淺析監(jiān)所檢察監(jiān)督與社區(qū)矯正之無縫對接

“兩高兩部”為落實《刑法修正案（八）》、《刑事訴訟法修正案》有關社區(qū)矯正條款，聯(lián)合制定了《社區(qū)矯正實施辦法》，該辦法已于2013年3月1日開始施行。如何做好新時期監(jiān)所檢察與社區(qū)矯正的對接工作，是實施《刑法修正案（八）》、《刑事訴訟法修正案》有關社區(qū)矯正條款的重要舉措，也是全面履行新時期監(jiān)所檢察監(jiān)督職能的需要。為此，本文從社區(qū)矯正與監(jiān)所檢察監(jiān)督面臨的新特點出發(fā)，結合刑罰執(zhí)行和變更工作的實際，探討新時期如何實現(xiàn)監(jiān)所檢察監(jiān)督與社區(qū)矯正的對接，旨在進一步規(guī)范社區(qū)矯正程序、發(fā)揮好監(jiān)所檢察監(jiān)督職能，真正加強和創(chuàng)新特殊群體人員管理，確?！叭齻€效果”統(tǒng)一，促進社會和諧與穩(wěn)定。

一、新時期社區(qū)矯正和監(jiān)所檢察監(jiān)督各自存在的問題

（一）從社區(qū)矯正自身來分析其存在的主要問題

1.社會保障體系尚未建立或不健全?！渡鐓^(qū)矯正實施辦法》第3條第一款規(guī)定，縣級司法行政機關社區(qū)矯正機構對社區(qū)矯正人員進行監(jiān)督管理和教育幫助。司法所承擔社區(qū)矯正日常工作。但論者調查發(fā)現(xiàn)，大多數司法所編制和經費都沒有到位，無法從人力、財力上保障社區(qū)矯正從基層層面抓落實。

2.社會協(xié)作機制尚未形成?！渡鐓^(qū)矯正實施辦法》第3條第二、三款規(guī)定，社會工作者和志愿者在社區(qū)矯正機構的組織指導下參與社區(qū)矯正工作。

有關部門、村（居）民委員會、社區(qū)矯正人員所在單位、就讀學校、家庭成員或者監(jiān)護人、保證人等協(xié)助社區(qū)矯正機構進行社區(qū)矯正。但是，對社區(qū)矯正機構如何來組織上述各種社會力量參與到社區(qū)矯正，規(guī)定不明確不具體，沒有可操作性。各種社會力量能否真正愿意加入到社區(qū)矯正活動中，不得而知。

《社區(qū)矯正實施辦法》第35條第三款規(guī)定，司法行政機關和公安機關、人民檢察院、人民法院建立社區(qū)矯正人員的信息交換平臺，實現(xiàn)社區(qū)矯正工作動態(tài)數據共享。論者隨機調查過幾個縣區(qū)級司法行政機關，根本沒有建立社區(qū)矯正人員信息交換平臺，更談不上公、檢、法、司之間實現(xiàn)資源共享。

3.社區(qū)矯正隊伍嚴重匱乏，現(xiàn)在工作人員素質不能適應新時期社區(qū)矯正要求。社區(qū)矯正工作是一項專業(yè)性、知識性、政策性、紀律性都很強的工作。目前，社區(qū)矯正工作雖然有法可依，但是，各地并沒有建立健全強有力的司法行政隊伍，很難達到《社區(qū)矯正實施辦法》的預想效果。根據遼寧省綜治辦、高級法院、人民檢察院、公安廳和司法廳聯(lián)合下發(fā)的《關于深入貫徹落實<社區(qū)矯正實施辦法>進一步做好全省社區(qū)矯正工作的通知》要求，各市司法局社區(qū)矯正處（科）要達到4人以上，基層司法所要保證有2名以上社區(qū)矯正專職人員。就大連地區(qū)而言，大連市司法局社區(qū)矯正處現(xiàn)有8名工作人員；各縣（市、區(qū)）司法局社區(qū)矯正科少的僅1人，多的也不過2人；159個基層司法所大多由1名正式人員兼職，已經無法適應社區(qū)矯正對象有增無減的形勢，工作任務將十分繁重。

4.社區(qū)矯正經費不明確或專項經費不足，勢必影響其工作效果和成績。據測算，按目前大連地區(qū)物價總體水平和上漲指數，每個矯正對象每年的矯正成本至少為5000元，編制預算經費每人只有2000元，各區(qū)（縣）預算經費根本達不到此標準。同時，開展社區(qū)矯正工作所必需的場所、裝（設）備、教育器材等也未能真正落實到議事日程。絕大多數基層司法所配套建設還沒有起步。

