淺析我國(guó)公共部門的行政溝通

溝通是人類賴以生存和發(fā)展的重要方式，是組織的基本特征和活動(dòng)，是維系組織存在、保持和加強(qiáng)組織紐帶、創(chuàng)造和維護(hù)組織文化、提高組織效率效益、支持促進(jìn)組織不斷發(fā)展進(jìn)步的重要途徑。隨著溝通理論的發(fā)展，不同的組織形成不同的溝通方式，行政溝通則是眾多溝通方式中的一種重要形式。所謂行政溝通，即行政信息溝通，指的是行政體系與外界環(huán)境、行政體系內(nèi)部（各部門之間、各層次之間、各人員之間）通過(guò)一定的媒介和方式傳遞推行政務(wù)所需的觀念、情感、消息、情報(bào)、資料等信息，以期達(dá)到相互了解、相互支持與合作、更好地完成行政活動(dòng)、謀求行政體系和諧有序運(yùn)轉(zhuǎn)目的的一種管理行為或過(guò)程。

行政溝通是行政管理學(xué)研究的重要課題，同時(shí)也在公共部門管理中具有特殊的重要作用。廣州大學(xué)廉政研究中心在《行政溝通簡(jiǎn)論》一文中明確指出：“能否高度重視行政溝通的效用、正確認(rèn)識(shí)行政溝通的障礙、抓住要點(diǎn)努力提升行政溝通的水平，對(duì)于加強(qiáng)和提升我國(guó)政府行政管理的思想力、行動(dòng)力、公信力和感召力，意義不容忽視。”在現(xiàn)代社會(huì)中，隨著社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步和我國(guó)公共部門管理體制改革的不斷推進(jìn)，行政溝通在公共部門管理中發(fā)揮了越來(lái)越重要的作用。公共部門進(jìn)行有效的行政溝通不僅可以提高行政效率，而且還會(huì)有效解決公共部門內(nèi)部存在的問(wèn)題，加強(qiáng)日常管理和應(yīng)對(duì)危機(jī)的能力，不斷提高公共部門的服務(wù)能力和適應(yīng)能力。

我國(guó)政府日益重視公共部門行政溝通的作用，不斷采取舉措提升我國(guó)行政溝通的水平和能力。2013年10月15日國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府信息公開回應(yīng)社會(huì)關(guān)切提升政府公信力的意見(jiàn)》，指出：依法實(shí)施政府信息公開是人民政府密切聯(lián)系群眾、轉(zhuǎn)變政風(fēng)的內(nèi)在要求，是建設(shè)現(xiàn)代政府，提高政府公信力，穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期，保障公眾知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)的重要舉措?！兑庖?jiàn)》認(rèn)為做好政府信息公開工作，有利于增強(qiáng)公開實(shí)效，提升政府公信力。2013年10月18日國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，也提出要以轉(zhuǎn)變政府職能為抓手，繼續(xù)深化改革，加快實(shí)施政府職能轉(zhuǎn)變，扭轉(zhuǎn)政令不暢的“堰塞湖”現(xiàn)象。政府信息公開、扭轉(zhuǎn)政令不暢都恰恰是行政溝通中正式溝通內(nèi)容和途徑的體現(xiàn)。尤其是隨著科學(xué)技術(shù)的迅速發(fā)展、人民民主意識(shí)的不斷提高、公共部門職員和群眾需求的復(fù)雜多變以及先進(jìn)管理模式的普及等多重因素，人們也漸漸認(rèn)識(shí)到公共部門行政溝通水平提升的重要性和迫切性。因此，充分了解我國(guó)公共部門行政溝通的特點(diǎn)和方式以及可能存在的溝通障礙，進(jìn)一步提高公共部門的行政溝通水平，對(duì)優(yōu)化公共部門管理具有重要意義。

