試論我國(guó)檢察訴訟監(jiān)督方式及其完善

一、檢察訴訟監(jiān)督方式概述

何謂檢察訴訟監(jiān)督方式（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“監(jiān)督方式”）？本文認(rèn)為，它是指法定的檢方（亦即“檢察機(jī)關(guān)及其檢察人員”的統(tǒng)稱(chēng)）依法適用檢察訴訟監(jiān)督法律及其檢察訴訟監(jiān)督權(quán)力的具體形式和方法。因此，監(jiān)督方式與檢察訴訟監(jiān)督途徑或渠道不同。前者強(qiáng)調(diào)的是，發(fā)現(xiàn)監(jiān)督事項(xiàng)后而采取何種形式、方法對(duì)其實(shí)行監(jiān)督；后者強(qiáng)調(diào)的是，通過(guò)哪些門(mén)路、途徑而發(fā)現(xiàn)監(jiān)督事項(xiàng)——違法犯罪行為。

根據(jù)劃分標(biāo)準(zhǔn)的不同，可將監(jiān)督方式分為許多種類(lèi)：一據(jù)適用范圍的不同，可將其分為通用和專(zhuān)用監(jiān)督方式兩類(lèi)；二據(jù)監(jiān)督者檢方與被監(jiān)督者——羈押方、偵查方、檢察方、審判方、執(zhí)行方和監(jiān)管方“司法六方”關(guān)系差異，可將其分為內(nèi)部和外部監(jiān)督方式兩類(lèi)；三據(jù)訴訟活動(dòng)性質(zhì)的不同，可將其分為檢察刑事、民事和行政訴訟監(jiān)督方式3類(lèi)；四據(jù)訴訟活動(dòng)階段的不同，可將其分為檢方立案、偵查、起訴（或公訴）、審判和執(zhí)行監(jiān)督方式5類(lèi)；五據(jù)被監(jiān)督者性質(zhì)的不同，可將其分為檢方羈押、偵查、檢察、審判、執(zhí)行和監(jiān)管監(jiān)督方式6類(lèi)。而每一類(lèi)監(jiān)督方式又包括許多種；每一種既可單獨(dú)適用，也可與其他監(jiān)督方式同時(shí)適用。

二、我國(guó)檢察訴訟監(jiān)督方式的不足與完善

總的來(lái)說(shuō)，目前我國(guó)檢察訴訟監(jiān)督效能并不高；不愿、不能、不敢、不忍監(jiān)督以及不虛心、不情愿接受檢察訴訟監(jiān)督現(xiàn)象，比比皆是。究其原因，突出表現(xiàn)為通用和專(zhuān)用監(jiān)督方式的不足所致。為此，本文不僅主張借“兩院組織法”、“兩官法”、《行政訴訟法》再修正的有利時(shí)機(jī)，對(duì)以下10種通用檢察訴訟監(jiān)督方式進(jìn)行立法完善，也贊同“一方面，開(kāi)拓創(chuàng)新，探索訴訟監(jiān)督新方式。手段上，如建議更換辦案人、建議更換辦案機(jī)關(guān)（建議改變管轄權(quán)）、建議處分責(zé)任人（針對(duì)事中監(jiān)督中較為直觀的違法行為或事后監(jiān)督核實(shí)的嚴(yán)重違法行為）、質(zhì)詢(xún)意見(jiàn)書(shū)（類(lèi)似于說(shuō)明不立案理由通知書(shū)，只是對(duì)象不同，發(fā)給負(fù)責(zé)人）；形式上，如同步監(jiān)督、綜合監(jiān)督（綜合運(yùn)用各種監(jiān)督手段）、聯(lián)動(dòng)或合力監(jiān)督（即在檢察一體化原則指導(dǎo)下，形成上下級(jí)、平級(jí)檢察機(jī)關(guān)之間和檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)部門(mén)之間相互銜接、配合、制約機(jī)制）。另一方面，打造平臺(tái)，拓展訴訟監(jiān)督新渠道。真正實(shí)現(xiàn)同步監(jiān)督、全程監(jiān)督、全面監(jiān)督，切實(shí)增強(qiáng)訴訟監(jiān)督實(shí)效”之主張。

