國外均衡城鄉(xiāng)義務教育師資配置的實踐及啟示

城鄉(xiāng)教育發(fā)展不均衡現(xiàn)象在世界范圍內普遍存在，近些年來，世界各國已開始紛紛出臺相關政策改變城鄉(xiāng)教育二元結構的格局，縮減城鄉(xiāng)教育差距，促進城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展。我國當前也面臨極其嚴重的城鄉(xiāng)教育發(fā)展兩極分化現(xiàn)象，尤其是城鄉(xiāng)師資之間存在的巨大差距對農村教育事業(yè)的發(fā)展造成不可估量的損失。但縱觀現(xiàn)有研究，既不乏對國外城鄉(xiāng)義務教育均衡發(fā)展經驗的引介與研究，也不乏對國外促進農村地區(qū)教育發(fā)展經驗的介紹，對城鄉(xiāng)師資均衡發(fā)展的專項研究卻相對鮮見。師資均衡既是城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌的重要組成部分，也是一種促進城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展的重要手段和措施。在我國當前大力推進城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展的背景之下，綜合考察世界各國均衡師資力量的經驗可為我國均衡城鄉(xiāng)師資配置提供一定的思考和借鑒。

一、 國外均衡城鄉(xiāng)義務教育師資配置的實踐

1.以健全的法制法規(guī)作保障

教育立法是各國提升貧困、偏僻地區(qū)師資力量，均衡城鄉(xiāng)教師發(fā)展的重要保障。從國際視野看，不論是美國、英國、法國、日本等發(fā)達國家還是印度、巴西等發(fā)展中國家，都通過立法程序促進偏貧地區(qū)教師發(fā)展，確保城鄉(xiāng)師資力量的均衡。如日本政府先后制定和實施了《偏僻地區(qū)教育振興法》、《偏僻地方教育振興法施行令》等，將振興偏僻地區(qū)教育作為一項重要的國策予以實施。為鼓勵優(yōu)秀教師到偏僻地區(qū)學校任教，日本政府推行了“偏僻地區(qū)優(yōu)先的人事行政制度”，并選拔有經驗的優(yōu)秀教師到偏僻地區(qū)學校任教，以優(yōu)化偏僻地區(qū)學校教師隊伍[1]。法國出臺一些教育法律政策對師資配置進行特別規(guī)定。如1989年的《教育方向指導法》第21條規(guī)定：“在教師配額上應制定一項減少各學區(qū)之間和各省之間不平等的政策，以解決就學率有差距的問題，并改進各級學校中的師生比率”[2]。澳大利亞聯(lián)邦政府于1977年提出“貧困鄉(xiāng)村地區(qū)計劃”，1982年改為“鄉(xiāng)村地區(qū)計劃”，其中著重在吸引優(yōu)秀教師到鄉(xiāng)村任教、促進鄉(xiāng)村教師專業(yè)發(fā)展方面提出一系列政策舉措[3]。

2.實施多重經濟待遇刺激

如果立法是促進城鄉(xiāng)教師專業(yè)發(fā)展的前提性保障，經濟待遇則是幫助處境不利學校教師生存與發(fā)展的基礎性保障。為改善農村師資隊伍狀況，均衡城鄉(xiāng)師資水平，大多數(shù)國家都采取了這一舉措。在美國阿肯色州，對于愿意去貧困地區(qū)任教的教師，州政府每年給予4000美元的額外簽約金[4]；羅馬尼亞為了吸引教師到鄉(xiāng)村或偏遠地區(qū)工作，教育機構根據(jù)地區(qū)的特點為流動教師提供獎金，而獎金的金額相當于教師薪資的5%到80%不等。同時，政府每年都會重新評審這些地區(qū)的工資漲幅[5]。除了直接的薪資刺激外，一些國家還采用了更為廣泛的刺激措施。如日本為前往處境不利學校任教或交流的教師提供各類津貼，一是偏僻地區(qū)津貼，該類津貼是根據(jù)《偏僻地區(qū)教育振興法》給偏遠山區(qū)和離島學校的教師支付，是否是偏僻地區(qū)、屬于幾級偏僻地區(qū)需要得到政府認定；二是寒冷地區(qū)津貼，是向在嚴寒季節(jié)積雪深厚地區(qū)工作的教師發(fā)放的津貼，寒冷地區(qū)同樣需要得到政府認定[6]。美國的北卡羅來納州對有工作經驗、愿意到農村地區(qū)任教的教師提供住房和每月400～600美元的生活補助，還提供燃氣補助和交通補貼等；在路易斯安那州，愿意在教育質量相對較低的農村學區(qū)工作的有經驗的教師每年會有2500美元的額外獎金和125個小時的職業(yè)發(fā)展時間；猶他州為農村教師提供租房資助等[4]。澳大利亞采取了優(yōu)惠政策鼓勵優(yōu)秀教師到鄉(xiāng)村任教，除提供優(yōu)厚的年薪外，還包括給予帶薪假期、交通費用等。

