行政檢察制度發(fā)展路徑研究

政檢察發(fā)展緩慢，越來越不能回應(yīng)社會的需求，土地征用、城管執(zhí)法、社會保障等方面產(chǎn)生的行政權(quán)運作問題已經(jīng)成為社會矛盾的焦點，鉤魚執(zhí)法、野蠻執(zhí)法、怠于執(zhí)法等現(xiàn)象客觀存在。行政檢察應(yīng)當有所作為了，應(yīng)當積極回應(yīng)社會的需求。本文試圖對行政檢察的發(fā)展進行規(guī)劃分析，供檢察同仁參考。

一、現(xiàn)狀分析——行政訴訟檢察之路越來越不能回應(yīng)現(xiàn)實的需求

把行政檢察定位于行政訴訟檢察，檢察機關(guān)監(jiān)督的對象首先是法院。其次，在審查法院判決、裁定是否符合法律規(guī)定的過程中，發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)尚有違法行為沒有被審判監(jiān)督時，也可以對行政機關(guān)進行檢察監(jiān)督。檢察機關(guān)對行政機關(guān)的這種監(jiān)督方式純粹是對審判權(quán)監(jiān)督制約行政權(quán)的遺漏補缺。

檢察機關(guān)可以對審判權(quán)進行監(jiān)督，可以通過對審判權(quán)制約行政權(quán)的遺漏補缺達到對行政權(quán)的間接監(jiān)督。對于行政權(quán)進行間接檢察監(jiān)督是否足夠？是否需要對行政權(quán)直接進行檢察監(jiān)督？這是現(xiàn)實迫使我們必須思考的問題。因為在我國人大下的一府兩院架構(gòu)中，政府的行政權(quán)是最強大的?，F(xiàn)階段，政府與老百姓之間的矛盾也是最多的。由于歷史及現(xiàn)實的諸多復雜因素，法治政府建設(shè)緩慢，有法不依、執(zhí)法不嚴、不按規(guī)章制度辦事的現(xiàn)象客觀存在。主要表現(xiàn)：一是不作為。有些地方和部門對群眾反映的問題麻木不仁，視而不見，遇到矛盾總是繞著走，常常導致小問題拖成大問題，小矛盾釀成大矛盾，一般事件演化成惡性事件。二是濫用職權(quán)。少數(shù)地方政府為了“維穩(wěn)”，對上訪群眾采取截訪、辦學習班、勞教等“非常措施”屢見不鮮。三是程序違法?！搬烎~執(zhí)法”就是典型。執(zhí)法人員采用引誘、欺詐、脅迫甚至暴力的方式取證，違反執(zhí)法程序的基本要求。

檢察機關(guān)作為憲法賦權(quán)的法律監(jiān)督機關(guān)，對行政權(quán)運行中出現(xiàn)的這些違法現(xiàn)象，不能法律監(jiān)督缺位，應(yīng)當有所作為，回應(yīng)社會的現(xiàn)實需求。為此，檢察機關(guān)對行政檢察需要重新定位，不能再局限于行政訴訟檢察，不能只對行政訴訟進行法律監(jiān)督，要拓展法律監(jiān)督，要把行政權(quán)的運行直接納入法律監(jiān)督視野。