（一）公訴

所謂公訴，亦稱(chēng)公益訴訟，是指有起訴權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)代表國(guó)家對(duì)被告人進(jìn)行控告，向法院提起訴訟并請(qǐng)求追究其法律責(zé)任的行為。它包括刑事、民事和行政訴訟公訴3種，也是通用監(jiān)督方式之一。

而完善公訴監(jiān)督方式的具體辦法，除依法用足用好糾正意見(jiàn)等現(xiàn)行公訴監(jiān)督方式外，要依法建立健全量刑建議、民事和行政公訴監(jiān)督方式。

（二）抗訴

所謂抗訴，亦稱(chēng)抗議，是指檢方認(rèn)為審判方作出的裁判確有錯(cuò)誤時(shí)，提請(qǐng)有管轄權(quán)的審判方重新審理并予以糾正的監(jiān)督方式。它包括刑事、民事和行政訴訟抗訴3種，同樣也是通用監(jiān)督方式之一。

而完善抗訴監(jiān)督方式的具體辦法，除應(yīng)遵循“三大訴訟法”有關(guān)抗訴的規(guī)定外，還應(yīng)遵循《關(guān)于刑事抗訴工作的若干意見(jiàn)》、《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)民事行政檢察工作的決定》、《關(guān)于對(duì)民事審判活動(dòng)與行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督的若干意見(jiàn)（試行）》等司法解釋規(guī)定，并徹底扭轉(zhuǎn)重刑事抗訴、輕民事行政抗訴的局面。

（三）檢察意見(jiàn)

所謂檢察意見(jiàn)，是指檢方依法履行檢察訴訟監(jiān)督權(quán)責(zé)時(shí)，依法對(duì)“司法六方”在訴訟過(guò)程中發(fā)生的違法犯罪行為或者對(duì)具體案件處理錯(cuò)誤，以書(shū)面形式依法向其或其上級(jí)等有關(guān)單位提出糾正意見(jiàn)的一種監(jiān)督方式。它包括刑事、民事和行政訴訟檢察意見(jiàn)3種，也是一種常見(jiàn)的通用監(jiān)督方式。

另外，檢察意見(jiàn)與檢察建議不同。前者是對(duì)事情的一定的看法并具有約束力，后者則是向有關(guān)單位、領(lǐng)導(dǎo)等提出的主張而無(wú)約束力；前者是下行文，后者是上行文或平行文；同時(shí)，兩者的內(nèi)容載體——法律依據(jù)、適用范圍、格式和內(nèi)容等也不盡相同。

此外，從《刑事訴訟法》或其司法解釋上說(shuō)，檢察意見(jiàn)是法定監(jiān)督方式；從《民事訴訟法》和《行政訴訟法》上講，它卻不是法定監(jiān)督方式。但概言之，它卻不失為通用監(jiān)督方式之一。

再者，目前，它除缺少法律規(guī)范外，實(shí)踐中的適用成效也不高：缺乏剛性；適用范圍隨意性較大，并常與檢察建議混同適用；適用程序沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)范。因此，建議將檢察意見(jiàn)法律化。

（四）檢察建議

所謂檢察建議，是指檢方為促進(jìn)法律正確實(shí)施與社會(huì)和諧穩(wěn)定，在履行法律監(jiān)督職能過(guò)程中，結(jié)合執(zhí)法辦案，建議有關(guān)單位完善制度，加強(qiáng)內(nèi)部制約、監(jiān)督，正確實(shí)施法律法規(guī)，完善社會(huì)管理、服務(wù)，預(yù)防和減少違法犯罪的一種重要方式。它包括刑事、民事和行政訴訟檢察建議3種或者口頭與書(shū)面檢察建議兩種，也是實(shí)踐中最常用的通用監(jiān)督方式。

