更加重視改革頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃”，要求在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得改革的突破性進(jìn)展，也正是出于對(duì)改革特征的新判斷，其目的也在于實(shí)現(xiàn)改革的新發(fā)展。

“頂層設(shè)計(jì)”對(duì)指導(dǎo)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與改革意義重大。改革開放30多年來，中國經(jīng)濟(jì)總量已經(jīng)超過日本，成為全球第二大經(jīng)濟(jì)體。隨著經(jīng)濟(jì)規(guī)模越來越大，影響中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的因素也越來越復(fù)雜、積累的深層次矛盾問題越來越多。如何避免“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”，從源頭上化解積弊，在重點(diǎn)領(lǐng)域取得突破，必須要有“頂層設(shè)計(jì)”。毫無疑問，頂層設(shè)計(jì)的提出，反映了我國執(zhí)政高層對(duì)當(dāng)下社會(huì)深層矛盾的憂慮，對(duì)社會(huì)發(fā)展責(zé)任的擔(dān)當(dāng)。從系統(tǒng)論的角度說，任何范疇都有自己的層級(jí)結(jié)構(gòu)，自然也就會(huì)有自己的“頂層設(shè)計(jì)”。但是，中央此次所提出的改革頂層設(shè)計(jì)有它的特定含義，而不是一般意義上的概念借用。中央關(guān)于這個(gè)概念的基本一致表述是：“必須以更大決心和勇氣全面推進(jìn)各領(lǐng)域改革。要加強(qiáng)改革頂層設(shè)計(jì)，在重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得突破。”“要全面深化改革開放。更加重視改革頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃，大力推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)政治體制改革，加快推進(jìn)文化體制、社會(huì)體制改革，不斷完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，擴(kuò)大社會(huì)主義民主，完善社會(huì)主義法制，使上層建筑更加適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)發(fā)展變化，為科學(xué)發(fā)展提供有力保障。”深化改革的“頂層設(shè)計(jì)”主要是進(jìn)一步完善上層建筑，保障科學(xué)發(fā)展，促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的實(shí)踐；進(jìn)一步謀劃改革全局，調(diào)整改革戰(zhàn)略，提高改革整體發(fā)展的倍增效果；進(jìn)一步抓住改革關(guān)鍵，推動(dòng)改革突破，提升改革的成果。

黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)了“三個(gè)毫不動(dòng)搖”，就是對(duì)我們舉什么旗幟、走什么道路、堅(jiān)持什么理論的宏偉頂層設(shè)計(jì)?！拔覀儽仨毢敛粍?dòng)搖以鄧小平理論、‘三個(gè)代表’重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會(huì)主義。我們必須毫不動(dòng)搖走黨和人民在長期實(shí)踐中開辟出來的正確道路，不為任何風(fēng)險(xiǎn)所懼、不為任何干擾所惑。解放思想始終是推動(dòng)黨和人民事業(yè)發(fā)展的強(qiáng)大思想武器，改革開放始終是推動(dòng)黨和人民事業(yè)發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力，我們必須毫不動(dòng)搖推進(jìn)改革開放，永不僵化、永不停滯，團(tuán)結(jié)一切可以團(tuán)結(jié)的力量，調(diào)動(dòng)一切可以調(diào)動(dòng)的積極因素，信心百倍戰(zhàn)勝前進(jìn)道路上的一切困難和風(fēng)險(xiǎn)?！蹦壳?，在中國社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵階段，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人反復(fù)強(qiáng)調(diào)“改革頂層設(shè)計(jì)”，其中的重要意蘊(yùn)就是強(qiáng)調(diào)“改革要有價(jià)值高度”，要形成明確的戰(zhàn)略目標(biāo)和根本的動(dòng)力機(jī)制，只有這樣，我們?cè)诟母?mark style="display:none;">42f6289f3b580bdc74b2844e94f0905dda110073b3da45e25f55ed536d211ac3實(shí)踐中才能堅(jiān)持社會(huì)主義方向，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義的核心價(jià)值體系，形成有中國特色的社會(huì)主義“發(fā)展道路”。

頂層設(shè)計(jì)是政治設(shè)計(jì)。在中國特色社會(huì)主義的宏偉事業(yè)中，經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治發(fā)展、文化繁榮、社會(huì)和諧、生態(tài)保護(hù)、黨的建設(shè)等等，諸多方面需要理性、需要統(tǒng)籌、需要科學(xué)、需要文化自覺、需要全局觀，進(jìn)行“頂層設(shè)計(jì)”，這也是當(dāng)今中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的必要性和必然性所決定的。

頂層設(shè)計(jì)是一種觀念上的思維方式，要求統(tǒng)籌考慮項(xiàng)目各層次和各要素，追根溯源，統(tǒng)攬全局，在最高層次上尋求問題的解決之道。這個(gè)詞是有現(xiàn)實(shí)針對(duì)性的，是一個(gè)系統(tǒng)內(nèi)部之間各要素具體化。“頂層設(shè)計(jì)”的本意是強(qiáng)調(diào)自上而下設(shè)計(jì)的重要性，指的是主體結(jié)構(gòu)和主要模式。有了這個(gè)設(shè)計(jì)之后，才談得上其他。我們重視頂層設(shè)計(jì)，不只是“頂層”需要考慮的事。改革需要每個(gè)人貢獻(xiàn)自己的力量，去設(shè)計(jì)，去推動(dòng)，去監(jiān)督。民主社會(huì)中，每個(gè)人都有責(zé)任去當(dāng)改革方案的設(shè)計(jì)師?！绊攲釉O(shè)計(jì)”需要每個(gè)人的智慧。但改革需要自上而下改起，具體地說就是“改革要從領(lǐng)導(dǎo)干部改起”。用領(lǐng)導(dǎo)方式轉(zhuǎn)變加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，全面推動(dòng)偉大深刻的社會(huì)變革。如果能把中國特色社會(huì)主義宏偉事業(yè)的“頂層設(shè)計(jì)”真正內(nèi)化為全民族每一個(gè)人都從內(nèi)心滋生的動(dòng)力，這才是無窮無盡的動(dòng)力。我們?cè)趶?qiáng)調(diào)“頂層設(shè)計(jì)”時(shí)，又要重視具體的、科學(xué)的詳細(xì)步驟，應(yīng)該務(wù)實(shí)地、具體地、有操作性地分析，而不能空談泛談。頂層設(shè)計(jì)，需要用這樣務(wù)實(shí)的思維將其具體化。否則，再好的制度設(shè)計(jì)也會(huì)淪為一句空話！

〔本文系2012年度河南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目（2012BZZ007）的階段性成果〕

（作者系中共河南省委黨校公共管理教研部副主任，教授）

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