（二）從社區(qū)矯正檢察監(jiān)督看，也存在一定問題

社區(qū)矯正檢察監(jiān)督，是新時期監(jiān)所檢察監(jiān)督職能的延伸，是監(jiān)所檢察監(jiān)督工作的重要組成部分，也是監(jiān)所檢察工作中出現(xiàn)的新生事物。上文所指出的社區(qū)矯正面臨的新情況、新特點，也是監(jiān)所檢察監(jiān)督（本文特指的社區(qū)矯正檢察監(jiān)督，以下同）存在問題的主要根源。從《社區(qū)矯正實施辦法》對監(jiān)所檢察監(jiān)督的要求看，目前監(jiān)所檢察監(jiān)督存在以下問題：

1.監(jiān)所檢察監(jiān)督職權有限性，影響監(jiān)督力度。雖然《社區(qū)矯正實施辦法》第二條第二款規(guī)定，人民檢察院對社區(qū)矯正各執(zhí)法環(huán)節(jié)依法實行法律監(jiān)督。第37條還規(guī)定，人民檢察院發(fā)現(xiàn)社區(qū)矯正執(zhí)法活動違反法律和本辦法規(guī)定的，可以區(qū)別情況提出口頭糾正意見、制發(fā)糾正違法通知書或者檢察建議書。交付執(zhí)行機關和執(zhí)行機關應當及時糾正、整改，并將有關情況告知人民檢察院。第38條規(guī)定，在實施社區(qū)矯正過程中，司法工作人員有玩忽職守、徇私舞弊、濫用職權等違法違紀行為的，依法給予相應處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。但是，提出口頭糾正意見、制發(fā)糾正違法通知書或者檢察建議書在實踐中往往不足以發(fā)揮對社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的力度，在不構成本辦法第38條違法亂紀的情形下，無法實現(xiàn)對社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的應有效果。

2.檢察監(jiān)督時間相對滯后，影響檢察監(jiān)督工作的時效性。監(jiān)所檢察部門何時對社區(qū)矯正進行檢察監(jiān)督，《社區(qū)矯正實施辦法》未做規(guī)定。實踐中檢察機關一般參考2008年由最高人民檢察院頒發(fā)的《人民檢察院監(jiān)外執(zhí)行檢察辦法》中的相關規(guī)定。但是，該規(guī)定是建立在法院或監(jiān)管部門作出法律文書并送達基礎上才能開展工作，在時間上具有滯后性。因為送達法律文書需要時間，而該時間段正是監(jiān)管的良好時機，罪犯是否及時到社區(qū)矯正機構報到，社區(qū)矯正機構是否存在脫管、漏管現(xiàn)象等，都往往發(fā)生在此時間段內。另外，生效法律文書如果不能按時寄到或者出現(xiàn)其它情況，那么，更無法全面掌握對社區(qū)矯正工作的執(zhí)行情況。

3.檢察手段單一，影響檢察監(jiān)督工作的效果。監(jiān)所檢察部門如何對社區(qū)矯正進行檢察監(jiān)督，《社區(qū)矯正實施辦法》也未做規(guī)定。實踐中檢察機關一般也是參考最高人民檢察院頒發(fā)的《人民檢察院監(jiān)外執(zhí)行檢察辦法》中的相關規(guī)定。但是，該規(guī)定的檢察手段無非是書面檢察、實地考察、與有關人員談話等形式。而書面檢察、實地考察、與有關人員談話都是建立在人員報到和法律文書送達基礎之上的，前文已經分析過，這種檢察監(jiān)督方式不僅在時間上具有滯后性，而且在實踐中也缺乏針對性和真實性。

二、實現(xiàn)監(jiān)所檢察監(jiān)督與社區(qū)矯正之無縫對接的對策

（一）充分認識監(jiān)所檢察與社區(qū)矯正對接的重要作用

法律監(jiān)督的目的就是保證法律法規(guī)的正確貫徹和落實。因此，落實《社區(qū)矯正實施辦法》同樣需要法律監(jiān)督。人民檢察院是法律監(jiān)督機關，對社區(qū)矯正的檢察監(jiān)督，也是其職責，做好這項工作，對促進刑罰的依法執(zhí)行，保障刑罰目的的最終實現(xiàn)，促進司法公正，維護社會主義法制的統(tǒng)一、法律的尊嚴和權威，都具有重要作用。新時期，隨著全面落實寬嚴相濟的刑事司法政策，探索完善中國特色刑罰執(zhí)行制度，降低刑罰執(zhí)行成本，提高刑罰執(zhí)行效率，最大限度地增加和諧因素，最大限度的減少不和諧因素，維護社會和諧穩(wěn)定，納入社區(qū)矯正監(jiān)管的對象會相應增多，因而發(fā)揮監(jiān)所檢察監(jiān)督職能，對社區(qū)矯正工作進行法律監(jiān)督尤其重要，是做好社區(qū)矯正工作的的重要保證。

