“活路外交”失靈了嗎

11月15日，西非國(guó)家岡比亞出人意料地單方向宣布與臺(tái)灣斷絕維持了18年的“外交”關(guān)系，成為馬英九2008年執(zhí)政后推行“活路外交”政策以來(lái)首個(gè)與臺(tái)灣“斷交”的國(guó)家，至此臺(tái)灣“邦交國(guó)”降至22個(gè)。這一毫無(wú)預(yù)警的“外交”挫敗，讓原已深陷執(zhí)政困境的馬英九當(dāng)局再次遭致島內(nèi)反對(duì)陣營(yíng)的強(qiáng)烈抨擊，其以“兩岸休兵”為核心的“活路外交”政策也被拿出來(lái)重新檢視。

岡、臺(tái)“斷交”的臺(tái)前幕后

在臺(tái)灣的政治語(yǔ)境中，“邦交”、“對(duì)外關(guān)系”、“國(guó)際空間”向來(lái)是關(guān)系尊嚴(yán)、情感和身份的敏感領(lǐng)域。臺(tái)灣當(dāng)局曾經(jīng)以“兄弟”關(guān)系來(lái)描繪與岡比亞間的友誼，然而這終究敵不過(guò)利益至上的現(xiàn)實(shí)主義原則。從岡比亞總統(tǒng)辦公室發(fā)表的聲明看，岡比亞選擇與臺(tái)灣“斷交”是基于“對(duì)國(guó)家戰(zhàn)略意義的考慮”?！皣?guó)家戰(zhàn)略意義”這一看似模糊的概念，卻道出了事件背后的真相。

岡比亞是非洲大陸最小的國(guó)家，領(lǐng)土面積只有1.1萬(wàn)多平方公里，人口180萬(wàn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展長(zhǎng)期落后，人均GDP不到500美元，是目前全球最貧困的國(guó)家之一。具有臺(tái)北科技大學(xué)榮譽(yù)博士頭銜的岡比亞總統(tǒng)賈梅，曾九度率團(tuán)赴臺(tái)尋求金錢援助。作為臺(tái)灣在非洲僅有的五個(gè)“邦交國(guó)”之一，臺(tái)灣當(dāng)局為維持雙方關(guān)系穩(wěn)定，從未停止向?qū)葋喬峁┙?jīng)濟(jì)援助，內(nèi)容涵蓋投資當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)、鋪設(shè)公路以及提供醫(yī)療設(shè)備等。2009年，臺(tái)灣向?qū)葋喚栀?zèng)了四艘巡邏艇；2012年4月，馬英九率團(tuán)訪問岡比亞，并赴賈梅的私人農(nóng)莊做客；今年8月，臺(tái)灣又向?qū)葋喚栀?zèng)三艘快艇；10月，由臺(tái)灣出資建設(shè)的岡比亞武裝部隊(duì)訓(xùn)練中心完成移交。然而，臺(tái)灣對(duì)岡比亞的這些援助并沒有挽回雙邊關(guān)系的最終破裂。

“斷交”事件發(fā)生后，臺(tái)灣當(dāng)局駐岡比亞代表陳士良返回臺(tái)灣，在立法部門備詢時(shí)道出了背后真相，臺(tái)灣當(dāng)局對(duì)“斷交”事前毫無(wú)警訊，應(yīng)該與岡比亞要求臺(tái)灣方面追加1000萬(wàn)美元援助被拒絕直接相關(guān)。根據(jù)馬英九當(dāng)局2008年5月以后推動(dòng)的“活路外交”政策，對(duì)外援助應(yīng)以“目的正當(dāng)、程序合法、執(zhí)行有效”為基本原則，因此臺(tái)灣方面未同意岡比亞此次提出的缺乏明確目標(biāo)和計(jì)劃的援助申請(qǐng)。

如果深究，岡比亞與臺(tái)灣“斷交”并非一起偶然性事件，其背后反映出的是海峽兩岸在國(guó)際社會(huì)實(shí)力地位的消長(zhǎng)對(duì)臺(tái)灣國(guó)際活動(dòng)空間的深刻影響。在中國(guó)大陸2010年成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體后，對(duì)外經(jīng)濟(jì)的輻射能力及對(duì)國(guó)際社會(huì)的影響力大幅上升，在非洲地區(qū)尤其明顯。2009年中國(guó)大陸超過(guò)美國(guó)成為非洲第一大貿(mào)易伙伴，2012年中非貿(mào)易額達(dá)近2000億美元。據(jù)臺(tái)灣“國(guó)貿(mào)局”統(tǒng)計(jì)，2012年臺(tái)灣與岡比亞雙邊貿(mào)易總額約為599.6萬(wàn)美元，其中出口額576.3萬(wàn)美元，進(jìn)口額23.3萬(wàn)美元；但今年雙邊貿(mào)易額銳減，1～8月僅74.2萬(wàn)美元，較去年同期大幅下降79.24%。與之對(duì)照的是，中國(guó)大陸與岡比亞2011年和2012年雙邊貿(mào)易額分別高達(dá)3.45億美元、3.42億美元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)臺(tái)灣與岡比亞的貿(mào)易規(guī)模。臺(tái)灣“邦交國(guó)”的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平普遍低下，在一個(gè)利益高于道義的國(guó)際體系中，面對(duì)中國(guó)大陸和平崛起帶來(lái)的巨大發(fā)展紅利，這些國(guó)家出于國(guó)家利益考慮重新選擇外交政策也就不足為怪了。

