行政立法的公眾參與機(jī)制研究

摘 要：行政立法聽證制度已成為世界行政程序法中極其重要的制度，擴(kuò)大公眾參與制度，充分表達(dá)民眾利益訴求，廣泛聽取各方意見，以完善行政立法的質(zhì)量和行政立法的公正性與科學(xué)性。本文通過描述行政立法中公眾參與的問題，并分析其原因，進(jìn)而提出完善行政立法中公眾參與的建議，以為完善我國(guó)行政立法中公眾參與提供借鑒。

關(guān)鍵詞：行政立法 行政立法聽證 公眾參與

行政立法的公眾參與雖然在我國(guó)實(shí)行多年，但除《立法法》等相關(guān)法律中涉及公眾參與以外，并沒有明確的法律規(guī)定，行政立法的公眾參與制度在我國(guó)的實(shí)施范圍及其作用并沒有達(dá)到令人滿意的狀態(tài)。

一、行政立法的公眾參與機(jī)制的問題與不足

“在立法中，往往實(shí)體規(guī)定多，程序規(guī)定少或根本沒有；在執(zhí)法中，往往為追求行政權(quán)的實(shí)現(xiàn)，而忽視行政權(quán)行使過程中程序的合法性?！?/p>

盡管公眾參與在行政立法聽證中建立推行已經(jīng)有很多年，但是在行政立法聽證的公眾參與方面仍存在一些問題與不足。在立法方面，雖然我國(guó)在《立法法》、《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》中做出了對(duì)行政立法聽證中公眾參與方面的規(guī)定，但也只是散見于各法律文本中，缺少像美國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》等那樣規(guī)定行政立法聽證中公眾參與方面完備統(tǒng)一的法律文件體系，制度設(shè)計(jì)不完備；在執(zhí)法方面，我國(guó)沒有形成像西方國(guó)家多年傳統(tǒng)積淀形成的普遍的行政立法模式，行政立法聽證中存在執(zhí)法不嚴(yán)，甚至是違法現(xiàn)象，公眾參與在制度運(yùn)行的過程中得不到法律意義上的保障，制度運(yùn)行方面存在缺陷。

除此之外，在政治傳統(tǒng)上，我國(guó)經(jīng)歷了兩千多年的封建社會(huì)，形成了深厚的政治社會(huì)傳統(tǒng)，相比于西方國(guó)家，我國(guó)缺乏民主的基礎(chǔ)，即便社會(huì)主義民主政治建設(shè)在我國(guó)已經(jīng)取得一定的發(fā)展成果，但在行政立法聽證的公眾參與實(shí)踐中，專制傳統(tǒng)的影響依然存在。

二、我國(guó)行政立法制度公眾參與缺失的問題分析

行政立法制度在我國(guó)形成和建立健全過程中，不可避免地出現(xiàn)一些問題與缺陷，產(chǎn)生缺陷的原因涉及我國(guó)傳統(tǒng)及政府部門在制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行多方面的因素。

（一）政治傳統(tǒng)的影響：公眾參與意識(shí)淡薄

歷史制度主義認(rèn)為：政策影響政策結(jié)果，則歷史造就了制度。對(duì)于這個(gè)邏輯關(guān)系，伊肯伯里寫道：“歷史的動(dòng)力塑造了國(guó)家和社會(huì)的組織結(jié)構(gòu)，而這些結(jié)構(gòu)則進(jìn)一步塑造、限制、抑制社會(huì)和政府行為者，并使他們獲得能力?！倍窂揭蕾囋谄渲衅鸬搅酥陵P(guān)重要的作用。朱天飚認(rèn)為：路徑選擇能使我們更好地認(rèn)識(shí)“粘性”，制度由歷史演變而來所以比較穩(wěn)定，不易改變。在不斷重復(fù)出現(xiàn)的行為上建立起來的對(duì)任何組織和個(gè)人的影響根深蒂固，產(chǎn)生一種無意識(shí)的結(jié)果。我國(guó)自古以來受中央集權(quán)制和“君為朝綱”的儒家文化的影響，使政府始終處于主導(dǎo)性地位，政府也理所當(dāng)然地?fù)碛袥Q策的權(quán)力，而人民大眾只能服從政府制度的安排，并且公眾參與的民主意識(shí)在中國(guó)歷史較短，宣傳力度不夠，公眾參與的廣度和深度較低，以及政府“只說不做”的現(xiàn)象使得國(guó)內(nèi)公眾參與意識(shí)較薄弱。