二、理性選擇——強化對行政權(quán)監(jiān)督、弱化對審判權(quán)監(jiān)督

在我國的權(quán)力架構(gòu)中，在人民代表大會下設(shè)立政府、法院和檢察院。檢察機關(guān)作為專門法律監(jiān)督機關(guān)，監(jiān)督的對象自然是政府和法院。也就是說，檢察機關(guān)應(yīng)當對行政權(quán)和審判權(quán)的具體運行進行法律監(jiān)督。但是，相比較而言，應(yīng)當重點強化對行政權(quán)的法律監(jiān)督，弱化對審判權(quán)的法律監(jiān)督。強化對行政權(quán)的法律監(jiān)督是由行政權(quán)運行的內(nèi)在規(guī)律所決定的。行政權(quán)具有自由裁量性、主動性和廣泛性等特點，它與其他國家權(quán)力相比更具有自我膨脹、擴張的傾向，更具有濫用的可能，由此決定了行政權(quán)更需要被監(jiān)督和制約。實踐表明，權(quán)力機關(guān)對行政權(quán)運行的具體事項承擔監(jiān)督職能是力不從心的；行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督是遠遠不夠的；審判權(quán)雖然可以監(jiān)督行政權(quán)運行中的具體行政行為，但由于審判權(quán)特有的被動性和中立性，只能有限地對行政權(quán)進行審判監(jiān)督，難以更大范圍地擔當起監(jiān)督行政權(quán)的重任。檢察機關(guān)作為專門的法律監(jiān)督機關(guān)，具有法律監(jiān)督權(quán)能，有資格和能力對行政權(quán)的運行進行監(jiān)督，尤其是對違法行政行為進行監(jiān)督，這既是權(quán)力也是義務(wù)。

檢察機關(guān)弱化對審判權(quán)的監(jiān)督，并不是因為審判權(quán)相對于行政權(quán)是弱勢權(quán)力。檢察機關(guān)弱化對審判權(quán)的監(jiān)督是由審判權(quán)運行的內(nèi)在規(guī)律所決定。審判畢竟是實現(xiàn)社會公正的最后一道防線，審判權(quán)應(yīng)當獨立運行，享有足夠的審判權(quán)威。檢察機關(guān)對審判權(quán)的運行應(yīng)當謙抑、克制，還應(yīng)當積極為審判權(quán)的運行發(fā)揮護衛(wèi)作用，為實現(xiàn)司法公正保駕護航。

三、現(xiàn)實選擇——探索對行政執(zhí)法權(quán)監(jiān)督、適度加強對審判權(quán)監(jiān)督

（一）監(jiān)督行政——探索對瀆職行政執(zhí)法行為進行法律監(jiān)督

行政權(quán)的范圍很廣，既有行政執(zhí)法，還有行政立法和行政司法。按照深圳的提法，還將行政權(quán)分為行政決策、行政執(zhí)行、行政監(jiān)督。檢察機關(guān)對行政權(quán)的監(jiān)督，鑒于法律規(guī)定的有限性，我們建議在現(xiàn)有法律模式下，可以探索對瀆職行政執(zhí)法行為進行監(jiān)督，因為這個口子比較小，容易深入，而且具有一定的法律依據(jù)。在這方面取得成效后，再逐步擴大對行政權(quán)監(jiān)督的范圍?！缎谭ā返诰耪聦ｉT規(guī)定了瀆職罪，行政執(zhí)法人員玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私枉法的，達到一定程度，都涉嫌刑事犯罪。對國家機關(guān)工作人員瀆職犯罪的偵查本就是檢察機關(guān)的法定職責。對于行政執(zhí)法人員玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私枉法，但不夠刑事犯罪的，檢察機關(guān)可以將此作為行政檢察的內(nèi)容。對于需要行政處分的，可以向行政監(jiān)察機關(guān)發(fā)出相應(yīng)的檢察建議；對于違法行政行為，可以向行政機關(guān)發(fā)出糾正違法通知；對于怠于履行職責的行為，可以向行政機關(guān)發(fā)出督促履行職責類的檢察建議；對于因行政機關(guān)的行為導致國有資產(chǎn)、國家利益受損，可以通過民事訴訟挽回損失的，可以發(fā)出督促起訴類檢察建議。在檢察實踐中，有的地方檢察機關(guān)已經(jīng)在積極探索將行政檢察的觸角延伸到行政權(quán)運行領(lǐng)域。例如，甘肅省嘉峪關(guān)市檢察院針對損毀交通設(shè)施、生產(chǎn)加工銷售“地溝油”、污染環(huán)境、過度醫(yī)療、違法辦理房產(chǎn)抵押登記、濫用行政處罰權(quán)等情形，共向相關(guān)行政執(zhí)法部門及監(jiān)管部門提出督促起訴意見14份，發(fā)出檢察建議11份。通過督促行政機關(guān)查漏補缺，建章立制，有力推動了法治政府建設(shè)，有效發(fā)揮了行政檢察職能在社會管理創(chuàng)新中的作用，取得了良好的法律、政治和社會效果。

