績效工資實施中存在的突出問題與解決策略

2008年12月17日，國務(wù)院通過《關(guān)于義務(wù)教育學(xué)校實施績效工資的指導(dǎo)意見》，決定于2009年1月1日起，首先在義務(wù)教育學(xué)校實施績效工資分配政策。教育部及各?。▍^(qū)）教育廳亦相繼出臺配套措施，至此，義務(wù)教育學(xué)?？冃ЧべY制度開始在全國范圍內(nèi)推行。

這是一項打破傳統(tǒng)的教師工資分配“大鍋飯”，強調(diào)“多勞多得，優(yōu)績優(yōu)酬，重點向一線教師、骨干教師和作出突出成績的其他工作人員傾斜”，旨在提高教師工作積極性、促進義務(wù)教育均衡發(fā)展的教育新政，出臺伊始即獲得教師與社會各界人士的廣泛好評。那么，績效工資實施三年以來，其效果如何呢？帶著這個問題，筆者對廣西部分市縣學(xué)校進行了實地調(diào)研，以期“管中窺豹”，分析、總結(jié)義務(wù)教育學(xué)校實施績效工資存在的問題與原因，為教育主管部門、學(xué)校管理者今后制定相關(guān)措施提供實證依據(jù)。

一、 當(dāng)前績效工資實施中存在的突出問題

一直以來，義務(wù)教育學(xué)校實行的是“工資+職稱”的職稱工資制度，這種制度缺乏工資彈性，不利于提高教師的工作積極性。而績效工資由“基礎(chǔ)性工資+獎勵性工資”兩個部分構(gòu)成，其中“基礎(chǔ)性工資”占工資總額的70%，“獎勵性工資”占工資總額的30%，獎勵性工資按照勞動的數(shù)量和質(zhì)量取酬。這也就意謂著，職稱不再是決定工資水平高低的關(guān)鍵，勞動的數(shù)量和質(zhì)量成為工資構(gòu)成中的重要變量。而勞動的數(shù)量和質(zhì)量，其實質(zhì)就是“績效”。我們知道，“績效”這個詞來自企業(yè)，其基本涵義是“成績與效果”，是一個組織或個人在一定時期內(nèi)的投入產(chǎn)出情況。然而，教育行業(yè)是一個特殊的行業(yè)，教師的教育教學(xué)效果也很難完全用數(shù)據(jù)進行衡量，因此，在企業(yè)中獲得成功的績效工資制度，被復(fù)制到教育領(lǐng)域時，出現(xiàn)了下述突出問題。

1.學(xué)校自行制定實施細則，難以保證考核的科學(xué)性與公平性

績效工資制度是根據(jù)績效高低來確定工資分配的一種制度形式，也就是說，工資的多少由績效高低決定，績效越高，工資水平就越高，個人的勞動積極性也越高，反之亦然。Heneman1992年曾對42項有關(guān)獎勵性績效加薪效果的研究進行元分析后發(fā)現(xiàn)：在多數(shù)情況下，當(dāng)工資與績效相關(guān)時，個人績效就會有不同程度的提升[1]。從邏輯上來看，這是一個很清楚、明白、簡單的邏輯，但其實際運行起來卻存在著很大的難度，因為工資分配的合理性不僅取決于工資分配原則，更取決于對績效如何進行評價以及作出一種什么樣的評價問題。這也就意謂著，績效工資制度要實現(xiàn)其提高工作效率的目標(biāo)，就必須有效地對工作績效進行評估。而這項制度改革要獲得成功，就必須有一套先進、科學(xué)并符合實際的落實措施。那么，誰來制定落實措施？誰又來對措施進行評估呢？

在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，目前績效考核由學(xué)校根據(jù)市教育局的指導(dǎo)意見，自行制定實施細則。這一決定意在放權(quán)予學(xué)校，但卻沒有得到校長們的歡迎，比如，BHM校長說，“教師的工作很難完全用數(shù)據(jù)來衡量，讓學(xué)校自己制定細則，根本就是將難題下放，把校長推到矛盾的風(fēng)口浪尖?！盦ZJ校長也提到，“很難考核，哪個崗位不重要？只能盡量平衡?！盚CM校長更是直言，“指導(dǎo)文件不科學(xué)，學(xué)校操作難度大?！笨磥恚蓪W(xué)校自行制定實施細則，很難保證考核的項目與標(biāo)準的科學(xué)性。

