論美國檢察權(quán)內(nèi)容、屬性及配置

為英美法系代表，美國法律制度受母國深刻影響，檢察權(quán)也毫不例外。當(dāng)然，英國因素并不是影響美國檢察權(quán)的唯一，以法德為代表的大陸法系和美國自身傳統(tǒng)都是其檢察權(quán)形成的重要因素。經(jīng)過兩百多年發(fā)展，美國檢察權(quán)已日趨成熟和完善，因此，對美國檢察權(quán)內(nèi)容、屬性及配置再次展開分析，對我們借鑒他國理念，悉清錯誤認識及進行司法改革都具有積極意義。

一、美國檢察權(quán)的內(nèi)容

就檢察權(quán)界定而言，人們是先對檢察權(quán)現(xiàn)象進行分析研究后才作出，但究竟那些現(xiàn)象才是檢察權(quán)現(xiàn)象，大多數(shù)人將會形成最直觀也是最有效的思維認知方式，即檢察機關(guān)行使的那些職權(quán)活動應(yīng)該就是檢察權(quán)。那么，在現(xiàn)實生活中，美國檢察機關(guān)究竟行使了那些職權(quán)活動。經(jīng)過觀察研究，人們發(fā)現(xiàn)，美國檢察機關(guān)活動主要包括如下兩方面：

第一，公訴權(quán)，即代表政府對違反聯(lián)邦、州及市縣或鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律的刑事案件提起訴訟。美國法系源自英國，他們都是普通法系的典型代表，在刑事訴訟方面，最初仿照英國實行私人追訴主義，從而建立起以原告和被告地位平等為核心的抗辯式訴訟制度。他同樣受美國社會自身司法和政治理念的深刻影響，如“犯罪乃是行為人與受害人之間的私人糾紛”[1]、人人平等及自己是自身利益的最佳感知者。另外，在美國檢察權(quán)理念的形塑過程中，以法德為代表的大陸法系檢察官制度也扮演著重要角色，即檢察官乃是國家秩序守衛(wèi)者和法律維護者，而法國大革命則使這種影響進一步加快。1796年，佛蒙特州憲法就確立“所有的刑事犯罪都實質(zhì)性地侵害了州本身的安寧與尊嚴(yán)”[2]。最終，美國廢除私人追訴轉(zhuǎn)而采用公訴制度，但并沒有實行公訴獨占主義，而是國家追訴（檢察官起訴）與公眾（陪審團）追訴相結(jié)合?？v觀世界各國（包括美國），檢察官公訴權(quán)一般包括：起訴權(quán)、支持公訴權(quán)、公訴變更權(quán)、不起訴權(quán)、求刑權(quán)，由于美國實行起訴便宜主義，這使檢察官們在整個公訴活動中實行這些權(quán)力時享有非常大的自由裁量權(quán)。

第二，偵查權(quán)，即犯罪調(diào)查權(quán)。為了更好地代表國家對犯罪進行追訴，維護社會正義和法律秩序，許多國家檢察機關(guān)或檢察官不僅僅享有公訴權(quán)，更行使著巨大偵查權(quán)，美國檢察權(quán)機關(guān)也不例外。對檢察官偵查權(quán)，美國學(xué)者斯黛麗說到：“起訴取決于支持指控和宣告有罪的證據(jù)，很大程度上案件是證據(jù)的成功或失敗。獲得證據(jù)需要偵查，偵查的質(zhì)量影響檢察官獲得有罪判決的機會。于是，檢察官以以下幾種方式介入偵查：一些檢察官完全依靠警察進行偵查，另一些案件則指導(dǎo)警察進行特殊偵查或進行與警察無關(guān)的偵查。”從以上可知，美國檢察官偵查權(quán)的重要性及方式，即主要分為協(xié)助偵查、指揮警察偵查和獨立偵查三種。對于偵查案件范圍，《美國法典》規(guī)定，檢察長和聯(lián)邦調(diào)查局負責(zé)調(diào)查政府官員和雇員違反聯(lián)邦刑事法律的行為及有權(quán)調(diào)查針對州、地方執(zhí)法官員的重罪殺人行為、針對本州居民的旅行者（包括外國旅行者）實施的暴力犯罪行為及流竄殺人犯罪行為。在各州，“雖然警察機關(guān)是主要的偵查機關(guān)，但是檢察機關(guān)卻對某些重大刑事案件和部分一般的民事案件負責(zé)偵查?！盵3]