（二）監(jiān)督審判——探索對行政執(zhí)行活動的法律監(jiān)督

雖然，行政訴訟法沒有賦予檢察機關(guān)可以對法院的執(zhí)行行為進行法律監(jiān)督，但是，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部《關(guān)于對司法工作人員在訴訟活動中的瀆職行為加強法律監(jiān)督的若干規(guī)定（試行）》第三條第（九）項規(guī)定：“在執(zhí)行判決、裁定活動中嚴重不負責任或者濫用職權(quán)，不依法采取訴訟保全措施、不履行法定執(zhí)行職責，或者違法采取訴訟保全措施、強制執(zhí)行措施，致使當事人或者其他人的合法利益遭受損害的”，檢察機關(guān)可以進行法律監(jiān)督。該處的執(zhí)行既包括民事執(zhí)行、也包括行政執(zhí)行和刑事執(zhí)行。據(jù)此，檢察機關(guān)可以對法院的行政執(zhí)行行為進行法律監(jiān)督。要重點開展對非訴行政執(zhí)行行為的法律監(jiān)督，這是因為非訴行政執(zhí)行中既包括行政機關(guān)的具體行政行為，也包括法院對具體行政行為的司法審查，還包括法院的具體執(zhí)行行為。法院對非訴行政案件的執(zhí)行量遠遠大于對行政訴訟案件的執(zhí)行量。2011年全國法院執(zhí)結(jié)行政訴訟案件10200件，執(zhí)結(jié)非訴行政案件169912件，后者是前者的16.7倍?？梢?，對行政執(zhí)行案件進行監(jiān)督中，對非訴行政執(zhí)行進行監(jiān)督是大頭，更是重中之重。通過對行政執(zhí)行活動開展法律監(jiān)督，可以起到監(jiān)督法院審查具體行政行為和執(zhí)行具體案件的情況，還可以借此監(jiān)督行政權(quán)的運行。對行政權(quán)的監(jiān)督，主要側(cè)重在兩方面：一是對需要監(jiān)督的具體行政行為，但法院沒有進行審判監(jiān)督的，檢察機關(guān)對這類具體行政行為當然可以進行檢察監(jiān)督；二是行政機關(guān)妨礙法院依法行使審判權(quán)的情形，主要表現(xiàn)為具體行政行為可能存在這樣或那樣的違法情形，而行政機關(guān)不希望法院作出不準予強制執(zhí)行的裁定或者其他不利于行政機關(guān)的裁判，從而妨礙法院正常司法的行為。

（三）保障機制——行政檢察與民事檢察分離

現(xiàn)階段，在絕大部分地區(qū)，行政檢察與民事檢察屬于合署設(shè)置，稱為民事行政檢察部門。主要原因在于把行政檢察等同于行政訴訟檢察，認為行政檢察與民事檢察一樣都是訴訟監(jiān)督。由于行政訴訟監(jiān)督案件遠遠少于民事訴訟監(jiān)督案件，民事行政檢察部門將絕大部分精力用到了民事檢察工作上，行政檢察沒有得到應(yīng)有的發(fā)展。而且，現(xiàn)行的合署設(shè)置模式已經(jīng)制約了行政檢察的發(fā)展。因為，行政檢察不等同于行政訴訟檢察，行政檢察包括但不限于行政訴訟檢察，更重要的是對行政權(quán)的運行進行法律監(jiān)督。用訴訟監(jiān)督的理論來對待行政檢察顯然不合理。行政檢察在現(xiàn)階段雖然是弱小的，但是她的發(fā)展空間卻是最大的，她將成為檢察機關(guān)體現(xiàn)法律監(jiān)督屬性的最強音。行政檢察與民事檢察分設(shè)，能夠為民事檢察和行政檢察都提供一個更大的平臺和發(fā)展空間，這是檢察權(quán)發(fā)展的需求。