此外，此次義務(wù)教育學(xué)校工資改革，定位為“實施績效工資”，理當(dāng)充分體現(xiàn)國家的導(dǎo)向意圖，發(fā)揮績效工資“提高工作績效”的效益功能，而公平與效益卻是一對相輔相成的矛盾，只講公平性，會影響效益性；而絕對地追求效益性，將會失卻公平性，存在激化矛盾的問題。比如，NDM校長談到，“班主任與非班主任的工作量相差很大，如果按績效來說，差距拉得大，勢必造成教師間產(chǎn)生矛盾，如果工資拉不開，只有幾百元的差距，又調(diào)動不了教師的積極性。學(xué)校管理上出現(xiàn)很多新矛盾，校長更難當(dāng)了。”LBJ教師認為，“我們學(xué)校的績效考核，是拿老師的績效工資作為領(lǐng)導(dǎo)的獎勵，希望領(lǐng)導(dǎo)與教師的績效工資能夠合理分配?！盉HP教師則提到，“績效考核是暗箱操作，量化指標(biāo)有，但是不公開，老師們都覺得公平方面做得不夠好?！笨梢?，在長期“不患貧而患不均“的分配文化影響下，大多數(shù)人都不知道自己將來的收入如何，因而在公平與效益之間常常會選擇公平優(yōu)先。因此，讓學(xué)校自行制定實施細則，就是要求學(xué)校必須能夠科學(xué)、理性地厘清效益與公平之間的關(guān)系，這對于學(xué)校而言，是一種高難度的要求。

2.“一刀切”績效工資總量核定方法，導(dǎo)致新的不平衡

國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)人力資源和社會保障部、財政部、教育部《關(guān)于義務(wù)教育學(xué)校實施績效工資的指導(dǎo)意見》強調(diào)：“要逐步實現(xiàn)同一縣級行政區(qū)義務(wù)教育學(xué)校績效工資水平大體平衡?！毖韵轮?，就是在同一個縣級行政區(qū)內(nèi)，各個義務(wù)教育學(xué)校之間，教師的工資待遇將趨于平衡。這里就有一個問題需要我們面對，即原來工資待遇相對有高有低而現(xiàn)在要拉平距離所帶來的影響。

長期以來，由于管理不規(guī)范等原因，一些優(yōu)質(zhì)學(xué)校的自主資金相對寬裕，教師的工資待遇尤其是福利相對較好，而實施績效工資制度以后，學(xué)校的自主資金不復(fù)存在，教師的工資待遇甚至“不增反降”，學(xué)校資金也大為減少。比如，JCM教師反映，“大多數(shù)人的工資反而比原來低，對績效工資沒信心?！盬MJ校長談到，“績效工資總量少，不能分類合理安排，采用績效工資后，學(xué)校公共財政減少，不利于學(xué)校開展活動和幫扶工作?！盉HJ校長亦指出：“績效工資前，學(xué)校資金有靈活性，實行績效工資后，一切資金只能用來辦學(xué)，不能用于教師福利，績效工資起反作用，教師開始斤斤計較，盯著錢?！背霈F(xiàn)這樣的結(jié)果，是由于《廣西壯族自治區(qū)義務(wù)教育學(xué)?？冃ЧべY實施意見》規(guī)定：“績效工資總量暫時按學(xué)校工作人員上年度12月份基本工資額度和規(guī)范后的津貼水平核定?！边@也就意謂著，高級職稱教師人數(shù)愈多的學(xué)校，其下?lián)艿目冃ЧべY總量就愈多，就愈好操作，反之則亦然。這勢必會造成“高、低職稱教師之間、優(yōu)質(zhì)學(xué)校與普通學(xué)校之間”利益分配上的新的不平衡，對特崗教師居多的農(nóng)村學(xué)校更為不利。例如，QZM教師反映，“嚴重不均，邊遠學(xué)校多是特崗教師，按職稱下?lián)苓@30%，我們就很吃虧了。有的學(xué)校的看門人都比我們學(xué)校上兩門主科教師的工資高得多?！憋@然，“一刀切”總量核定方法，導(dǎo)致新的不平衡。