二、美國檢察權(quán)的屬性

對美國檢察權(quán)進行定性，這涉及兩方面問題：首先，美國檢察權(quán)具體包括的內(nèi)容，從前面分析可知，其包括公訴權(quán)和偵查權(quán)；其次，美國國家權(quán)力劃分，這個問題顯然已經(jīng)獲得共識，即美國國家權(quán)力劃分為立法權(quán)、行政權(quán)及司法權(quán)，三權(quán)相互獨立又相互制衡。對美國檢察權(quán)爭論焦點在于到底屬于行政權(quán)、司法權(quán)還是皆具行政司法雙重屬性。美國檢察官無論是行使公訴權(quán)還是偵查權(quán)，在人事和財權(quán)方面均不受上級影響并保持獨立：第一，在人事上，《美國法典》規(guī)定聯(lián)邦檢察長和聯(lián)邦地區(qū)檢察官由總統(tǒng)經(jīng)過參議院提議并同意后任命，而各州檢察長，除少部分州由州長根據(jù)州參議院的建議及同意后任命外，經(jīng)由選舉產(chǎn)生。州檢察官“一般由所在縣或地區(qū)的公民以政黨競選的方式直接選舉產(chǎn)生。”[4]市政檢察官則由選舉、任命和聘任三種方式產(chǎn)生，即使任命和聘任也是來自當(dāng)?shù)厥虚L或市議會而非來自州檢察官；第二，在薪酬上，聯(lián)邦檢察官年度工資雖然由檢察長確定，但《美國法典》對此作嚴(yán)格規(guī)定，并不得超出行政序列第4級基本工資標(biāo)準(zhǔn)，這樣即可壓縮檢察長自由裁量空間以減少尋租可能。而州檢察官和市鎮(zhèn)檢察官年薪一般由所在區(qū)的市議會或政府支付，如“馬里蘭州憲法規(guī)定州檢察官的年薪由州下議院提供”[5]。在具體職權(quán)行使上，因職權(quán)內(nèi)容而異：

第一，公訴權(quán)，這是任何一國檢察權(quán)中最核心最重要的權(quán)力，雖然各國政治制度、司法傳統(tǒng)及檢察權(quán)理念有所不同，但賦予檢察機關(guān)以公訴職能，這是世界各國共性。追溯檢察權(quán)歷史，人們發(fā)現(xiàn)檢察機關(guān)就是為適應(yīng)公訴制度需要而建立發(fā)展起來的。陳衛(wèi)東就認為“承擔(dān)公訴職能是實行國家追訴主義以來各國檢察機關(guān)的基本任務(wù)，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)以公訴職能為自身的基本職能?！痹诿绹?，公訴權(quán)是檢察機關(guān)兩大權(quán)力之一，檢察官在行使時享有巨大的自由裁量權(quán)，它是指“根據(jù)美國法，政府方的起訴律師在選擇是否提出刑事指控，以及提出什么樣的指控方面，享有幾乎絕對和不受審查的權(quán)力?！被蛴妹绹罡叻ㄔ旱脑捳f就是“只要檢察官有合理根據(jù)相信被告人實施了成文法規(guī)定的犯罪，是否起訴的決定，以及在大陪審團面前提出什么樣的指控，一般完全屬于檢察官裁量的范圍?！盵6]因此，美國檢察官在公訴中享有非常強的獨立性，自由裁量范圍包括是否提出起訴和以何種罪名起訴兩大部分。另外，美國檢察官在人事及薪酬方面并非來自上級，這保障檢察官們在行使自由裁量權(quán)時可以免除上級干擾。僅就公訴權(quán)而言，美國檢察權(quán)并無行政權(quán)中的層級制、實效性、嚴(yán)密性及控制性等特征。與此相反，一部分學(xué)者卻認為美國公訴權(quán)具有司法性，理由是檢察官在行使這一職權(quán)時同樣是適用法律的一種裁決活動，和法官審判適用法律并無二致，他們是同質(zhì)但不同職。

