江蘇重點(diǎn)領(lǐng)域深化改革的基本思路

當(dāng)前，是江蘇轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要時(shí)期，也是深化經(jīng)濟(jì)體制改革的攻堅(jiān)時(shí)期。如何在中央頂層設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上，緊密結(jié)合江蘇實(shí)際，選擇具有江蘇特點(diǎn)的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)以更大決心和勇氣深化改革，為調(diào)結(jié)構(gòu)、穩(wěn)增長(zhǎng)、惠民生掃清體制障礙，是亟待研究的重大課題。

一、江蘇深化改革面臨的形勢(shì)分析

十八大以后，國(guó)內(nèi)外形勢(shì)的發(fā)展都對(duì)江蘇提出了深化改革的迫切要求。

國(guó)際經(jīng)濟(jì)尤其是國(guó)際貿(mào)易之間的競(jìng)爭(zhēng)，將倒逼江蘇經(jīng)濟(jì)改革的深化和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展

江蘇經(jīng)濟(jì)開放度大、國(guó)際化程度高，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與全球經(jīng)濟(jì)有著密切的聯(lián)系。今后幾年，受國(guó)際金融危機(jī)的后續(xù)影響，世界經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出以下三個(gè)方面的顯著特點(diǎn)：一是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力明顯減弱，風(fēng)險(xiǎn)因素增多，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)處于低速徘徊狀態(tài)；二是發(fā)達(dá)國(guó)家加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和重新布局，積極搶占未來(lái)發(fā)展的制高點(diǎn)；三是在國(guó)際市場(chǎng)相對(duì)疲軟的局勢(shì)下，國(guó)家和地區(qū)之間的貿(mào)易磨擦和爭(zhēng)端明顯增多。江蘇作為對(duì)外貿(mào)易大省，會(huì)受到更多的影響。這一方面與我們產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平相關(guān)，另一方面也跟我們的經(jīng)濟(jì)體制尚不完全適應(yīng)國(guó)際經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)有很大關(guān)系，必須在深化經(jīng)濟(jì)體制改革方面有新的突破，在與國(guó)際經(jīng)濟(jì)接軌、按國(guó)際慣例辦事上邁出更大步伐。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，在很大程度上取決于經(jīng)濟(jì)體制改革的突破

一定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，是與一定的經(jīng)濟(jì)體制相聯(lián)系的。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式最大的瓶頸制約在體制機(jī)制障礙，沒(méi)有經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)就會(huì)落空。江蘇作為沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，處在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革開放前沿，一方面，國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的最新變化往往先波及到江蘇；另一方面，多年在發(fā)展中積累的深層次矛盾和問(wèn)題往往也會(huì)在江蘇提前顯露。這既對(duì)江蘇深化改革提供了難得的機(jī)遇和條件，同時(shí)也提出了新的要求和嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。江蘇要率先轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，必須在深化經(jīng)濟(jì)體制改革上走在全國(guó)前列。

江蘇率先實(shí)現(xiàn)全面小康和基本現(xiàn)代化的目標(biāo)，必須以堅(jiān)定不移深化改革作制度保障

小康與現(xiàn)代化反映的是社會(huì)發(fā)展的一種狀態(tài)，核心的和內(nèi)在東西是人的素質(zhì)和人與人之間的關(guān)系。與此相聯(lián)系，江蘇要在全國(guó)率先實(shí)現(xiàn)全面小康和基本現(xiàn)代化，就包括制度的現(xiàn)代化，必須通過(guò)制度變革，理順經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系，為實(shí)現(xiàn)小康和現(xiàn)代化掃清制度障礙。