3.獎勵性工資“二次分配”，引發(fā)教師不滿情緒

績效工資被劃分為基礎(chǔ)性和獎勵性兩個部分時，就已經(jīng)考慮到“帕累托最優(yōu)法則”，即“假定固有的一群人和可分配的資源，從一種分配狀態(tài)變化到另一種狀態(tài)時，在沒有使任何人情況變壞的前提下，使得至少一個人變得更好” [3]。因此，基礎(chǔ)性工資屬于保障性，一般與教師的工作年限、職稱、專業(yè)等關(guān)聯(lián)；獎勵性工資則屬于激勵性，一般與教師工作的量、質(zhì)、能密切相關(guān)。在實際操作中，教師工資結(jié)構(gòu)由原來的“崗位工資+薪級工資+津貼補貼+特殊崗位津貼”四個部分，調(diào)整為“崗位工資+薪級工資+績效工資+特殊崗位津貼”，差別只在于“津貼補貼”改為“績效工資”而已，應(yīng)該說，教師工資仍然以職稱為主要依據(jù)，不會對現(xiàn)行制度產(chǎn)生太大的沖擊。TYM教師證實了這一點，“實行績效后，工資沒有什么大變化，擔(dān)任很多職務(wù)的老師才會多一點點。”NNJ校長亦反映，“教師間績效工資差距不大。”那么，績效工資制度在實施中，是不是真的可以實現(xiàn)“帕累托最優(yōu)法則”的資源分配理想狀態(tài)呢？

《廣西壯族自治區(qū)義務(wù)教育學(xué)?？冃ЧべY實施意見》規(guī)定：“義務(wù)教育學(xué)校實施績效工資同清理規(guī)范義務(wù)教育學(xué)校津貼補貼結(jié)合進行，將規(guī)范后的津貼補貼和原國家規(guī)定的年終一次性獎金納入義務(wù)教育學(xué)?？冃Э偭??！睋Q句話說，教師工資將由原來的100%發(fā)放，變成了其中的70%足額發(fā)放，另外的30%將依據(jù)績效考核的結(jié)果進行“二次分配”，這使得任何人都承擔(dān)了自己收入降低的風(fēng)險，從而引發(fā)教師的不滿情緒。GPM教師說，“不應(yīng)該從教師原來的工資里面扣除，讓教師覺得是懲罰機制，關(guān)鍵是提高教師收入?！盝CM老師也認為，“拿出自己工資的30%，用自己的工資獎勵自己，不合理，積極性小，消極性大。”NNM教師這樣評論，“原來發(fā)100%，現(xiàn)在只發(fā)70%，30%用于重新分配，工資總量沒變，但是分配比例改變了，老師們意見很大，覺得沒有實現(xiàn)績效工資的目標(biāo)。”

4.績效工資未覆蓋高中，引發(fā)完全中學(xué)“一套考核兩個標(biāo)準”現(xiàn)象

績效工資制度沒有覆蓋高中，使得完全中學(xué)的內(nèi)部管理受到極大的挑戰(zhàn)。BHM校長反映，“績效不覆蓋高中，對于高級中學(xué)來說，沒什么問題?？墒菍τ谖覀兺耆袑W(xué)來說，麻煩就大了。按照我們學(xué)校的績效考核來算，同樣職稱、教齡、學(xué)科的初中部教師，比高中部教師一個月多1000元，高中部老師能沒有意見嗎？既然對初中部教師進行績效考核，高中部也要考核吧？但也不能專門制定高中部教師的考核呀，所以只能統(tǒng)一用績效考核，但問題出來了，考核標(biāo)準是一致了，可高中部教師的獎勵性工資從哪里來呀？”這樣的問題，在其他接受調(diào)研的完全中學(xué)亦同樣存在。而解決這些問題，各校的做法如出一轍，那就是在高中部分的學(xué)校自收資金上“動腦筋”、“走政策的邊緣”。BHM校長說，“我在全校教師大會上說，現(xiàn)在每個月只能給達標(biāo)的高中部老師發(fā)200元的獎勵性工資，走的是政策的邊緣，如果上面認為違規(guī)，各位老師就要退回這筆錢?！?/p>