一、我國(guó)公共部門行政溝通的特點(diǎn)和方式

公共部門的行政溝通最大特點(diǎn)是在進(jìn)行溝通的各方中必有一方是公共部門或公共部門人員，且這種溝通具有準(zhǔn)確性、穩(wěn)定性、可監(jiān)督性、目的性、廣泛性、方式多樣性等。公共部門的行政溝通具有準(zhǔn)確性，不論是公共部門內(nèi)部之間還是公共部門與外界環(huán)境之間，在溝通過(guò)程中所傳遞的信息都是準(zhǔn)確無(wú)誤的，這一點(diǎn)也是由公共部門的特點(diǎn)所決定的。公共部門的行政溝通具有穩(wěn)定性，公共政策和法令具有長(zhǎng)期有效性，公共部門的設(shè)立和部門內(nèi)部人員也具有固定性，部門職責(zé)也具有明確性，這些都使得公共部門的行政溝通具有一定的穩(wěn)定性。公共部門的行政溝通具有可監(jiān)督性，公共部門和公共部門人員所進(jìn)行的一切行政溝通都在政府監(jiān)督機(jī)構(gòu)和人民的監(jiān)督之下進(jìn)行。公共部門的行政溝通具有目的性，公共部門為實(shí)現(xiàn)某一既定目標(biāo)，通過(guò)行政溝通傳遞推行政務(wù)所需的信息，其最終目的是為了更好的為人民服務(wù)。公共部門的行政溝通具有廣泛性，公共部門進(jìn)行的行政溝通很多時(shí)候會(huì)產(chǎn)生一定的溝通效應(yīng)，其適應(yīng)性具有一定的廣度和深度，其面向的對(duì)象也會(huì)是大部分人群。

公共部門的行政溝通一大特點(diǎn)就是方式具有多樣性，可以根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分。根據(jù)公共部門行政溝通的溝通渠道和方式是否固定和規(guī)范，將溝通劃分為正式溝通和非正式溝通；根據(jù)公共部門進(jìn)行溝通的形態(tài)表現(xiàn)不同將溝通劃分為下行、上行和平行溝通；根據(jù)溝通的傳遞和接受方式的不同將溝通劃分為口頭的、書面的、多媒體的和其它的方式。

（一）公共部門行政溝通的正式溝通與非正式溝通

公共部門行政溝通的正式溝通，就是按照公共部門的明文規(guī)定，依靠公共部門的正式機(jī)構(gòu)和權(quán)限關(guān)系為渠道進(jìn)行的信息傳遞與交流。例如公共部門發(fā)布各種文件、召開正式會(huì)議、制訂正式報(bào)告、手冊(cè)；公民個(gè)人或群體向公共部門提出意見(jiàn)或者建議；公共部門領(lǐng)導(dǎo)與下屬因公務(wù)所進(jìn)行的正式接觸與會(huì)談等。可以說(shuō)，正式溝通要依法辦事，遵章守矩，具有一定的連續(xù)性和穩(wěn)定性。

公共部門行政溝通的非正式溝通，是指公共部門正式組織之外的信息傳遞和意見(jiàn)交流，這種溝通方式是建立在部門人員之間及與群眾之間的社交及感情基礎(chǔ)之上，是人與人之間的相互行為產(chǎn)生的。非正式溝通具有以下特點(diǎn)：以社會(huì)關(guān)系為基礎(chǔ)；從各類人群的專長(zhǎng)、嗜好、習(xí)慣和興趣中發(fā)展；多數(shù)在非正式的場(chǎng)合進(jìn)行，不受時(shí)間、地點(diǎn)和條件的限制；具有開放性，非正式溝通不限于公共部門內(nèi)部，還與社會(huì)環(huán)境中其他因素相互作用。例如部門人員間的日常接觸、社交，非正式渠道的消息傳播等。非正式溝通可以傳達(dá)行政組織無(wú)法或不愿意通過(guò)正式手段傳達(dá)的消息或資料、解決通過(guò)正式溝通無(wú)法解決的問(wèn)題，但非正式溝通有時(shí)會(huì)造成其他后果，如歪曲事實(shí)、誤傳消息，造成不必要的誤會(huì)與事端等。

（二）公共部門行政溝通的下行溝通、上行溝通與平行溝通

下行溝通指自上而下的溝通，也就是公共部門上級(jí)向其下級(jí)傳遞信息、公共部門向人民群眾發(fā)布信息，因而又稱傳遞溝通。下行溝通的主要作用是：讓下級(jí)部門和成員及時(shí)了解公共部門工作目標(biāo)和領(lǐng)導(dǎo)意圖；增強(qiáng)公共部門工作人員的向心力和歸屬感；提供關(guān)于公共部門的情況，發(fā)布相關(guān)政策及聲明；協(xié)調(diào)公共部門或工作人員對(duì)任務(wù)及其它關(guān)系的了解等等。通過(guò)下行溝通，可以協(xié)調(diào)公共部門組織內(nèi)部各個(gè)層次的活動(dòng)、明確工作意圖、行動(dòng)目標(biāo)等。但在下行溝通過(guò)程中，要注意避免產(chǎn)生消極對(duì)抗情緒，加強(qiáng)溝通的互動(dòng)與反饋。