“活路外交”政策不至于改變

2000年至2008年，陳水扁執(zhí)政時(shí)期推行的沖撞式“外交”曾給臺(tái)灣社會(huì)留下了深刻教訓(xùn)。近五年多來(lái)，馬英九當(dāng)局改變思維，推行更加務(wù)實(shí)、更具彈性的“活路外交”。其兩大基本方向是：一是在“九二共識(shí)”基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)兩岸“外交休兵”，即“雙方不在對(duì)方的邦交國(guó)進(jìn)行惡性競(jìng)爭(zhēng)，不浪費(fèi)資源挖對(duì)方的邦交國(guó)，同時(shí)在自己的邦交國(guó)處理對(duì)方人民的相關(guān)事務(wù)時(shí)，能秉持人道原則”。二是將對(duì)外關(guān)系與兩岸關(guān)系捆綁，要求大陸照顧臺(tái)灣關(guān)切，給予臺(tái)灣更多的國(guó)際活動(dòng)空間，臺(tái)灣則對(duì)參加國(guó)際組織采取“彈性、務(wù)實(shí)”策略，不反對(duì)“邦交國(guó)”與大陸發(fā)展經(jīng)貿(mào)文化等關(guān)系。該政策的目標(biāo)是將臺(tái)灣由“麻煩制造者”塑造成“負(fù)責(zé)任的利害攸關(guān)方”，達(dá)到穩(wěn)定兩岸關(guān)系以及擴(kuò)展與“邦交國(guó)”關(guān)系、增進(jìn)與“非邦交國(guó)”間的互信、為臺(tái)灣在國(guó)際社會(huì)找“活路”的多重目標(biāo)。

隨著兩岸互信的建立和發(fā)展，“活路外交”政策的確取得了明顯成效，馬當(dāng)局不僅扭轉(zhuǎn)了陳水扁執(zhí)政時(shí)期“邦交國(guó)”不斷流失的局面，還成功擴(kuò)大了臺(tái)灣參與國(guó)際活動(dòng)的空間。近幾年來(lái)，臺(tái)灣實(shí)現(xiàn)以“中華臺(tái)北”名稱、觀察員身份參加每年一度的世界衛(wèi)生大會(huì)，相繼由連戰(zhàn)、蕭萬(wàn)長(zhǎng)為代表參加亞太經(jīng)濟(jì)合作組織（APEC）領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)，加入世界貿(mào)易組織“政府采購(gòu)協(xié)定”，并與新西蘭、新加坡簽訂經(jīng)濟(jì)合作協(xié)議等。

此次“斷交”事件屬于個(gè)案，且與大陸方面無(wú)關(guān)，其政治效應(yīng)僅僅局限于島內(nèi)。部分民進(jìn)黨“立委”聲稱，岡比亞只是第一個(gè)倒下的“骨牌”，洪都拉斯、薩爾瓦多、多米尼加、巴拉圭和梵蒂岡等“邦交國(guó)”正準(zhǔn)備與臺(tái)灣“斷交”。一些反對(duì)“活路外交”政策的人認(rèn)為，馬英九宣稱與大陸“外交休兵”，大陸卻繼續(xù)在國(guó)際場(chǎng)合打壓臺(tái)灣，臺(tái)灣若再不有所作為，將淪為“休克外交”。對(duì)此，“行政院長(zhǎng)”江宜樺明確表示，該案與大陸無(wú)直接關(guān)聯(lián)，不會(huì)產(chǎn)生骨牌效應(yīng)，岡比亞若宣布與大陸建交，再對(duì)兩岸關(guān)系進(jìn)行檢討也不遲。中國(guó)外交部發(fā)言人在第一時(shí)間表示，對(duì)于岡比亞和臺(tái)灣“斷交”，大陸方面也是從媒體得知相關(guān)消息，在此之前未與岡比亞有過(guò)接觸。近些年，一些與臺(tái)灣有“邦交”關(guān)系的國(guó)家，為分享中國(guó)大陸經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的利益，不斷釋放要與大陸建交的信號(hào)，大陸方面考慮到兩岸關(guān)系的大局并未接受。