可見，在完全中學(xué)實施績效工資制度，會給高中部教師造成“不公平”的假象，同時，也導(dǎo)致學(xué)校管理出現(xiàn)“一套考核指標(biāo)，兩個分配標(biāo)準”的情況。

二、 績效工資實施中存在問題的原因分析

績效工資最大的特點是將教師的收入待遇與實際教育業(yè)績結(jié)合在一起，引導(dǎo)教師將主要的精力放在研究學(xué)生、教育學(xué)生上，同時，也減輕了義務(wù)教育學(xué)校自籌經(jīng)費的壓力，是貫徹《義務(wù)教育法》，深化事業(yè)單位收入分配制度改革，吸引和鼓勵各類優(yōu)秀人才長期從教、終身從教，促進教育事業(yè)發(fā)展的一項重要舉措。然而，績效工資實施之后，卻事與愿違，產(chǎn)生“發(fā)錢換消極”的效果，其原因有以下幾個方面。

1.認識偏差：“管理理念”與“管理技術(shù)”相混淆

按照經(jīng)濟管理學(xué)的概念，績效工資又稱績效加薪、獎勵工資與評估掛鉤的工資，是以職工被聘上崗的工作崗位為主，根據(jù)崗位技術(shù)含量、責(zé)任大小、勞動強度和環(huán)境優(yōu)劣確定崗級，以企業(yè)經(jīng)濟效益和勞動價位確定工資總量，以職工的勞動成果為依據(jù)支付勞動報酬，是勞動制度、人事制度與工資制度密切結(jié)合的工資制度[3]?？梢?，職工的勞動成果和企業(yè)的經(jīng)濟效益，就是所謂的“績效”，在企業(yè)中，“績效”的管理，采用的是數(shù)據(jù)化、程序化、標(biāo)準化的管理技術(shù)，亦即“科學(xué)管理”技術(shù)。

從理論上看，任何一項工作，都可以對其投入與產(chǎn)出的“績效”進行考核，教師的教育教學(xué)工作亦然，但我們面臨一個問題，即教師的工作與企業(yè)員工的流水線作業(yè)截然不同，學(xué)生不是產(chǎn)品，無法進行批量生產(chǎn)。“塑造人的工作是一個長期而曲折的過程，不會一帆風(fēng)順，也不能一勞永逸?！盵4]此外，學(xué)者涂又光指出：“西方管理學(xué)，作為普遍原理，從它的歷史來看，是從工廠和軍隊這兩個特殊領(lǐng)域抽象出來的，不免帶有工廠氣和軍隊氣?！盵5]由此可見，企業(yè)的管理制度和規(guī)律不應(yīng)該直接復(fù)制于教育教學(xué)領(lǐng)域。然而，我們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，此次接受調(diào)研的10所學(xué)校在進行績效考核時，都采用企業(yè)績效考核的“科學(xué)量化”技術(shù)，將教育教學(xué)工作“分解”、“賦值”，“明碼標(biāo)價”，并與績效工資一一掛鉤。這樣的所謂科學(xué)、公正、易操作的考核方法，實則荒誕不經(jīng)。

事實上，績效考核的目的是在明確崗位職責(zé)的基礎(chǔ)上，使員工形成一定的對工作職責(zé)的默契與基本的職業(yè)道德，它不僅僅包括產(chǎn)品的數(shù)量與質(zhì)量，還包括員工對企業(yè)的其他貢獻。就這一點而言，將企業(yè)績效考核的這一管理理念引入教育教學(xué)領(lǐng)域是切實可行的，畢竟教師作為一項職業(yè)，同樣需要教師在明確工作職責(zé)的基礎(chǔ)上，能夠形成良好的職責(zé)默契、職業(yè)道德以及對教育教學(xué)事業(yè)的熱愛，只是不可以將“管理理念”混淆于“管理技術(shù)”，不可以忽視教育教學(xué)工作的特殊性。

2.目標(biāo)失準：“差別激勵”引發(fā)新一輪“大鍋飯”