（二）建立健全對接機制、不斷強化監(jiān)督力度

1.機制對接，保證工作規(guī)范有序。建立檢察機關內部“一體化監(jiān)督”機制。檢察機關在社區(qū)矯正活動中應對以下工作實施同步監(jiān)督：（1）在審查起訴過程中，積極開展量刑建議，促使審判機關合理擴大非監(jiān)禁刑的適用；（2）及時審查刑事判決，把好對裁判的監(jiān)督關，保證審判機關裁決非監(jiān)禁刑的正當性與合法性；（3）提前介入假釋和暫予監(jiān)外執(zhí)行活動的監(jiān)督，認真審查刑罰執(zhí)行機關提請假釋和暫予監(jiān)外執(zhí)行的材料，發(fā)現(xiàn)問題及時提出糾正，防止違法假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行情況的發(fā)生。建立大格局的無縫對接機制。建立縱向到底的組織聯(lián)絡機制。按社區(qū)格局逐漸設置派駐檢察室，指派2名以上檢察官專門負責社區(qū)矯正工作，開展社區(qū)矯正法律監(jiān)督，與社區(qū)（村民委、居民委）警務室建立聯(lián)絡制度，建立由社區(qū)民警、社區(qū)矯正工作人員、社區(qū)（村民委、居民委）負責人、監(jiān)護人、鄰居等人員參與的幫教小組，落實對社區(qū)矯正對象的監(jiān)督和幫教。建立橫向到邊的流程監(jiān)督機制。以社區(qū)矯正工作流程為監(jiān)督依據，及時掌握判決裁定交付執(zhí)行、監(jiān)管、矯治撤銷與解除五個流程的基本情況，全面推行《社區(qū)矯正對象流程卡》制度，解決社區(qū)矯正交付、接收、矯正、管理、撤銷和解除等不透明的問題，使整個執(zhí)法過程透明、有序，責任明確。建立健全《社區(qū)矯正對象臺帳》，將社區(qū)矯正對象基本信息計算機化，及時掌握動態(tài)情況，對社區(qū)矯正工作做到基數清、情況明，確保法律監(jiān)督及時到位。建立無縫鏈接的聯(lián)合執(zhí)法機制?？h（區(qū)）級人民檢察院，必須加強與同級人民法院、公安局、司法局的協(xié)作配合，構建聯(lián)席制度，進一步完善戶籍地司法所與居住地司法所聯(lián)系制度，加強法院、公安機關與司法所之間的聯(lián)系制度，細化程序，明確責任，使實際工作不推諉，確保被矯正對象不脫管，不漏管。有條件的地方應以公安信息平臺為依托，增強執(zhí)法的力度和嚴肅性，明確規(guī)定上網列管、核查等工作期限。應定期召開社區(qū)矯正聯(lián)席會議，交流意見，互通情況，共同研究社區(qū)矯正工作新情況、制定新措施。落實面對面檢察制度，實行與社區(qū)（村民委、居民委）、幫教人員、社區(qū)矯正對象“面對面溝通”，及時掌握社區(qū)矯正對象的思想、學習、生活和現(xiàn)實表現(xiàn)，將專門監(jiān)督與社會監(jiān)督有機結合起來。建立聯(lián)合檢查制度，組織人民法院、公安局、司法局等部門，吸收社區(qū)（村民委、居民委）人員、幫教人員等有關人員參加的聯(lián)合執(zhí)法檢查，每半年至少組織一次，及時掌握情況并發(fā)現(xiàn)問題，有針對性地提出檢察建議。

2.信息對接，全方位監(jiān)督檢察。根據《社區(qū)矯正實施辦法》規(guī)定，對社區(qū)矯正實行法律監(jiān)督的主體是縣（區(qū)）級人民檢察院的監(jiān)所檢察部門。為此，在各（縣）區(qū)級人民檢察院的監(jiān)所檢察部門內設立社區(qū)矯正信息網絡中心，與該（縣）區(qū)級公安機關和社區(qū)矯正機構的相關信息網絡資源共享，對社區(qū)矯正實施動態(tài)化監(jiān)督。該信息中心可以便捷地瀏覽所在區(qū)域社區(qū)矯正對象的的基本情況、犯罪性質、所判刑罰種類、刑期或罰金數額、審判機關、前科劣跡和主要社會關系以及社區(qū)矯正部門對其開展社區(qū)矯正過程中形成的工作信息。同時，督促該（縣）區(qū)級公安機關和社區(qū)矯正機構建立相應的責任制，明確責任，促使社區(qū)矯正機構和公安機關及時錄入社區(qū)矯正信息和有關變更執(zhí)行信息，監(jiān)所檢察部門可以采用實地檢察與上網巡查相結合的方式實現(xiàn)社區(qū)矯正監(jiān)督，進一步增強檢察監(jiān)督實效。