二、對(duì)江蘇改革實(shí)踐的歷史評(píng)估

改革開放以來(lái)，江蘇早期的發(fā)展主要得益于經(jīng)濟(jì)改革

江蘇多年的發(fā)展，在相當(dāng)程度上得益于改革。特別是在改革開放的早期階段，江蘇以發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)為特征，創(chuàng)造了聞名全國(guó)的“蘇南模式”，就是改革的產(chǎn)物。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)公有化程度低、面向市場(chǎng)調(diào)節(jié)、行政婆婆少，在當(dāng)時(shí)情況下，是對(duì)傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的重大突破。在上海浦東開發(fā)開放之前，江蘇就在全國(guó)較早地形成了“三個(gè)為主”（經(jīng)濟(jì)以市場(chǎng)調(diào)節(jié)為主、企業(yè)以中小企業(yè)為主、工業(yè)以加工制造為主）經(jīng)濟(jì)模式，經(jīng)濟(jì)總量全國(guó)第一，并且成為全國(guó)市場(chǎng)化程度比較高的地區(qū)。

缺少系統(tǒng)配套和整體聯(lián)動(dòng)，江蘇改革也有教訓(xùn)

改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要整體配套。從實(shí)踐來(lái)看，江蘇改革也有值得總結(jié)與反思的地方。一是在缺少上下聯(lián)動(dòng)的情況下，部分地區(qū)的改革單兵獨(dú)進(jìn)，結(jié)果陷于被動(dòng)。典型的是上個(gè)世紀(jì)80年代常州的綜合體制改革，由于在機(jī)構(gòu)和職能改革方面缺少頂層設(shè)計(jì)，下動(dòng)上不動(dòng)，常州撤并了許多機(jī)構(gòu)部門，但上面的婆婆并未減少，結(jié)果下面與上面脫節(jié)，地方改革成了“孤島”和“斷線的風(fēng)箏”，最后不得不重新恢復(fù)已經(jīng)撤并的部門。二是隨著改革涉及的既得利益越來(lái)越多，加之常州的改革教訓(xùn)，在一些人們的心目中，形成了“發(fā)展可以超前、改革不能超前”的意識(shí)，在一定程度上放慢了改革的步伐。三是開放帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)，掩蓋了許多深層次的體制機(jī)制問(wèn)題，弱化了改革的緊迫感和危機(jī)感。近些年來(lái)，我們主要實(shí)行的是出口導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)戰(zhàn)略，即通過(guò)大規(guī)模利用外資、大規(guī)模出口帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。因此，一方面回避了有攻堅(jiān)難度的改革，另一方面又形成了避開改革也能發(fā)展的表象。

三、江蘇深化改革重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的策略選擇

改革涉及的范圍和領(lǐng)域很多，對(duì)江蘇而言，在省級(jí)層面上，重要的是選擇有江蘇特色和優(yōu)勢(shì)的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，建立江蘇改革和發(fā)展的新優(yōu)勢(shì)。需要把握的基本原則：（1）對(duì)進(jìn)一步發(fā)展構(gòu)成嚴(yán)重制約的領(lǐng)域，特別是成為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式重大障礙的因素，應(yīng)該作為改革的重點(diǎn)領(lǐng)域；（2）關(guān)系民生的重要領(lǐng)域，改革與民生有很大關(guān)系，影響民生利益的重點(diǎn)，理所當(dāng)然是改革的重點(diǎn)。（3）相對(duì)而言，磨擦系數(shù)較低，阻力較小，易于取得成效的領(lǐng)域。在重點(diǎn)確定以后，再找出其中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)加以突破，提高深化改革的有效性。

遵循這樣的原則思路，江蘇深化改革擬選擇這樣幾個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域：大力發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)，完善所有制結(jié)構(gòu)；推進(jìn)行政體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府；省直管縣體制改革，理順省市縣關(guān)系；資源性產(chǎn)品價(jià)格改革，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展；收入分配制度改革，合理調(diào)整收入分配關(guān)系；城鄉(xiāng)一體化體制改革，建立平等的城鄉(xiāng)關(guān)系。

在確定的重點(diǎn)領(lǐng)域如何深化改革？就是找準(zhǔn)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，選準(zhǔn)突破口。