第二，偵查權(quán)，作為國家一項重要權(quán)力，偵查權(quán)具有啟動刑事訴訟程序的功能，從世界各國法律規(guī)定看，雖然行使主體并不完全相同，但賦予檢察機關(guān)同時行使這一權(quán)力無疑是許多國家共同特征。從《美國法典》看，美國檢察機關(guān)不但享有偵查權(quán)，而且還享有指揮偵查權(quán)，由于偵查這一活動本身的特殊性，致使具有行政權(quán)的許多特征，如層級制、實效性、嚴(yán)密性及控制性等。美國檢察官的指揮偵查權(quán)是廣泛的，這使自身行政權(quán)特性越發(fā)凸顯，如許多司法管轄區(qū)對疑難案件、復(fù)雜案件、重罪案件、死罪、集團犯罪等的偵查、取證，通常是在檢察官辦公室的直接指揮、監(jiān)督及引導(dǎo)下進行的。偵查權(quán)無論由誰行使，關(guān)于偵查權(quán)的行政權(quán)特性是得到共識的。問題在于一部分學(xué)者認為偵查權(quán)只是檢察機關(guān)附屬權(quán)力，是為配合公訴權(quán)行使而配置的，是公訴權(quán)的具體表現(xiàn)，如臺灣的朱勇就認為“檢察機關(guān)的職權(quán)主要是在刑事訴訟活動中對于犯罪的追訴權(quán)。這一追訴權(quán)具體表現(xiàn)為檢察官所擔(dān)負的各項職權(quán)，包括：實施偵查權(quán)、提起公訴權(quán)、實行公訴權(quán)、協(xié)助公訴權(quán)、擔(dān)當(dāng)自訴權(quán)、指揮刑事裁判執(zhí)行權(quán)及法律規(guī)定的其他職權(quán)?！盵7]因此，在界定檢察權(quán)性質(zhì)時應(yīng)該以公訴權(quán)為核心。如果檢察權(quán)其它具體內(nèi)容各國還有所差異的話，但在偵查權(quán)方面毫無疑問是有著共性的，即各國檢察機關(guān)都在行使這一職權(quán)。而且，由于偵查權(quán)是啟動整個訴訟程序的前提條件而顯得異常重要，如果在對檢察權(quán)進行定性時將其排除在外則明顯與邏輯不符。