義務(wù)教育學(xué)?？冃ЧべY制度最大的特點是強調(diào)“多勞多得，優(yōu)勞優(yōu)酬，重點向一線教師、骨干教師和做出突出成績的其他工作人員傾斜”。我們知道，“多勞多得”，強調(diào)的是“按量分配”，“優(yōu)勞優(yōu)酬”強調(diào)的是“按質(zhì)分配”，也就是說，績效工資制度在傳統(tǒng)的“按勞分配”制度上，提出了“按質(zhì)分配”，其中，“量”是基本分配標(biāo)準，而“質(zhì)”是在“量”基礎(chǔ)上的“差別”分配指標(biāo)。如此涵蓋“量”與“質(zhì)”，以“差別激勵”為目標(biāo)的分配制度，是必要與科學(xué)的。

然而，在實際操作中，不僅教師投入教育教學(xué)的時間等“量”上難有“差別”，而且“質(zhì)”上亦如此?！百|(zhì)”是指“投入和教育服務(wù)過程”？還是指“學(xué)生學(xué)有收獲”？同時，教師的學(xué)識和教育教學(xué)技能不正是決定“投入和教育服務(wù)過程”及“學(xué)生學(xué)有收獲”的關(guān)鍵因素嗎？以往的實踐證明，教學(xué)技能高、學(xué)識最淵博的教師，才最適于引導(dǎo)學(xué)生達到最佳的學(xué)習(xí)效果。而學(xué)生的最佳學(xué)習(xí)效果，如何在年度績效考核中“按質(zhì)”分出“差別”，成為績效工資制度實施的“先天硬傷”，導(dǎo)致學(xué)校為緩解矛盾，被迫地采取“按量”分配，力求在主副科、高低職稱、教師與教輔、教職工與學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)之間“平衡”，從而引發(fā)新一輪“大鍋飯”，并最終使得“差別激勵”的目標(biāo)失準。

3.操作失誤：“自上而下”操作方法，背離制度變遷的基本路徑

“制度變遷是一個反映利益博弈和利益重新分配的過程”[2]。績效工資制度作為一項新的分配制度，亦是各種力量的相互博弈、各種群體的相對平衡的結(jié)果。這也就意謂著，績效工資制度的實施要取得成功，必須得到群眾的支持，必須遵循制度變遷的“認同—接受—遵守”基本路徑，否則，就可能會出現(xiàn)“熱熱鬧鬧開場”，“吵吵鬧鬧實施”，“冷冷清清收場”的情形。

在調(diào)研中，接受訪談的各類群體，上至教育局領(lǐng)導(dǎo)，中至校長，下至普通教師，都充分肯定了績效工資制度傳達出來的強烈信號——國家要通過對教師收入的保障和提高，以吸引更多優(yōu)秀人才長期從教、終身從教。但是，他們對于該項制度仍然沿襲舊有的“自上而下”實施模式，忽視“教師聲音”的操作方式，表現(xiàn)出極大的不滿與消極情緒。這顯然不利于教育事業(yè)和教師個體的發(fā)展，也不符合績效工資制度“提高教師工作積極性”的初衷。

三、 績效工資實施中存在問題的解決策略

績效工資是西方經(jīng)濟管理學(xué)的一個概念，是基于西方社會經(jīng)濟發(fā)展歷史而生成的，適合于西方的現(xiàn)狀。當(dāng)其被引用到中國，尤其是被復(fù)制到教育教學(xué)領(lǐng)域時，難免會出現(xiàn)認識與方法上的不足，而這也正是西方管理學(xué)理論“本土化”的必由之路，同時，實施義務(wù)教育學(xué)?？冃ЧべY的目的是“提高工作績效”，使得教師的工作能力與潛力得到最大化的提升與釋放，從而增進教書育人的成果產(chǎn)出。就這一點而言，義務(wù)教育學(xué)校實施績效工資是正確與必要的。因此，對于具體實施中產(chǎn)生的問題，我們可以采取如下解決策略。