3.積極開辟教育特殊區(qū)，制定專項教師發(fā)展計劃

當前，多數(shù)農村教師相較于城市教師都表現(xiàn)出學歷偏低、教育教學知識匱乏、教學技能低下等問題，改變這一現(xiàn)狀的關鍵在于為農村教師提供行之有效的培訓。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下，可通過加強城市教師帶動農村教師，廣泛運用城市學?，F(xiàn)有力量支援農村教師發(fā)展來實現(xiàn)。目前，世界范圍內不少國家均采取了這一方式。英國政府為提高薄弱地區(qū)的教育質量采取了“教育行動區(qū)計劃”這一舉措，即在社會和經濟相對窮困的同一區(qū)域里，政府將該地區(qū)學校（15到25所）的管理權向社會公開招標，由工商企業(yè)、學校、家長、地方教育當局和當?shù)仄渌鼨C構、部門組成的一個聯(lián)合體，向中央教育主管大臣提出申請，接管學生學業(yè)表現(xiàn)不良的薄弱學校。政府規(guī)定：凡是加盟教育行動區(qū)的薄弱學校，在教師聘用方面可以不受全國性教師聘任條例的約束。通過提供更加靈活和優(yōu)厚的合同，吸引優(yōu)秀的學校管理人員擔任行動區(qū)內學校的校長，并招聘更多的優(yōu)秀教師充實教學第一線，以增強加盟學校的師資力量。為進一步提升教師素質，不少教育行政區(qū)內還成立“教師專業(yè)發(fā)展小組”[7]。如巴恩斯利教育行動區(qū)建立了各學科的教師專業(yè)發(fā)展小組，各組成員分別來自不同的加盟學校，由經驗豐富、教學成績突出的教師擔任各組組長。通過教師專業(yè)發(fā)展小組的各種交流活動使各校之間、教師之間能夠共享材料、經驗和心得，以此提高薄弱學校教師的教學水平。

法國自20世紀7、80年代以來也出現(xiàn)了嚴重的教育發(fā)展兩級分化現(xiàn)象，處境不利社區(qū)學校的師資質量、教師待遇等落后于發(fā)達地區(qū)的學校。對此，法國政府于1981年出臺了“優(yōu)先教育區(qū)”政策。該政策關于師資均衡配置方面的內容主要有三方面的規(guī)定：（1）對“優(yōu)先發(fā)展區(qū)”的師資配置給予特別支持，要求為其配置高質量的、合適的教師隊伍；（2）增加“優(yōu)先教育區(qū)”的教師數(shù)量配置，以便加強對處境不利和學習困難兒童進行個別輔導；（3）提高“優(yōu)先教育區(qū)”任教教師的工資待遇。政府對“優(yōu)先教育區(qū)”內的教師給予特別津貼，比如1997年該津貼額為6741法郎。凡在“優(yōu)先教育區(qū)”內任教的中小學教師均能享受該項津貼。該項津貼計入教師工資，由國民教育部支付[1]。這項政策的實施使得“優(yōu)先教育區(qū)”的教師質量和數(shù)量都得到了一定的改善和提高，大大縮小了法國不同區(qū)域間教師資源分配不均的狀況。澳大利亞則注重利用信息技術促進鄉(xiāng)村教師的發(fā)展。為解決鄉(xiāng)村教師獲取教學資料的困難，各州在建立的關于鄉(xiāng)村地區(qū)計劃的官方網站上專門開設了關于鄉(xiāng)村教師的欄目，包括各種教學信息、優(yōu)秀教學課件、網上圖書館、教育專家在線指導教學、教師論壇等[8]。