目前，檢察建議的適用還有如下不足：對(duì)其重要性和針對(duì)性認(rèn)識(shí)不足；適用范圍、主體和對(duì)象不明，并常與檢察意見(jiàn)混用；內(nèi)容空泛，行文格式不統(tǒng)一；審批、登記、送達(dá)、歸檔等程序不完善，管理機(jī)制不健全；對(duì)其跟蹤督促、回訪考察落實(shí)不夠，整改效果不一。對(duì)此，一要在用足用好現(xiàn)行有關(guān)檢察建議法律及其司法解釋、規(guī)范性文件的同時(shí)，著力促其制度法律化；二要明確采用檢察建議參與社會(huì)管理的合理邊界，防止其被濫用。同時(shí)，要明確檢察建議問(wèn)題的來(lái)源、適用對(duì)象和內(nèi)容等事宜；三要提高檢察建議書(shū)的制作質(zhì)量，嚴(yán)格按照《人民檢察院法律文書(shū)格式（樣本）》制作；四要明確審批、登記、送達(dá)和歸檔等制作程序，提高其制作質(zhì)量。同時(shí)，建立健全檢察建議工作的跟蹤督促、回訪落實(shí)、內(nèi)部考核、獎(jiǎng)懲以及檢察建議的撤銷(xiāo)、變更等機(jī)制。其中關(guān)鍵，是將《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》規(guī)定，落到實(shí)處。

（五）糾正意見(jiàn)

所謂糾正意見(jiàn)，亦稱(chēng)糾正違法意見(jiàn)，是指檢方在依法履行檢察訴訟監(jiān)督權(quán)責(zé)時(shí)，發(fā)現(xiàn)“司法六方”在訴訟活動(dòng)中存在違法犯罪行為時(shí)，依法向有關(guān)單位提出糾正違法犯罪意見(jiàn)的監(jiān)督方式。它包括檢察刑事、民事和行政訴訟糾正意見(jiàn)3種或者口頭與書(shū)面糾正意見(jiàn)兩種，而實(shí)踐中常見(jiàn)的糾正意見(jiàn)有糾正違反法定程序、糾正違法、糾正錯(cuò)捕和糾正漏捕4種。因此，它與檢察意見(jiàn)、檢察建議不同。區(qū)分關(guān)鍵在于，它主要針對(duì)訴訟活動(dòng)中“司法六方”的程序違法行為而提出，“司法六方”必須予以糾正并回復(fù)。

而當(dāng)下，糾正意見(jiàn)除缺少法律規(guī)范外，至少還有如下不足：狹窄的適用范圍限制了其發(fā)展空間；無(wú)序的適用程序降低了其適用效果；協(xié)調(diào)保障機(jī)制不健全使其流于形式。對(duì)此，一要用足用好有關(guān)糾正意見(jiàn)的現(xiàn)行規(guī)定；二要完善糾正意見(jiàn)立法，使其法律化；三要提高承載糾正意見(jiàn)之法律文書(shū)糾正違法通知書(shū)、糾正案件錯(cuò)誤通知書(shū)、糾正案件決定錯(cuò)誤通知書(shū)的制作質(zhì)量，嚴(yán)格按照《人民檢察院法律文書(shū)格式（樣本）》規(guī)定制作。

（六）調(diào)閱案卷材料

所謂調(diào)閱案卷材料，亦即調(diào)閱、借閱和查閱（看）案卷材（資）料的統(tǒng)稱(chēng)，是指檢方在依法履行檢察訴訟監(jiān)督權(quán)責(zé)時(shí)，依法向作為被監(jiān)督者的“司法六方”調(diào)閱相關(guān)案卷材料的行為。

盡管強(qiáng)調(diào)調(diào)閱案卷材料是法定的通用檢察訴訟監(jiān)督方式之一，但目前對(duì)其立法規(guī)定并不完善。因此，本文主張，將其列入《檢察院組織法》中加以規(guī)定，并明確規(guī)定調(diào)閱的主體、審批、內(nèi)容、文書(shū)、送達(dá)、程序等事宜。

（七）更換辦案人

所謂更換辦案人，是指檢方在依法履行檢察訴訟監(jiān)督權(quán)責(zé)時(shí)，發(fā)現(xiàn)“司法六方”在立案、偵查、起訴、審判、執(zhí)行和監(jiān)管過(guò)程中有瀆職行為或其他影響案件公正處理情形時(shí)，依法建議“司法六方”更換相關(guān)辦案人員的監(jiān)督方式。因此，它是一種特殊的檢察建議，不僅具有專(zhuān)業(yè)性、法律性、廣泛性、直接性和權(quán)威性等特點(diǎn)，也有深厚的理論基礎(chǔ)（即司法公正）、制度基礎(chǔ)（即回避制度）、權(quán)力基礎(chǔ)（即法律監(jiān)督權(quán)及其訴訟監(jiān)督權(quán)及其檢察訴訟監(jiān)督權(quán)）。