目前對(duì)臺(tái)灣方面而言，“活路外交”政策總體上利大于弊。馬英九不只一次地強(qiáng)調(diào)，臺(tái)灣方面秉持“不統(tǒng)、不獨(dú)、不武”以及“尊嚴(yán)、對(duì)等、互惠”原則推動(dòng)“活路外交”政策，不僅成功地改善了兩岸關(guān)系，也大幅提升了臺(tái)灣與各國(guó)的關(guān)系?？梢灶A(yù)計(jì)，馬英九當(dāng)局還將繼續(xù)堅(jiān)持“活路外交”政策，除鞏固與既有“邦交國(guó)”關(guān)系外，還會(huì)進(jìn)一步發(fā)展包括與非“邦交國(guó)”在內(nèi)的對(duì)外經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易、文化乃至政治等領(lǐng)域的實(shí)質(zhì)性關(guān)系。不過(guò)，經(jīng)過(guò)此次“斷交”事件，馬英九當(dāng)局會(huì)進(jìn)一步重視維護(hù)既有的“邦交”關(guān)系，將追加資源投入，手段策略也會(huì)更加務(wù)實(shí)。

微妙的政治平衡

在馬英九當(dāng)局“和中、親美、友日”戰(zhàn)略布局中，大陸政策是對(duì)外政策的“上位”。換句話說(shuō)，大陸政策才是解決臺(tái)灣國(guó)際活動(dòng)空間問題的根本所在。為此，馬英九當(dāng)局一直努力維持兩岸關(guān)系與對(duì)外關(guān)系的平衡，使二者形成良性循環(huán)。

該政策的成效取決于以下條件的配合。其一，兩岸政治互信是基礎(chǔ)。馬英九執(zhí)政以來(lái)從以“九二共識(shí)”為基礎(chǔ)的兩岸關(guān)系論述入手，逐步拆除了兩岸關(guān)系發(fā)展的政治障礙，并以實(shí)際行動(dòng)維護(hù)了建立和發(fā)展兩岸互信的政治基礎(chǔ)。其二，以求同存異為原則。這就要求兩岸雙方共同處理好臺(tái)灣參與國(guó)際活動(dòng)的身份、形式及內(nèi)容等問題，同時(shí)照顧雙方的關(guān)切，不能在國(guó)際社會(huì)造成“兩個(gè)中國(guó)”或“一中一臺(tái)”。這也是馬英九當(dāng)局不斷強(qiáng)調(diào)“擱置爭(zhēng)議、追求雙贏”策略的要義所在。其三，講究靈活務(wù)實(shí)的精神。在一個(gè)中國(guó)原則下，對(duì)于臺(tái)灣有條件、有需要參加的國(guó)際活動(dòng)，兩岸可以通過(guò)對(duì)話溝通找到解決問題的辦法，而在條件尚不成熟的情況下，則應(yīng)盡量避免碰觸敏感議題。

對(duì)外政策向來(lái)服務(wù)于內(nèi)政需要。今后，馬英九當(dāng)局“活路外交”政策將繼續(xù)配合臺(tái)灣整體經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，其重心將放在拓展國(guó)際組織參與以及加快加入亞太區(qū)域經(jīng)濟(jì)整合進(jìn)程上。前者主要是有意義的參與國(guó)際民航組織（ICAO）與聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約（UNFCCC）等國(guó)際組織及其活動(dòng)，后者主要是尋求加入美國(guó)主導(dǎo)的“跨太平洋戰(zhàn)略伙伴協(xié)議”（TPP），以及由中國(guó)大陸、日本、韓國(guó)和東盟主導(dǎo)的“區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系”（RCEP）。這兩大方向不僅牽涉相關(guān)國(guó)際組織的章程和規(guī)范，更關(guān)系美國(guó)實(shí)施再平衡戰(zhàn)略下亞太地區(qū)大國(guó)之間的競(jìng)合關(guān)系，其復(fù)雜性、敏感性不言而喻，需要兩岸進(jìn)一步將信任關(guān)系從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)領(lǐng)域擴(kuò)大到政治和涉外領(lǐng)域。

過(guò)去五年來(lái)的兩岸互動(dòng)證明，大陸方面完全理解參與國(guó)際活動(dòng)對(duì)臺(tái)灣民眾心理情感的意義，也一直在積極努力尋找合情合理的解決辦法。當(dāng)前，兩岸關(guān)系逐步由“淺”、“易”進(jìn)入到“深”、“難”階段，如何在堅(jiān)持一個(gè)中國(guó)框架的前提下推進(jìn)臺(tái)灣參與國(guó)際社會(huì)活動(dòng)，需要兩岸通過(guò)政治對(duì)話和協(xié)商來(lái)討論和實(shí)現(xiàn)。