（二）公眾參與立法機(jī)制不完善，公眾參與缺失

聽證會(huì)參加人是聽證主體，開聽證會(huì)的目的就是聽取這些相關(guān)人士的意見，以便使政策制定得更加科學(xué)合理。在美國(guó)、英國(guó)等國(guó)家，法律對(duì)于公眾參與行政立法的程序、參與人員、參與方式和如何產(chǎn)生效力等方面作了明確的規(guī)定。而我國(guó)雖然為公眾參與行政立法制定了《立法法》等法律，但這些法律中并沒有明確規(guī)定公眾參與行政立法的程序、范圍、參與人員的選拔標(biāo)準(zhǔn)及如何產(chǎn)生效力。而在我國(guó)行政立法聽證的實(shí)踐中，普遍存在著聽證會(huì)人遴選標(biāo)準(zhǔn)的缺失，各地各部門的標(biāo)準(zhǔn)五花八門，有的是政府內(nèi)部制定，有的是公眾自愿參與，還有的是前兩種方式的結(jié)合。正是由于規(guī)定中沒有明確規(guī)定公眾參與的方式和范圍而使公眾參與行政立法沒有法律的保障，不能對(duì)政府起到更好的約束力，進(jìn)而使公眾參與缺失和政府的不重視。

（三）行政立法中公開透明度低

公眾參與行政立法最重要的前提是在行政機(jī)關(guān)將行政立法的相關(guān)事項(xiàng)向公眾公開，行政立法公開度程度低，行政立法中的民主性就低，反之，則民主性就高。我國(guó)只要求在行政立法之前要聽取公眾的意見，而在聽取前是否進(jìn)行立法草案，在多大程度上公開，向誰(shuí)公開，如何公開都沒有相關(guān)規(guī)定，這就使行政機(jī)關(guān)有了發(fā)揮的余地，趨利避害。現(xiàn)實(shí)中很多草案沒有公開，草案不公開，公眾就無從理解，從而使聽取民眾的意見成了一紙空話，進(jìn)而無法完善我國(guó)行政立法中的公眾參與制度。

（四）行政聽證程序缺乏有效監(jiān)督機(jī)制

由于行政立法聽證制度在我國(guó)發(fā)展尚不成熟，因而行政機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾對(duì)其都沒有充分的認(rèn)識(shí)，在立法上仍然不很完備，在實(shí)踐中也缺乏外國(guó)可借鑒經(jīng)驗(yàn)，操作中難免會(huì)出現(xiàn)違反聽證程序的行為。故在聽證制度的實(shí)踐中，有必要建立與行政立法相適應(yīng)的聽證監(jiān)督機(jī)制。

自從聽證會(huì)引入我國(guó)以來，聽證會(huì)制度取得了一些發(fā)展成果，但由于聽證會(huì)的濫用，在實(shí)際應(yīng)用中卻未取得良好的效果。究其原因，除了在聽證會(huì)舉行過程中存在的上述問題外，還缺乏對(duì)于聽證會(huì)的事后評(píng)估機(jī)制，這直接導(dǎo)致了很多聽證會(huì)成為一種形式，在實(shí)際的行政活動(dòng)中沒有取得實(shí)際效果。

三、完善當(dāng)前我國(guó)行政立法公眾參與的對(duì)策建議

歷史制度主義不僅介紹了制度的連續(xù)性，也揭示了制度的變遷。而制度變遷是由內(nèi)外部環(huán)境兩個(gè)源頭影響的。外部環(huán)境提供了通過權(quán)力的斗爭(zhēng)改變制度的機(jī)會(huì)，而內(nèi)部環(huán)境是制度變遷的動(dòng)因，內(nèi)部環(huán)境可以通過以前經(jīng)驗(yàn)的積累和信息的接觸來改變制度。外部環(huán)境與內(nèi)部環(huán)境的共同作用才能引起制度的變遷。行政立法中公眾參與機(jī)制的完善需要政府組織內(nèi)部和公眾的共同努力。

（一）宣傳公眾參與機(jī)制，提高公眾參與的積極性

由于歷史傳統(tǒng)和我國(guó)結(jié)構(gòu)而導(dǎo)致民眾公民意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)立法機(jī)制中公眾參與意識(shí)淡漠，而現(xiàn)在各種媒體的發(fā)展為民眾民主意識(shí)的宣傳起到很大作用，且民眾接受教育程度的提高和民主意識(shí)的開化，為公民有序參與立法機(jī)制奠定了基礎(chǔ)。所以，政府和社會(huì)組織機(jī)構(gòu)要合作互助，雙向互動(dòng)利用新聞媒體，教育等方式積極宣傳公眾參與的作用、方式方法，鼓勵(lì)民眾參與的積極性。