上行溝通指自下而上的溝通，也就是公共部門下級(jí)向上級(jí)反映意見(jiàn)和情況、群眾向公共部門提出建議和意見(jiàn)，形成自下而上的信息交流，又稱為反饋溝通。上行溝通的目的是要將下級(jí)或群眾對(duì)有關(guān)情況的看法、意見(jiàn)和建議及時(shí)反映上來(lái)，以利于上級(jí)及時(shí)解決出現(xiàn)的問(wèn)題，對(duì)下級(jí)的工作進(jìn)行進(jìn)一步的指導(dǎo)，或者是吸收和采納下級(jí)與群眾的合理化建議。但在上行溝通中，要注意全面、客觀地聽(tīng)取下級(jí)意見(jiàn)，防止報(bào)喜不報(bào)憂的情況出現(xiàn)，同時(shí)更要避免信息失真問(wèn)題。

平行溝通指橫向的溝通，也就是同級(jí)部門或同事之間的溝通，在公共部門系統(tǒng)中層次相當(dāng)且不相隸屬的個(gè)人或各單位間所進(jìn)行的信息傳遞和交流。由于工作或業(yè)務(wù)上的關(guān)系，不同組織與人員之間或多或少總是存在某種聯(lián)系，因而便產(chǎn)生了橫向溝通。橫向溝通可以互通信息，避免相互之間的誤解、扯皮以及踢皮球現(xiàn)象，減少層級(jí)輾轉(zhuǎn)、節(jié)省時(shí)間，有利于為實(shí)現(xiàn)公共部門的共同目標(biāo)而奮斗。

二、我國(guó)公共部門行政溝通的障礙

我國(guó)公共部門行政溝通特點(diǎn)明顯，溝通方式多樣，尤其是近年來(lái)，隨著我國(guó)行政體制改革的不斷推進(jìn)，我國(guó)公共部門行政溝通水平有了一定程度的提高。公共部門也逐漸認(rèn)識(shí)到行政溝通的重要性，公共部門內(nèi)部及公共部門之間的組織系統(tǒng)和制度保障已開始逐步建立，辦公自動(dòng)化和公共部門聯(lián)網(wǎng)工程也已取得初步成效。但由于多種原因，目前還存在一些行政溝通障礙，因此也需要我們正確認(rèn)識(shí)公共部門行政溝通的障礙。

（一）公共部門行政溝通方式選擇不當(dāng)

正如上文所分析的，我國(guó)公共部門行政溝通方式具有多樣性，既有正式和非正式溝通，還有下行、上行和平行溝通，并且這些溝通還可以通過(guò)不同的傳遞與接收方式來(lái)完成，尤其是隨著網(wǎng)絡(luò)和多媒體技術(shù)的快速發(fā)展與成熟，更使得溝通方式呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)。但我國(guó)公共部門在很多時(shí)候沒(méi)能選擇最佳的行政溝通方式，溝通方式還在遵循著以前的經(jīng)驗(yàn)和方法，沒(méi)有做到與時(shí)俱進(jìn)與開發(fā)創(chuàng)新，這樣的情況不但浪費(fèi)了人力物力，還可能使得溝通效果不盡人意。例如，我國(guó)習(xí)慣性解決問(wèn)題的方式之一就是開會(huì)，在公共部門，這種行政溝通方式更是常見(jiàn)。通過(guò)開會(huì)固然會(huì)解決大多數(shù)問(wèn)題，但很多時(shí)候，這種方式會(huì)阻塞一些本來(lái)更有效的溝通渠道，同時(shí)還容易形成官僚主義的工作作風(fēng)。