另外，從廣義上講，它有《憲法》、《檢察院組織法》和“三大訴訟法”支撐；從狹義上說(shuō)，目前，支撐它的法律僅限于司法解釋。如《關(guān)于對(duì)司法工作人員在訴訟活動(dòng)中的瀆職行為加強(qiáng)法律監(jiān)督的若干規(guī)定（試行）》第10條第1、2款。

此外，盡管我們強(qiáng)調(diào)更換辦案人有利于防止司法及其訴訟腐敗，維護(hù)司法公正，但其也存有立法和司法不足：一是現(xiàn)行立法、司法解釋不完善以及具體操作程序不健全；二是司法人員瀆職具有極強(qiáng)的隱蔽性，導(dǎo)致其瀆職犯罪具有線索發(fā)現(xiàn)難、查證難、處理難和干擾阻力大“三難一大”特點(diǎn)；三是傳統(tǒng)監(jiān)督方式滯后。為此，本文建議，可將檢方更換辦案人員建議權(quán)寫(xiě)進(jìn)《檢察院組織法》和《行政訴訟法》，并明確規(guī)定更換辦案人的條件、方式、程序和法律保障等問(wèn)題。

（八）檢察長(zhǎng)列席審委會(huì)

所謂檢察長(zhǎng)列席審委會(huì)制度，亦即“人民檢察院檢察長(zhǎng)列席同級(jí)人民法院審判委員會(huì)會(huì)議制度”的簡(jiǎn)稱(chēng)。它既是“人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件，應(yīng)當(dāng)分工負(fù)責(zé)，互相配合，互相制約，以保證準(zhǔn)確有效地執(zhí)行法律”憲法法律原則的具體體現(xiàn)，也是新中國(guó)特色社會(huì)主義司法的特色之一；既是新中國(guó)特色社會(huì)主義審判制度的特色之一，也是新中國(guó)特色社會(huì)主義檢察制度的特色之一。

此外，目前，本制度至少還有兩方面不足：立法上，列席監(jiān)督的授權(quán)不明確，強(qiáng)度不夠，范圍不具體，隨意性大，程序不細(xì)，列席主體單一；司法實(shí)踐上，存在“十多十少”瓶頸：漠視維持多，重視探賾少；司法解釋多，法律規(guī)定少；原則規(guī)范多，具體規(guī)范少；溝通需要的多，列席監(jiān)督多少；臨時(shí)列席得多，經(jīng)常列席的少；被動(dòng)接受得多，主動(dòng)參與的少；刑事案件多，民行案件少；就案論案的，深刻反思的少；形式參與多，實(shí)質(zhì)監(jiān)督少；抱怨埋怨多，獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策少。而打破這些瓶頸的關(guān)鍵，是將《關(guān)于人民檢察院檢察長(zhǎng)列席人民法院審判委員會(huì)會(huì)議的實(shí)施意見(jiàn)》等規(guī)定，落到實(shí)處。