雖然各國檢察權(quán)在內(nèi)容方面有所差異，但均賦予檢察機關(guān)行使公訴權(quán)和偵查權(quán)卻是世界各國的普遍共性，因此，我們認為在對檢察權(quán)進行定性時應(yīng)以此二項內(nèi)容為主，并結(jié)合各國檢察權(quán)具體內(nèi)容進行。當(dāng)然，就美國檢察權(quán)而言，他包括的就是偵查權(quán)和公訴權(quán)，在界定時，務(wù)必以二者為據(jù)，關(guān)鍵是美國檢察權(quán)中的偵查權(quán)具有行政權(quán)的顯著特性，而公訴權(quán)似乎又和司法權(quán)接近，因此，有學(xué)者倡導(dǎo)司法權(quán)與行政權(quán)雙重屬性說。但此舉也面臨不少困難，他并沒有使問題變得清楚，畢竟，一種權(quán)力既屬于此又屬于彼，并不符合邏輯。從以上對檢察權(quán)定性所面臨的困難可知，之所以如此，在于人們非得把檢察權(quán)往三權(quán)理論里的立法權(quán)、行政權(quán)及司法權(quán)中的任何一個袋子裝并對號入座，這是造成人們陷入困境的主要原因。實際上，從國家產(chǎn)生發(fā)展歷史可知，國家權(quán)力是不斷處于發(fā)展分化的，洛克在《政府論》里就把國家權(quán)力化分為立法、行政和外交三權(quán)，而孟德斯鳩在《論法的精神》中則把國家權(quán)力劃分為立法、行政、司法三權(quán)，我國的孫中山卻把國家權(quán)力劃分為立法、行政、司法、考試及監(jiān)察五權(quán)。從檢察權(quán)產(chǎn)生發(fā)展歷史也能夠看出，在糾問主義制度下，偵查權(quán)、公訴權(quán)及審判權(quán)三權(quán)合一，只是在確立控辯主義制度后，偵查權(quán)、公訴權(quán)及審判權(quán)三權(quán)才分化，并由不同機關(guān)行使，而檢察機關(guān)主要行使公訴及偵查二權(quán)。因此，如果人們囿于“三權(quán)”分立的邏輯框架而不跳出，問題恐怕永遠無法解決，最后探討的不再是問題本質(zhì)，更不是為了預(yù)測客觀現(xiàn)實，改造客觀現(xiàn)實，而轉(zhuǎn)化為一種純粹語言上的交鋒，并陷入以伽達默為代表的建構(gòu)主義認知論，即理解不是主體對客體的認識，而是不同主體間“視域的融合或調(diào)解”，若如此，就舍本逐末南轅北轍。因此，應(yīng)該將檢察權(quán)作為一項單獨權(quán)力獨立出來，在國家權(quán)力劃分中與立法、行政及司法并立統(tǒng)稱“四權(quán)”，檢察權(quán)就是包括偵查權(quán)和公訴權(quán)，如此，方能擺脫對檢察權(quán)屬性的爭論。

三、美國檢察權(quán)的配置

檢察權(quán)配置，談的是檢察權(quán)如何從理論轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實，即檢察權(quán)實現(xiàn)的載體。眾所周知，任何一項活動，如果足夠簡單依靠個人便能完成，則不需要任何組織機構(gòu)加以協(xié)調(diào)，但當(dāng)其復(fù)雜，個人難以完成以致需要多人時，協(xié)調(diào)的必要性就凸現(xiàn)出來，組織機構(gòu)也就運應(yīng)而生。切斯特·巴納德說“組織機構(gòu)是一個有意識地協(xié)調(diào)兩個或更多人的活動和力量的系統(tǒng)?！盵8]檢察權(quán)作為一項復(fù)雜的政治統(tǒng)治系統(tǒng)，并非簡單活動可以比擬，因而也就產(chǎn)生專門行使檢察權(quán)的組織機構(gòu)。在美國建國過程中，如何對政府權(quán)力惡的規(guī)制與防范是建國之父們爭論的焦點，這一理念貫穿于整個政治制度的設(shè)計之中。經(jīng)過激烈爭論，對美國政府權(quán)力的規(guī)制與防范在橫向上就表現(xiàn)為“三權(quán)”的分立與制衡，而在縱向上則表現(xiàn)為地方政府對中央政府的制衡，在國家權(quán)力之外，則是社會權(quán)力對政府權(quán)力的制衡，最終形成一種上下、左右、內(nèi)外的立體制衡結(jié)構(gòu)，而這種上下制衡結(jié)構(gòu)就是建國之父們采用的聯(lián)邦制。美國檢察權(quán)設(shè)置，同樣受制衡理念深刻影響，同樣表現(xiàn)為上下、左右、內(nèi)外的立體制衡結(jié)構(gòu)。在縱向上，表現(xiàn)為與聯(lián)邦制的政府結(jié)構(gòu)相匹配設(shè)置檢察機構(gòu)，即所謂的“三級雙軌”制，實際上是“五級雙軌制”，在內(nèi)部則表現(xiàn)“二元”制，即檢察機構(gòu)與大陪審團在各自范圍行使檢察權(quán)，在內(nèi)外則表現(xiàn)為警察機關(guān)、檢察機關(guān)及審判機關(guān)三者獨立行使職權(quán)又相互制衡。下面就“三級雙軌”制和“二元”制的檢察機構(gòu)配置分析如下：