在深化所有制改革、大力發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)方面，將關(guān)鍵環(huán)節(jié)放在民營(yíng)權(quán)利與責(zé)任的界定上。民營(yíng)經(jīng)濟(jì)是天然的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，必須在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中賦予重要的地位。否則，市場(chǎng)對(duì)資源要素的基礎(chǔ)性配置作用就難以充分體現(xiàn)。首先，要放開那些不必要實(shí)行壟斷的領(lǐng)域，賦予民營(yíng)企業(yè)投資經(jīng)營(yíng)的權(quán)利，包括融資的權(quán)利、就業(yè)的權(quán)利、分配的權(quán)利等；其次，劃定民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的責(zé)任邊界，減輕民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)；再次，建立平等競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序，督促民營(yíng)經(jīng)濟(jì)守法經(jīng)營(yíng)，誠(chéng)實(shí)競(jìng)爭(zhēng)。

在推進(jìn)行政體制改革、建設(shè)服務(wù)型政府方面，將關(guān)鍵環(huán)節(jié)放在進(jìn)一步明確政府的職能和行使職能的監(jiān)督約束上。由我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的特點(diǎn)決定，政府行政體制改革是處在重點(diǎn)領(lǐng)域、居于關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革。整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革的成敗，主要取決于政府的改革是否徹底和到位。首先，明確界定政府的職能。為什么現(xiàn)實(shí)生活中，經(jīng)常出現(xiàn)政府越位、錯(cuò)位和失位的現(xiàn)象，原因就在于政府缺少非常明確的職能定位，存在著較多的主觀隨意性。只有職能明確了，才能賦予政府的權(quán)力，進(jìn)一步確定機(jī)構(gòu)編制、人員以及政府運(yùn)轉(zhuǎn)的經(jīng)費(fèi)保障。這并非一般的大部制能從根本上解決問(wèn)題。其次，約束政府的行為。即使在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府也不可能無(wú)為而治。問(wèn)題是政府的行為必須受到嚴(yán)格的規(guī)范?！坝行沃帧币獙⒃摴艿墓茏?、管好，不該管的，要克服慣性，進(jìn)一步從市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域退出，讓“無(wú)形的手”充分發(fā)揮作用。對(duì)現(xiàn)有行政審批事項(xiàng)要進(jìn)行清理、減少和規(guī)范；對(duì)政府行政的過(guò)程實(shí)行必要的全程跟蹤監(jiān)督，確保權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。抓住了政府的職能定位和監(jiān)督約束，建設(shè)一個(gè)廉潔、高效的服務(wù)型政府就有了基本保證，其他方面的具體完善也比較容易。

在省直管縣體制改革、理順省市縣關(guān)系方面，將關(guān)鍵環(huán)節(jié)放在省與縣事權(quán)和財(cái)權(quán)的劃分上。認(rèn)真總結(jié)已經(jīng)實(shí)行的省財(cái)政直管縣的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步推行全面的省直管縣，并建立起一整套制度化的運(yùn)行機(jī)制。最重要的是根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，形成以縣為基礎(chǔ)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展體系。在改革關(guān)鍵點(diǎn)的選擇上，首先是準(zhǔn)確劃定省與縣之間的事權(quán)，再依據(jù)事權(quán)劃分財(cái)權(quán)。總的是擴(kuò)大縣級(jí)的權(quán)力，減少對(duì)縣級(jí)發(fā)展的管理層次，應(yīng)該由縣里干的事讓縣里來(lái)干，并匹配必要的經(jīng)濟(jì)、行政權(quán)力，同時(shí)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任義務(wù)。其次，充分考慮江蘇區(qū)域發(fā)展差異很大的情形，實(shí)行有區(qū)別的政策。對(duì)貧困地區(qū)的縣，省里仍然實(shí)行必要的傾斜政策。再次，對(duì)省轄市，按照中心城市的特點(diǎn)，有獨(dú)立性地發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)聚集和輻射能力。