（二）完善公眾參與的法律制度，給予公眾參與法律保障

上述提到我國(guó)只有在《立法法》等幾部法律中涉及公眾參與機(jī)制，卻沒有哪部法律明確規(guī)定公眾參與的方式方法、公眾參與的范圍、主體、程序及其作用，沒有給予公眾合法的地位。而且法律中沒有明確規(guī)定專家參與的相關(guān)范圍，使得政府部門的權(quán)利較大，民眾的作用微乎其微。所以，必須完善相關(guān)的法律法規(guī)，彌補(bǔ)以上的欠缺。向西方等發(fā)達(dá)國(guó)家學(xué)習(xí)，借鑒其成功的經(jīng)驗(yàn)，完善相關(guān)制度，給民眾和專家參與的合法性。

（三）擴(kuò)大行政立法聽證的公開透明度

目前我國(guó)行政立法中公眾參與制度不僅欠缺相關(guān)的法律規(guī)定，政府公開透明度較低，對(duì)立法（除國(guó)防等國(guó)家機(jī)密）立項(xiàng)、草案和審議階段都應(yīng)該向民眾公開，公開程度越高，民主性就越高，政府的公信度越高。推進(jìn)立法階段的公開透明，立法草案起草階段，聽取公眾的意見，廣開言路。在立法審議階段可以通過電視、網(wǎng)絡(luò)媒體向公眾公開，并提供給公眾提意見的途徑。另外，可以允許公眾參與旁聽，在旁聽的過程中允許公眾提出自己的利益訴求，以完善行政立法；在法案表決時(shí)，允許公眾旁聽或電視轉(zhuǎn)播，聽取相關(guān)人士的見解；在法案公布階段，利用媒體進(jìn)行轉(zhuǎn)播，使民眾能夠更好地理解行政立法，也有助于其更好的實(shí)施。在立法環(huán)節(jié)公開透明的同時(shí)，還應(yīng)該允許會(huì)議筆錄的公開。采取聽證會(huì)，審議會(huì)等方式是為了更好地聽取民眾意見，廣開言路，獲取民眾的利益訴求。而這些在會(huì)議筆錄中有相關(guān)的記錄，而筆錄優(yōu)勢(shì)不能完全表達(dá)民眾的利益訴求，將會(huì)議筆錄向公眾公開有助于民眾監(jiān)督立法是否以會(huì)議筆錄為基礎(chǔ)，民眾的利益訴求是否得到充分的表達(dá)。

（四）完善聽證制度的監(jiān)督機(jī)制

完善行政立法聽證的公眾參與機(jī)制就必須完善監(jiān)督機(jī)制。充分發(fā)揮民主監(jiān)督、輿論監(jiān)督和司法監(jiān)督等。由于公眾是聽證制度的直接受益者，對(duì)于利益訴求是否得到滿足和重視最為了解，是否符合法律要求最有發(fā)言權(quán)?，F(xiàn)代媒體的發(fā)展使輿論在現(xiàn)代監(jiān)督體系中占有極其重要的作用，可利用媒體和公眾及相關(guān)的社會(huì)組織建立相應(yīng)的評(píng)價(jià)機(jī)制，作為聽證制度的參考。同時(shí)，司法體系對(duì)行政立法聽證制度具有法律上的約束力，所以必須充分發(fā)揮這三方面的作用，共同監(jiān)督行政立法聽證制度。

四、小結(jié)

行政立法聽證制度的公眾參與機(jī)制對(duì)于我國(guó)立法的科學(xué)性和民主性具有極其重要的作用，而現(xiàn)在卻存在著許多的問題和不足，對(duì)于這些問題產(chǎn)生的原因，筆者從中國(guó)的傳統(tǒng)、法律制度的欠缺、行政立法的公開透明和監(jiān)督機(jī)制四個(gè)方面進(jìn)行了分析，同時(shí)也提出了一些建議和意見。但行政立法中公眾參與機(jī)制的完善還需政府部門、公眾、輿論媒體和社會(huì)組織等各方面的共同努力。

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責(zé)任編輯：楊再梅