4.完備的教師交流制度

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教師發(fā)展的根本任務在于促進城鄉(xiāng)教育協(xié)調發(fā)展，避免出現(xiàn)富者越富、貧者越貧的“馬太效應”，使城鄉(xiāng)之間實現(xiàn)信息互通、資源共享。通過開展城鄉(xiāng)教師交流活動，可以促進教師對城鄉(xiāng)學校不同文化的理解，幫助加快農村教師的成長和綜合素質的提升。歐洲委員會在2005年制定的《歐洲教師能力與資格共同原則》中指出：流動性特征是教師職業(yè)的四個重要特征之一。在2007年的《提高教師教育的質量》中再次重申：“流動是教師的初始訓練和后繼職業(yè)培訓的一個核心組成部分”[9]。從而將流動在教師職業(yè)生涯與教師發(fā)展中的地位提升到一個前所未有的高度。事實上，歐盟國家一直以來確實較為重視在國家間及國內開展各式各樣的教師交流活動。如，國家間及國內常常會進行訪學和短期交流等項目，其中，“崗對崗”教師交流項目即為一項獨具特色的非國家層面的交流項目，這是一種持續(xù)時間為數(shù)月到一年的中期交流方式。

在日本，政府針對中小學教師流動問題專門制定了教師定期流動制。據(jù)文部省推算，全國公立基礎教育學校教師平均每6年流動一次。教師流動方針每年都由都道府縣教育委員會制定，制定方針時考慮到都市和鄉(xiāng)村之間、偏僻地區(qū)和非偏僻地區(qū)間的交流、教師構成的合理性等問題。政府還特別鼓勵教師到偏僻地區(qū)落后學校任教，并為該部分教師設定了專門的“偏僻地區(qū)津貼”。該政策的實施對提高教師素質、合理配置人力資源、保持學校之間的發(fā)展水平均衡等起了很大作用，特別對改善偏僻地區(qū)學校師資缺乏等狀況起了很大作用。為促使各學校的教育同步發(fā)展，韓國政府也于20世紀70年代開始實行城鄉(xiāng)教師交流制度。政府規(guī)定對于包含偏遠農村地區(qū)的

行政區(qū)，教師在城市工作的時間可以是8年或10年，之后，他們將流動到農村學校工作3～4年。為進一步明確教師交流區(qū)域，根據(jù)各地區(qū)的城市化水平，將所有學校的人事管理行政區(qū)劃分為I區(qū)域、II區(qū)域、III區(qū)域、IV區(qū)域和V區(qū)域五級區(qū)域，I區(qū)域城市化水平最高，V區(qū)域城市化水平最低。教師在同一所公立學校的教學工作期限一般是5年。I區(qū)域的教師教學工作年限不超過8年，II區(qū)域的教師工作期限可以是10年。I區(qū)域和II區(qū)域的流動教師可以輪換到III區(qū)域或更低區(qū)域。當教師從I區(qū)域和II區(qū)域輪換到IV區(qū)域和V區(qū)域，他們再回到I區(qū)域和II區(qū)域的工作年限為3年；當他們輪換到III區(qū)域，他們回到I區(qū)域和II區(qū)域的工作年限為2年[10]。韓國教師交流制度對于穩(wěn)定農村教師隊伍、改善薄弱學校教育環(huán)境、均衡區(qū)域和校際師資差異方面成效顯著。

二、 國外均衡城鄉(xiāng)義務教育師資配置的啟示

目前，我國城鄉(xiāng)義務教育階段師資嚴重不均衡，在師資隊伍結構、教師質量等方面都存在差距。發(fā)達國家和發(fā)展中國家或地區(qū)均衡城鄉(xiāng)義務教育師資方面取得的經驗可以給我們較好的啟示和借鑒。

1.加強均衡師資配置的法制化建設

我國早已開始著手解決城鄉(xiāng)義務教育教師資源配置不均問題，在1999年的《中共中央國務院關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》中就指出，“鼓勵大中城市骨干教師到基礎薄弱學校任教或兼職，中小城市（鎮(zhèn)）學校教師以各種方式到農村缺編學校任教，加強農村與薄弱學校教師隊伍建設”。同年發(fā)布的《面向21世紀教育振興行動計劃》中進一步提出，“要認真解決邊遠山區(qū)和貧困地區(qū)中小學教師短缺問題。要進一步完善師范畢業(yè)生的定期服務制度，對高校畢業(yè)生（包括非師范類）到邊遠貧困的農村地區(qū)任教，采取定期輪換制度，并享受傾斜政策”。2010年出臺的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》中也指出，要“以農村教師為重點，提高中小學教師隊伍整體素質”。2012年12月教育部又發(fā)布了《邊遠貧困地區(qū)、邊疆民族地區(qū)和革命老區(qū)人才支持計劃教師專項計劃實施方案》，致力于推動“三區(qū)”教師發(fā)展?？v觀上述文件、政策可以發(fā)現(xiàn)，多數(shù)是以“決定”、“計劃”、“方案”等方式出現(xiàn)，從未上升到法制的高度。事實上，與其他國家相比，我國治理城鄉(xiāng)教師發(fā)展不均衡問題的舉措不可謂不全面，在具體執(zhí)行過程中卻往往要么中途流產，被其他相關政策覆蓋，要么隨著相關行政領導層的更替石沉大海。因而，我國均衡城鄉(xiāng)教師發(fā)展不僅需要一系列政策進行指導，更需要有相關法律法規(guī)為其“保駕護航”，如此才能確保城鄉(xiāng)教師均衡發(fā)展之路走得更加順暢、有力。