（二）公共部門行政溝通過(guò)程信息失真

在我國(guó)公共部門中，其組織結(jié)構(gòu)類型屬于金字塔型的垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，中央與地方之間、地方上下級(jí)之間、公共部門與民眾之間都可能存在信息傳遞中間環(huán)節(jié)多、過(guò)程太長(zhǎng)、溝通縱強(qiáng)橫弱的現(xiàn)象。這些現(xiàn)象的存在很容易導(dǎo)致行政溝通信息失真。公共部門的行政溝通過(guò)程信息失真，主要包含兩個(gè)方面的內(nèi)容。其一是公共部門內(nèi)部進(jìn)行行政溝通時(shí)存在信息失真。公共部門的組織結(jié)構(gòu)對(duì)內(nèi)部的信息傳遞會(huì)直接產(chǎn)生影響，組織結(jié)構(gòu)不合理、組織機(jī)構(gòu)過(guò)于龐大、中間層次太多，溝通的信息從最高決策層傳遞到最基層進(jìn)行的下行溝通不僅容易產(chǎn)生信息失真，而且還會(huì)浪費(fèi)時(shí)間，影響效率。另外公共部門內(nèi)部進(jìn)行上行溝通時(shí)，上下級(jí)間容易產(chǎn)生地位上的障礙，部分下級(jí)一味逢迎、報(bào)喜不報(bào)憂，或隱瞞事實(shí)、該報(bào)不報(bào)，這些情況更使得公共部門內(nèi)部行政溝通出現(xiàn)信息失真，造成公共部門行政溝通障礙。其二是公共部門和民眾之間進(jìn)行行政溝通時(shí)存在的信息失真。在行政溝通中存在信息不對(duì)稱，有些組織和個(gè)人由于知識(shí)掌握上的或所處位置上的便利，對(duì)于某些信息比另外一些掌握得多一些，使得公共部門行政溝通傳遞的信息呈現(xiàn)不均勻、不對(duì)稱的分布，造成公共部門信息向民眾傳遞出現(xiàn)信息失真。同時(shí)，公共部門對(duì)民眾的信息了解滯后與不全面，基層民眾的想法和情況不能快速傳達(dá)到公共部門內(nèi)部。有時(shí)如果民眾信息傳輸通道不暢，公共部門與民眾之間的行政溝通變成單行溝通，缺乏反饋環(huán)節(jié)，更會(huì)加劇行政溝通的信息失真度。

（三）公共部門行政溝通傳遞通道不暢

目前在我國(guó)公共部門中，部門內(nèi)部由上及下的行政溝通傳遞通道比較規(guī)范，但也會(huì)存在一些信息被阻塞在溝通渠道中，不能及時(shí)傳達(dá)的情況，比如有些文件和報(bào)表被層層傳達(dá)到基層時(shí)，可能已經(jīng)是上交的最后期限了，人們根本來(lái)不及體會(huì)文件精神和報(bào)表內(nèi)容，只能匆匆應(yīng)付了事。公共部門對(duì)民眾行政溝通的傳遞通道可以說(shuō)大部分還停留在老辦法上：電視、報(bào)紙、雜志和公共部門內(nèi)部的公告欄。在推行上網(wǎng)工程后，由于公共部門缺乏相應(yīng)管理經(jīng)驗(yàn)，導(dǎo)致很多網(wǎng)站都只有一個(gè)內(nèi)容空泛的網(wǎng)頁(yè)，有的甚至網(wǎng)站建立后基本沒(méi)有更新過(guò)內(nèi)容，這種做法就間接地阻塞了一個(gè)很好的溝通渠道。

三、提高我國(guó)公共部門行政溝通水平的途徑

科學(xué)技術(shù)的迅速發(fā)展、人民民主意識(shí)的不斷提高、公共部門職員和民眾需求的復(fù)雜多變以及先進(jìn)管理模式的普及等多重因素，漸漸讓人們認(rèn)識(shí)到公共部門行政溝通水平提升的重要性和迫切性。要提高我國(guó)公共部門行政溝通水平，在分析了存在的溝通障礙后，可以有針對(duì)性的從如下途徑進(jìn)行改善：

（一）正確選擇行政溝通方式

正如上文中所分析的，行政溝通方式有很多種，每一種都各有其特點(diǎn)，這就要求公共部門在進(jìn)行行政溝通的時(shí)候要進(jìn)行選擇，選擇適當(dāng)?shù)臏贤ǚ绞娇梢院茼樌剡_(dá)到行政溝通的目的，使行政溝通事半功倍。而選擇何種行政溝通方式才是最合適的，則涉及到執(zhí)行人的經(jīng)驗(yàn)和判斷。公共部門行政溝通方式的選擇具有一定的策略性，首先要了解對(duì)方的信息接受方式，然后選擇合適的溝通手段，才能使要傳達(dá)的交流意圖得到比較完整準(zhǔn)確的接收和理解。尤其是作為公共部門的領(lǐng)導(dǎo)者，更要頭腦靈活，不要一成不變、生搬硬套，要學(xué)會(huì)將多樣的行政溝通方式融入到工作中，并在工作過(guò)程中多做總結(jié)，歸納出什么情況適合哪種溝通方式，提高工作效率，提升行政溝通水平。