1.避免過分宣傳物質(zhì)報酬，進一步強化教師工作中的內(nèi)感意義

績效工資，本質(zhì)上就是改變過去單一的工資體系，重新設(shè)計一套以金錢為基本驅(qū)動器的工資報酬體系。然而，已有的研究表明，金錢刺激對于年輕教師的影響力較為明顯，但不適用于所有教師[6]。格林伯證實，“專業(yè)教師更傾向于轉(zhuǎn)到或分配到相鄰的社會經(jīng)濟狀況較好的具有比較低的失業(yè)風(fēng)險的學(xué)區(qū)，這并非是為了增加工資，而是受金錢以外的驅(qū)動[7]。我們在調(diào)研中亦發(fā)現(xiàn)，接受訪談的45名教師中，43名教師認為績效工資沒有吸引力，并對其持反對態(tài)度。之所以出現(xiàn)這樣的情形，是因為教師對于努力工作后獲得的報酬持有兩個方面的需求，一是物質(zhì)（比如金錢）報酬的需求，二是內(nèi)感報酬的需求。所謂的內(nèi)感報酬，是由工作本身、工作過程中的體驗以及由此帶來的自身成長預(yù)期等方面構(gòu)成的主體主觀感受的報酬。而基于內(nèi)感報酬的主觀感受，即為主體對于工作的內(nèi)感意義。對此，葉瀾教授亦指出，“功利、物質(zhì)的刺激可以煥發(fā)教師一時的積極性，但不是永久的。這只是第一層面的喚醒。關(guān)鍵是要在第二層面上，即喚醒教師內(nèi)在的激情。” [8] 而“內(nèi)在的激情”，就是內(nèi)感意義的一種表現(xiàn)形式。

可見，教師工作積極性的激發(fā)需要多方面因素協(xié)同作用，以金錢為獎勵形式，只是績效工資的一個方面而不是其主旨。因此，我們應(yīng)當(dāng)?shù)镔|(zhì)性報酬對教師個體發(fā)展的意義，而進一步強化其工作中的內(nèi)感意義，才能有效地避免“發(fā)錢換消極”的“德西效應(yīng)”，真正實現(xiàn)“提高教師工作績效”的制度設(shè)計理念。

2.制定統(tǒng)一的“質(zhì)性+量化”績效工資實施細則

績效工資是在完成基本工作崗位職責(zé)的前提下，對所取得的優(yōu)良績效的獎勵。因此，科學(xué)、有效地考核教師的教書育人的績效成為關(guān)鍵。此外，《關(guān)于義務(wù)教育學(xué)校實施績效工資的指導(dǎo)意見》明確要求：“尊重教師職業(yè)特點”。因此，績效工資應(yīng)當(dāng)采取“以質(zhì)性評價為主，量化評價為輔”的“質(zhì)性+量化”綜合評價方式，制定全省或自治區(qū)統(tǒng)一執(zhí)行的實施細則，以避免由于區(qū)域差別而造成的政策偏差。其中，對70%的基礎(chǔ)性工資進行模糊等級評估，凡完成基本工作崗位職責(zé)者，可全部獲得；至于30%的獎勵性績效工資部分，則采用單項性與綜合性工作績效來涵蓋教師知識與教學(xué)技能、學(xué)生學(xué)習(xí)成績。力求使得績效考核相對準確、客觀與公正，從而淡化急功近利思想，更好地實現(xiàn)績效工資提高教師工作積極性的主旨。

3.以“自下而上”方式，進一步完善績效工資配套政策

正如“各種動物只在適合它的生長的環(huán)境中生長一樣，各種類型的人，也只有在遇到適宜的制度化環(huán)境時，才能發(fā)展?！?[9]可見，制度作為人的本質(zhì)的對象化形式，一旦形成，必然對人的發(fā)展產(chǎn)生重大的影響。義務(wù)教育學(xué)?？冃ЧべY，作為一項基礎(chǔ)教育改革的階段性成果，作為教師收入分配制度改革的一項重大舉措，亦不例外。它不僅關(guān)乎教師自身的人性需要，亦是滿足教師社會化的一個手段。因此，績效工資的實施，應(yīng)當(dāng)充分尊重教師的主體性和人格尊嚴，避免以“自上而下”行政命令來強制執(zhí)行。實踐證明，沒有群眾支持的政策或改革，最終是不可能取得成功的。此外，“聚焦于制度規(guī)則如何改變受物質(zhì)自利推動的特別理性的個人行為”[10]。亦是政策制定、完善的基本要求與方法。這些都要求我們以“自下而上”方式，激發(fā)廣大教師積極參與績效工資相關(guān)配套政策的制定與完善，使得這項政策不僅惠及廣大教師，更有利于教育事業(yè)的進一步發(fā)展。

參考文獻

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（責(zé)任編輯 付一靜）