2.完善農村教師福利保障

發(fā)達國家與發(fā)展中國家通過實施經濟待遇刺激，留住和吸引教師到薄弱地區(qū)任教的政策大大促進了城鄉(xiāng)義務教師均衡，如英國明文指出凡是加盟薄弱地區(qū)學校的給予1萬英鎊，羅馬尼亞依據(jù)地區(qū)發(fā)展程度給予額度相當于工資5%～80%的獎金。我國雖然也明確提出“提高農村教師待遇”、“在改善農村教師待遇等方面下大力氣”，但至今相關政策在具體實施方面的規(guī)定較為模糊，仍未提供一個可供操作的具體“數(shù)目”。同時，除對經濟待遇做明確性規(guī)定外，還可依據(jù)經濟、政治、文化、環(huán)境等發(fā)展程度進行區(qū)域劃分，并依據(jù)區(qū)域偏貧程度制定分級教師待遇指標，即越偏僻地區(qū)補貼越高，不實施終身制，離開就自行停止。另外，我國目前實施的刺激方式還較為單一，吸收或調任城市優(yōu)秀教師前往農村地區(qū)學校交流、任教，難免會給這部分教師帶來住宿、交通等方面的問題，因而除為這部分教師提供一定的經濟保障以外，還要在住宿、交通等方面提供便利措施，解決教師基本的生存問題。

3.建立專門化的“教師專業(yè)發(fā)展組織”

教師培訓是提高教師質量、增強教師專業(yè)知識與技能素養(yǎng)最有效、最便捷的途徑。近年來，我國開始實施“國培計劃”，但從目前實施的情況來看，這主要是一種單向的師資培訓項目，農村學校教師完全是被動的學習者與接受者，致使培訓中出現(xiàn)無視農村教師需求或農村教師積極性不高的情況。我國可借鑒英國、澳大利亞等國的經驗，成立專門的教師專業(yè)發(fā)展小組，該組織中既包括農村學校的教師，也應包括城市學校的教師及高校教育教學研究人員等，為教師專業(yè)發(fā)展搭建一個有效促進溝通、交流、互助的平臺，加強城鄉(xiāng)教師之間的有機結合。另外，可在此基礎上，進一步搭建網上教師專業(yè)發(fā)展平臺，在網站上開設先進的教育教學理念、優(yōu)秀教學課件、在線指導與培訓等欄目，實施教師遠程培訓，豐富農村教師學習與發(fā)展的途徑，全面促進農村教師教育教學素養(yǎng)的提高。

4.推進教師交流的制度化建設

教師交流是一項有效促進城鄉(xiāng)教師互動，均衡師資差異的舉措。與歐洲、日本、韓國等已較為成熟的教師流動制相比，我國教師交流政策的實施尚處于探索性階段，在實施對象、操作程序、配套措施等方面都有較大的改進和完善空間。首先，在實施對象上，針對我國政策實施中出現(xiàn)的部分城市學校將支教作為處罰手段等情況，應進一步明確交流教師的標準。其次，在操作程序上，目前學校自主權較大，使教師交流存在較大隨意性，應加強各省、市及區(qū)縣教育行政部門在教師交流中的管理權，由教育行政部門統(tǒng)籌安排交流事宜。最后，在配套程序上，日本以《偏僻地區(qū)教育振興法》、韓國以《島嶼、偏僻教育振興法》規(guī)定對流動教師的利益補償，確保教師流動的有效實施，我國僅提出對流動教師在評職稱、考碩士學位加分等方面給予政策傾斜，刺激措施較為模糊且力度小，難以激發(fā)教師積極性。因而，我國在教師交流方面應著重加強制度化建設，確保教師交流舉措的有效實施。

參考文獻

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[10] 董博清，于海波.韓國城鄉(xiāng)教師輪崗制度及其對我國的啟示.外國中小學教育，2002（7）.

（見習編輯 鄭雪凌）