（三）認真抓好對社區(qū)矯正重點環(huán)節(jié)的監(jiān)督

1.切實做好社區(qū)矯正人員交接工作。首先，要確保法律文書或矯正檔案及時傳遞。有關司法機關要及時將社區(qū)服刑人員檔案及相關法律文書送達各區(qū)縣司法局，保證刑罰執(zhí)行活動的時效性?！渡鐓^(qū)矯正實施辦法》第五條對社區(qū)矯正人員交接交付時間、手續(xù)和程序作出了明確具體的規(guī)定。有權決定機關作出決定前，核實其居住地是前置程序；書面告知矯正對象到居住地縣級司法行政機關報到的時間期限、逾期報到的后果、通知居住地縣級司法行政機關并在判決、裁定生效起三個工作日內送達判決書、裁定書、決定書、執(zhí)行通知書、假釋證明書副本等法律文書，同時抄送其居住地縣級人民檢察院和公安機關是必經程序?？h級司法行政機關收到法律文書后，應當在三個工作日內送達回執(zhí)。其次，要實行被矯正對象見面接送的銜接制度。由矯正機構去接矯正對象或原判或關押機構將矯正對象送交到社區(qū)矯正機構由實施社區(qū)矯正機構到相關的地方見面接人?！渡鐓^(qū)矯正實施辦法》第六條對社區(qū)矯正對象報到的時間、不同主體決定社區(qū)矯正時不同的接收程序以及違規(guī)不報到的后果等，都做出了明確的規(guī)定。公、檢、法、司必須按要求的程序做好交接交付工作，對矯正對象防止出現(xiàn)脫、漏管現(xiàn)象。

2.切實做好社區(qū)矯正執(zhí)法規(guī)范程序?！渡鐓^(qū)矯正實施辦法》第7條到第36條對矯正對象監(jiān)督管理、處罰、解除矯正等社區(qū)矯正執(zhí)法環(huán)節(jié)進行了統(tǒng)一規(guī)范，執(zhí)法主體為基層司法所?？h（區(qū)）級司法行政機關和監(jiān)所檢察部門應當定期對其執(zhí)法情況時間檢查和檢察，發(fā)現(xiàn)問題及時處理，保證執(zhí)法主體規(guī)定執(zhí)法。

3.切實做好政法機關相互協(xié)調配合工作?！渡鐓^(qū)矯正實施辦法》第2、3條和第39條，原則上提出了社區(qū)矯正工作由司法行政機關指導管理、組織實施，相關部門協(xié)調配合。因此，司法行政機關是執(zhí)行社區(qū)矯正的執(zhí)法主體。人民法院是做出社區(qū)矯正的裁判主體。公安機關是對違反監(jiān)督管理規(guī)定或禁止令的社區(qū)矯正對象進行治安處罰和對被撤銷社區(qū)矯正收監(jiān)執(zhí)行的主體。人民檢察院是對社區(qū)矯正裁判、交付、執(zhí)行進行同步法律監(jiān)督的主體，保證適用社區(qū)矯正符合法定條件和程序，防止和糾正因不依法、不及時交付執(zhí)行等原因造成社區(qū)矯正對象“脫管和漏管”，人民檢察院應當重點抓好四個重點環(huán)節(jié)的監(jiān)督，即對交付執(zhí)行環(huán)節(jié)的監(jiān)督，對執(zhí)行變更環(huán)節(jié)的監(jiān)督，對執(zhí)行終止環(huán)節(jié)的監(jiān)督，對監(jiān)管措施的監(jiān)督。上述各機關只有相互協(xié)作、密切配合，才能不斷提高社區(qū)矯正執(zhí)法能力和水平。

（四）認真研究立法監(jiān)督，使社區(qū)矯正有法可依

盡管出臺《社區(qū)矯正實施辦法》是一大進步，但是，“辦法”終歸是辦法，與法律監(jiān)督的力度無可比擬。應通過立法，明確司法行政機關和參與社區(qū)矯正各部門的工作責職，應明確規(guī)定社區(qū)矯正無縫銜接的制度和程序。同時還應明確，不履行職責的部門和人員要承擔的法律責任以及因被矯正對象自身原因造成脫管的相關法律責任。使社區(qū)矯正工作銜接的每一個環(huán)節(jié)或程序都有法可依，違法必糾，使社區(qū)矯正工作依法有序進行。