在資源性產(chǎn)品價(jià)格改革、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展方面，將關(guān)鍵環(huán)節(jié)放在資源性產(chǎn)品價(jià)格的定價(jià)機(jī)制上。關(guān)鍵是建立健全能夠靈活反映市場(chǎng)供求關(guān)系、資源稀缺程度和環(huán)境損害成本的資源性產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制，促進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整、資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)，改變長(zhǎng)期以來(lái)資源價(jià)格偏低，甚至無(wú)償使用、浪費(fèi)資源的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。要以建立資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)為目標(biāo)，從資源開采、生產(chǎn)消耗、廢物產(chǎn)生、最終消費(fèi)等各個(gè)環(huán)節(jié)入手，調(diào)整不合理價(jià)格，完善促進(jìn)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的制度體系，從根本上轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)升級(jí)轉(zhuǎn)型。要完善計(jì)征方式，將重要資源產(chǎn)品由從量定額征收改為從價(jià)定率征收，淘汰落后產(chǎn)能，促進(jìn)資源合理開發(fā)利用。要引入市場(chǎng)機(jī)制，建立健全礦業(yè)權(quán)和排污權(quán)有償使用和交易制度。要健全法律法規(guī)和政策體系，促進(jìn)資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)有序流轉(zhuǎn)和公開、公平、公正交易。

在收入分配制度改革、合理調(diào)整收入分配關(guān)系方面，將關(guān)鍵環(huán)節(jié)放在建立公平收入分配秩序上。收入分配是從結(jié)果來(lái)看的生產(chǎn)關(guān)系。收入分配制度改革涉及政府、企業(yè)、勞動(dòng)者三方利益關(guān)系，是改革最難攻堅(jiān)的戰(zhàn)役之一。目前，人們對(duì)收入差距過(guò)大、基尼系數(shù)太高意見較多，從改革開放前的平均主義走向另一個(gè)極端，即收入過(guò)于懸殊。更嚴(yán)重的是，這種懸殊非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)公平競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果，相反是嚴(yán)重的分配不公。解決這一矛盾，核心是更加關(guān)注公平，建立良好的收入分配秩序，保護(hù)合法收入，堅(jiān)決取締非法收入，重視市場(chǎng)對(duì)勞動(dòng)力和資本要素收入的初次分配，同時(shí)通過(guò)再分配建立最低收入保障機(jī)制和高收入者調(diào)節(jié)機(jī)制，將人們之間的收入差距控制在一個(gè)相對(duì)合理的范圍以內(nèi)。

在城鄉(xiāng)一體化體制改革、調(diào)整城鄉(xiāng)關(guān)系方面，將關(guān)鍵環(huán)節(jié)放在建立平等的城鄉(xiāng)利益關(guān)系上。國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)學(xué)者在運(yùn)用劉易斯“二元結(jié)構(gòu)”理論解釋我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系時(shí)，只看到了生產(chǎn)力表現(xiàn)的“二元結(jié)構(gòu)”，卻忽視了背后的深層原因，即長(zhǎng)期以來(lái)在體制政策上所反映的城鄉(xiāng)生產(chǎn)關(guān)系不平等所形成的“二元結(jié)構(gòu)”。我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展差距大，核心是生產(chǎn)關(guān)系不平等，農(nóng)民的權(quán)益受到損害而得不到保障。解決這個(gè)問(wèn)題，關(guān)鍵是在農(nóng)民與市民之間建立平等的關(guān)系，消滅長(zhǎng)期存在的工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差，杜絕對(duì)農(nóng)民利益的剝奪，廢除人口歧視政策，像城市一樣提供農(nóng)村所必需的公共產(chǎn)品和服務(wù)，增加反哺農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的投入等。

（本文系2012年江蘇省社科院重點(diǎn)課題的部分成果。課題主持人葛守昆：江蘇省社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)，研究員；成員：呂永剛、沈宏婷）

責(zé)任編輯：彭安玉