第一，“三級雙軌”制中的所謂“三級”就是美國檢察系統(tǒng)在縱向上表現(xiàn)為聯(lián)邦檢察系統(tǒng)、州檢察系統(tǒng)及市鎮(zhèn)檢察系統(tǒng)三級，所謂“雙軌”即美國三級檢察系統(tǒng)各自獨立，各自運行，相互平行，互不隸屬。聯(lián)邦檢察系統(tǒng)由司法部中具有檢察職能的部門和聯(lián)邦在各地的派出機構(gòu)檢察官辦事處組成，司法部中涉及檢察職能的部門不多，主要有“部領(lǐng)導(dǎo)辦公室、綜合管理部、訴訟部、法律與政策部、調(diào)查與執(zhí)法部?！盵9]，聯(lián)邦總檢察長兼任司法部長，下屬副檢察長和助理檢察長數(shù)名，他們很少進行具體訴訟及偵查工作，而是負責(zé)一些與聯(lián)邦有關(guān)的重要事項。司法部還在94個聯(lián)邦司法區(qū)設(shè)置相應(yīng)的聯(lián)邦地區(qū)檢察官辦事處，但關(guān)島和馬里亞納群島過小，共同設(shè)置一個檢察官辦事處，實際上美國只有93個聯(lián)邦地區(qū)檢察官辦事處。每個辦事處的首長稱為聯(lián)邦檢察官，下屬若干助理檢察官和助手。雖然聯(lián)邦地區(qū)檢察官辦事處為司法部派出機構(gòu)，但在行使職權(quán)特別是公訴權(quán)時，檢察官們獨立負責(zé)本轄區(qū)內(nèi)違反聯(lián)邦法律的犯罪案件起訴工作，聯(lián)邦檢察長很少干預(yù)，可以說是和聯(lián)邦司法部平行的一級。

美國實行聯(lián)邦制，各州有自己憲法，在行政、立法、司法等方面享有巨大自治權(quán)，在檢察權(quán)方面也不例外。美國州檢察系統(tǒng)是與聯(lián)邦檢察系統(tǒng)平行的一級，各州雖然略有差別，但都有擁有巨大的自治權(quán)，就組成而言，包括州檢察長和州檢察官，州檢察長是一州檢察系統(tǒng)的行政首長，領(lǐng)導(dǎo)本州檢察系統(tǒng)工作，他還是本州政府部門的法律顧問，但他們多不承擔(dān)具體訴訟職能。美國州檢察系統(tǒng)同樣在本州各地設(shè)置派出機構(gòu)，名稱繁多，各州不一，有的稱檢察長辦事處，有的稱法律與公共安全局等，各辦事處都設(shè)有自己的檢察官，他們享有較大的自主權(quán)，獨自負責(zé)本轄區(qū)內(nèi)犯罪案件的起訴工作，州檢察長很少干預(yù)，是和州檢察長平行的一級，只是在分工上略有差別。市鎮(zhèn)檢察官是美國的基層檢察官，有的稱市檢察官，有的稱縣法務(wù)官，有的則稱起訴律師事務(wù)所，他們與州檢察官之間沒有正式的相互關(guān)系，能夠獨自負責(zé)起訴違反本轄區(qū)內(nèi)法律、法令等“微罪”行為，這些行為多與賭博、酗酒、交通及公共衛(wèi)生等有關(guān)。但由于“人力、財力的限制，他們經(jīng)常將一些專業(yè)性的民事職能分派給本地區(qū)的法律職業(yè)者，而把自己的主要精力放在實施市鎮(zhèn)法令上。”[10]實際上，從美國市鎮(zhèn)檢察官行使職權(quán)的獨立性來看，他們和州檢察官同樣是平行的一級。從上可知，美國檢察系統(tǒng)實際上是“五級雙軌”制。