（二）避免行政溝通過(guò)程信息失真

行政溝通過(guò)程其實(shí)也是信息傳遞的過(guò)程，因此信息失真會(huì)極大地影響行政溝通水平，所以公共部門在進(jìn)行行政溝通時(shí)要盡力避免信息失真。在公共部門內(nèi)部，為防止內(nèi)部傳達(dá)信息時(shí)出現(xiàn)信息失真，可以采取文件下發(fā)的方式來(lái)避免人為造成的信息失真。但采取此種方式必須做到文件不要長(zhǎng)篇大論，避免過(guò)多的強(qiáng)調(diào)重要性、意義等，盡量要做到簡(jiǎn)潔明了，避免另一種形式的信息失真。對(duì)于上行溝通過(guò)程中存在的信息失真，可以通過(guò)第三方?jīng)Q策咨詢機(jī)構(gòu)，此類決策咨詢體系不受政府部門領(lǐng)導(dǎo)，具有相對(duì)獨(dú)立性，它可以從各個(gè)渠道和方面收集信息，隨時(shí)可以為公共部門領(lǐng)導(dǎo)提供反饋信息，可以與基層上報(bào)的情況進(jìn)行對(duì)比，這樣就避免了下情上達(dá)時(shí)，只報(bào)喜不報(bào)憂的情況出現(xiàn)，從而避免信息失真對(duì)公共部門決策的影響。

（三）電子政務(wù)環(huán)境下搭建行政溝通傳遞通道

公共部門行政溝通的最終目的是為人民服務(wù)，因此，更要拓寬溝通渠道，使公共部門和民眾之間可以通暢地進(jìn)行信息傳遞，這有利于政策的執(zhí)行和對(duì)民意的了解，進(jìn)而達(dá)到較好的行政溝通效果。隨著現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，信息化正在不斷影響和改變著社會(huì)，公共部門行政溝通普及信息化，不但可以拓寬溝通渠道、提高效率，還可以用最少的投入來(lái)達(dá)到最大的效果。公共部門進(jìn)行的信息化建設(shè)，又稱之為電子政務(wù)。電子政務(wù)環(huán)境的特點(diǎn)就是使用便捷性、范圍廣泛性、傳輸快速性，而良好的行政溝通則需要這些特性來(lái)保證溝通的順利進(jìn)行。利用好電子政務(wù)環(huán)境，搭建行政溝通的傳遞通道，是提高公共部門行政溝通水平的一個(gè)有效途徑。

首先，公共部門人員要適應(yīng)電子政務(wù)環(huán)境下的信息傳遞方式，要做到每天查看自己的電子郵箱、OA系統(tǒng)，保證新生的行政溝通渠道順暢運(yùn)行。同時(shí)，還要將電子政務(wù)理念貫穿于工作之中，充分利用電子政務(wù)帶來(lái)的行政溝通上的便捷。其次，要開發(fā)建設(shè)面對(duì)民眾的行政溝通信息系統(tǒng)，要充分規(guī)劃該系統(tǒng)要進(jìn)行哪些方面的行政溝通，該系統(tǒng)的模塊組成和更新模式都要有明確計(jì)劃，同時(shí)該系統(tǒng)必不可少的就是民意反饋和在線答疑模塊。最后，要有規(guī)章制度的約束，保證該行政溝通系統(tǒng)可以正常運(yùn)行。至此，一個(gè)可以充分發(fā)揮現(xiàn)代信息技術(shù)優(yōu)勢(shì)的行政溝通渠道便搭建成了。電子政務(wù)環(huán)境下搭建的信息溝通系統(tǒng)可以集成很多行政溝通方式的優(yōu)點(diǎn)，對(duì)公共部門行政溝通水平的提升有很好的效果。

總之，行政溝通水平的高低，直接影響到公共部門日常工作的進(jìn)展。在充分了解其特點(diǎn)和方式之后，可以有針對(duì)性的對(duì)造成公共部門行政溝通的障礙進(jìn)行解決。除本文中提到的外，其它解決途徑還有很多，例如可以加大上行溝通力度、多采用雙向溝通、處理好公共部門上下級(jí)關(guān)系、加強(qiáng)行政溝通技巧的培訓(xùn)等。

（作者單位：內(nèi)蒙古師范大學(xué)法政學(xué)院）

責(zé)任編輯：曉途