（九）向人大常委會(huì)專(zhuān)題報(bào)告訴訟監(jiān)督情況

所謂向人大常委會(huì)專(zhuān)題報(bào)告訴訟監(jiān)督情況，有廣狹兩義。廣義的是指檢方依法將自身履行檢察訴訟監(jiān)督權(quán)責(zé)的實(shí)際情況，向同級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告的行為；狹義的是指檢方在向“司法六方”發(fā)出檢察訴訟監(jiān)督文書(shū)的同時(shí)，將相關(guān)文書(shū)材料向同級(jí)人大報(bào)告，并定期向同級(jí)人大匯報(bào)被監(jiān)督對(duì)象的整改和反饋情況，以進(jìn)一步加強(qiáng)人大對(duì)于檢察訴訟監(jiān)督工作的信息聯(lián)絡(luò)，彌補(bǔ)人大個(gè)案監(jiān)督的不足，提高檢察訴訟監(jiān)督效果，推動(dòng)人大對(duì)檢察訴訟監(jiān)督工作的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督的一項(xiàng)創(chuàng)新性制度。因此，其主要內(nèi)容有三：一是據(jù)有關(guān)規(guī)定，檢方向同級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告的訴訟監(jiān)督事項(xiàng)范圍主要有：發(fā)出的檢察訴訟監(jiān)督類(lèi)檢察建議書(shū)；發(fā)出的糾正違法通知書(shū)；提起的刑事抗訴案件；以民事行政案件再審檢察建議，建議法院再審的民事行政案件；提請(qǐng)上級(jí)檢察院對(duì)已生效民事行政判決、裁定提起抗訴的案件。二是向同級(jí)人大報(bào)告時(shí)所提交的材料主要包括：訴訟監(jiān)督類(lèi)檢察建議書(shū)，糾正違法通知書(shū)，刑事抗訴書(shū)，民事行政再審檢察建議書(shū)和民事行政提請(qǐng)抗訴報(bào)告書(shū)及相關(guān)證明材料；上述文書(shū)送達(dá)后，被監(jiān)督對(duì)象的反饋材料；被送達(dá)人對(duì)糾正違法通知書(shū)和檢察建議書(shū)所提出的復(fù)議、復(fù)核后形成的證明材料等。三是報(bào)告工作的流程和時(shí)間要求。

（十）職務(wù)犯罪偵查

無(wú)疑，司法及其訴訟腐敗的登峰造極狀態(tài)，便是職務(wù)犯罪的產(chǎn)生。因此，從這個(gè)意義上說(shuō)，如何有效地發(fā)現(xiàn)并查處訴訟過(guò)程中的職務(wù)犯罪，是檢察訴訟監(jiān)督的最有效方式，也是最終手段。

如何查處訴訟過(guò)程中的職務(wù)犯罪，是檢察訴訟監(jiān)督的永恒主題。為此，據(jù)《關(guān)于對(duì)司法工作人員在訴訟活動(dòng)中的瀆職行為加強(qiáng)法律監(jiān)督的若干規(guī)定（試行）》等規(guī)定，查處訴訟中的職務(wù)犯罪時(shí)，還應(yīng)注意以下問(wèn)題：一是對(duì)司法工作人員的瀆職行為可通過(guò)依法審查案卷材料、調(diào)查核實(shí)違法事實(shí)、提出糾正違法意見(jiàn)或者建議更換辦案人、立案?jìng)刹槁殑?wù)犯罪等措施進(jìn)行法律監(jiān)督。二是發(fā)現(xiàn)有證據(jù)證明司法工作人員在訴訟活動(dòng)中涉嫌瀆職的，應(yīng)當(dāng)報(bào)經(jīng)檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)，及時(shí)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)；對(duì)于單位或者個(gè)人向檢方舉報(bào)或者控告司法工作人員在訴訟活動(dòng)中有瀆職行為的，檢方應(yīng)當(dāng)受理并進(jìn)行審查，對(duì)于需要進(jìn)一步調(diào)查核實(shí)的，應(yīng)當(dāng)報(bào)經(jīng)檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)，及時(shí)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)。三是調(diào)查司法工作人員在訴訟活動(dòng)中的瀆職行為，可以詢(xún)問(wèn)有關(guān)當(dāng)事人或者知情人，查閱、調(diào)取或者復(fù)制相關(guān)法律文書(shū)或者報(bào)案登記材料、案卷材料、罪犯改造材料，對(duì)受害人可以進(jìn)行傷情檢查，但是不得限制被調(diào)查人的人身自由或者財(cái)產(chǎn)權(quán)利。四是對(duì)司法工作人員在訴訟活動(dòng)中的涉嫌瀆職行為調(diào)查完畢后，應(yīng)當(dāng)制作調(diào)查報(bào)告，根據(jù)已經(jīng)查明的情況提出處理意見(jiàn)，報(bào)檢察長(zhǎng)決定后依法作出相應(yīng)處理。

綜上所述，如何提高檢察訴訟監(jiān)督效能，關(guān)鍵是改革完善檢察訴訟監(jiān)督方式——“工欲善其事，必先利其器”。