第二，“二元”制中的所謂“二元”指美國檢察機構(gòu)設(shè)置在內(nèi)部表現(xiàn)為檢察機關(guān)系統(tǒng)和大陪審團系統(tǒng)[11]。由于前面已經(jīng)論述檢察機關(guān)系統(tǒng)，在此不再贅述。在美國，大陪審團有著悠久的歷史，同樣是行使檢察權(quán)的重要組織機構(gòu)，原因在于大陪審團行使的兩大職能（起訴和調(diào)查）和美國檢察機關(guān)系統(tǒng)一樣，只是在適用范圍有所差別。美國聯(lián)邦憲法修正案第五條規(guī)定：“非經(jīng)大陪審團提起公訴，人民不受死罪或不名譽罪的審判，惟發(fā)生陸海軍部隊的案件，或者在戰(zhàn)時或國家危機時發(fā)生服現(xiàn)役的民團的案件，不在此限?！边@一修正案定了大陪審團在聯(lián)邦的適用范圍包括死罪和不名譽罪（重罪），但此條款是“最高法院決定不推廣適應(yīng)于各州的權(quán)利法案中的少數(shù)條款之一?！盵12]因此，在州檢察系統(tǒng)中是否采用大陪審團進行死罪和重罪起訴由各州自行決定，但由于大陪審團在美國有著深厚的歷史傳統(tǒng)而往往在大部分州得到采用。而市鎮(zhèn)一級檢察機構(gòu)僅有權(quán)起訴輕微案件，故一般無須采用大陪審團。從縱向看，聯(lián)邦檢察系統(tǒng)、州檢察系統(tǒng)及市鎮(zhèn)檢察系統(tǒng)均有權(quán)采用大陪審團起訴和調(diào)查案件。而從橫向看，大陪審團不是一個常設(shè)機構(gòu)，而是由法官臨時召集組成，案件終結(jié)后解散?！睹绹?lián)刑事訴訟規(guī)則》對大陪審團組成進行了嚴(yán)格規(guī)定，即不得少于5人不得多于23人，聯(lián)邦大陪審團通常在16人至23人之間，而各州陪審團則等等不一。大陪審在對案件審查起訴時，采取簡單多數(shù)表決制，如果認為證據(jù)充足，他們將批準(zhǔn)檢察官移交的起訴書，并由檢察官正式提起公訴，如果證據(jù)不足，則作出不起訴決定。

注釋：

[1]黎敏著：《西方檢察制度史研究——歷史緣起與類型化差異》，清華大學(xué)出版社2010年版，第359頁。

[2]Joan E. Jacoby ，The American Prosecutor ：A Research for Identity ，D. C. Heath and Company ，Lexington ，Massachusetts ，Toronto ，1980，p. 10.

[3]鄧思清：《檢察權(quán)研究》，北京大學(xué)出版社2007年版，第49頁。

[4]甄貞等著：《檢查制度比較研究》法律出版社2010年版，第310頁。

[5]甄貞等著：同[4]，第311頁。

[6]Bordenkircher v. Hayes ，434 U. S. 357，364（1978）.

[7]朱勇、李育編著：《臺灣司法制度》，時事出版社1989年版，第37頁。

[8]Barnard，Chester. The Functions of the Executive . Cambridge. Mass.： Harvard University Press，1948.p73.

[9]田凱：《淺析美國檢察官的組織結(jié)構(gòu)及其反貪污賄賂的組織績效》，載《檢察實踐》2005年第四期，第103頁。

[10]甄貞等著：同[4]，第310頁。

[11]注：此處的美國檢察機構(gòu)指廣義的檢察機構(gòu)，包括美國檢察機關(guān)系統(tǒng)和大陪審團系統(tǒng)，而美國檢察機關(guān)系統(tǒng)特指美國聯(lián)邦、州及市鎮(zhèn)檢察系統(tǒng)，以下皆同。

[12]Hurtado v. California ，110 U. S. 516（1884）.