公共政策視角下的義務(wù)教育“就近入學(xué)政策”

一、 “就近入學(xué)政策”價值取向上的合理性

在公共政策學(xué)中，以效率為追求目標(biāo)的功利主義原則與公平原則是現(xiàn)代公共政策最基本的兩種價值選擇。義務(wù)教育就近入學(xué)政策作為一項(xiàng)重要的公共政策從政策取向而言具有價值上的合理性：這種政策的導(dǎo)向是保障每個公民均等地接受義務(wù)教育的權(quán)利進(jìn)而實(shí)現(xiàn)教育機(jī)會公平，很顯然，這項(xiàng)政策遵循了公平的價值選擇原則。這也是為什么從歷史縱切面來看，各個國家在發(fā)展本國義務(wù)教育時都要推行義務(wù)教育就近入學(xué)政策。在政策科學(xué)中，價值取向是一個無法繞開的領(lǐng)域，從公共政策制定過程要經(jīng)歷的五個步驟——政策制定、政策執(zhí)行、政策評估、政策監(jiān)控、政策終結(jié)而言，每一個步驟的操作都要緊緊圍繞一個標(biāo)準(zhǔn)：政策的價值取向。“價值取向直接影響甚至決定著公共政策的性質(zhì)、方向、合法性、有效性和社會公正的程度。因此，價值標(biāo)準(zhǔn)和取向的確認(rèn)和選擇是公共政策的決定性因素之一”[1]。在教育領(lǐng)域中，這種以培養(yǎng)人、完善人為目標(biāo)的社會活動的價值取向顯得更為重要。

在哲學(xué)角度上，價值是“主體需要和客體屬性之間的滿足和被滿足的現(xiàn)實(shí)關(guān)系”[2]。價值本質(zhì)上是一個選擇性的概念，在公共政策制定過程中無不體現(xiàn)著政策制定者的價值取向，因此價值顯得尤為重要。在就近入學(xué)政策制定環(huán)節(jié)中，決策主體會對各種政策對象、政策關(guān)系根據(jù)價值判斷進(jìn)行賦權(quán)和排序，如哪些政策調(diào)控對象會獲得優(yōu)先權(quán)，哪些應(yīng)該受到調(diào)控，利益主體的界限程度等。具體而言，義務(wù)教育就近入學(xué)政策在價值取向上的合理性可以通過以下幾個方面來具體體現(xiàn)。

1.就近入學(xué)政策以教育公平理念為價值取向

教育公平是社會公平的基礎(chǔ)。教育公平已經(jīng)成為未來教育發(fā)展的兩大戰(zhàn)略之一，在社會各階層日益固化、階層流動喪失活力背景下，教育作為一種實(shí)現(xiàn)階層和個人向上流動的機(jī)制作用日益凸顯。市場經(jīng)濟(jì)條件下先賦性因素?zé)o法改變的前提下，政策制定者面臨著如何保障每個學(xué)生最大化運(yùn)用后致性因素獲得學(xué)業(yè)成功和保障教育公平的命題。就近入學(xué)政策正是對這一命題的偉大嘗試。義務(wù)教育根本特點(diǎn)之一是它的平等性。作為一項(xiàng)義務(wù)教育政策，就近入學(xué)政策是義務(wù)教育機(jī)會平等的體現(xiàn)，其目的是保證每一個學(xué)生平等地接受教育的機(jī)會。就近入學(xué)政策鮮明地指向了教育機(jī)會公平。機(jī)會公平是任何一個健康發(fā)育社會的基本理念，它意味著“任何自然的、經(jīng)濟(jì)的、社會的或文化方面的不利狀況，都可以通過教育機(jī)制得到補(bǔ)償”[3]。就近入學(xué)政策不是一個入學(xué)的地域概念，它是以一定的地理范圍為標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)生不得跨越教育行政部門規(guī)劃的學(xué)區(qū)，從形式上保證基礎(chǔ)教育階段每個學(xué)生都能夠均等地接受義務(wù)教育的權(quán)利，實(shí)質(zhì)上是為追求教育機(jī)會均等而實(shí)行的一項(xiàng)制度安排。從教育公平理念分析，或許用“無選擇入學(xué)”來表達(dá)這種入學(xué)方式更加的確切，總之，就近入學(xué)政策反映了入學(xué)權(quán)利平等的公平的教育理念。

2.就近入學(xué)政策以教育均衡化發(fā)展為價值取向

教育均衡發(fā)展作為一種教育理念，是在教育公平化的價值取向下，通過政策的制定和法律的實(shí)施，實(shí)現(xiàn)在不同的教育群體中均衡地分配教育資源，確保每一位社會公民都能有權(quán)享受同質(zhì)的教育資源，達(dá)到教育需求與教育供給的相對均衡，并最終落實(shí)在人們對教育資源的分配和使用上。教育均衡發(fā)展展現(xiàn)了一種新型的教育發(fā)展民主觀、人本觀和公平觀。教育均衡的目標(biāo)是教育需求與教育供給的相對均衡，教育資源配置的均衡是教育均衡的基礎(chǔ)。義務(wù)教育的本質(zhì)要求之一就是通過合理均衡地配置教育資源、合理布局來實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)教育資源的均衡。就近入學(xué)政策的實(shí)施正是保證義務(wù)教育均衡發(fā)展的杠桿，一方面通過學(xué)區(qū)的劃分在理論上打破了擇校的可能，減輕了家長的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，減少了教育行政部門尋租的空間。另一方面避免了學(xué)校發(fā)展過程中的兩極分化現(xiàn)象及馬太效應(yīng)的產(chǎn)生。同時，也會給薄弱學(xué)校和名校留有穩(wěn)定的發(fā)展空間，使他們在均衡基礎(chǔ)上相互競爭，提高教學(xué)質(zhì)量和教育水平，調(diào)動他們辦學(xué)的熱情和積極性。

二、 就近入學(xué)政策現(xiàn)實(shí)中的困境

1.就近入學(xué)政策目標(biāo)與執(zhí)行相脫離，限制了公民的教育選擇權(quán)

1986年，《義務(wù)教育法》第一次以法律的形式對就近入學(xué)政策作出了規(guī)定，從此將就近入學(xué)政策納入了法制的軌道，具有劃時代的意義。1992年，國務(wù)院批準(zhǔn)的《中華人民共和國義務(wù)教育法實(shí)施細(xì)則》對就近入學(xué)作出了規(guī)定：實(shí)施義務(wù)教育學(xué)校的設(shè)置，由設(shè)區(qū)的市級或者縣級人民政府統(tǒng)籌規(guī)劃，合理布局。應(yīng)該注意到的是，這項(xiàng)政策出臺和規(guī)范時間是在80年代末與90年代初，那時候教育發(fā)展的總體差距不是太大，教育公平問題沒有現(xiàn)在這么突出。政策的目標(biāo)與定位是政府為公民提供充足的教育機(jī)會，能夠使適齡兒童就近入學(xué)。20年后，公共政策執(zhí)行的外部環(huán)境已經(jīng)發(fā)生巨大變化，人們由等待政府分配公共教育資源轉(zhuǎn)向?qū)ふ覂?yōu)質(zhì)、特色的教育資源。公共政策作為一個耦合系統(tǒng)，必須不斷地與外界進(jìn)行各種信息、能量的交換才能保證政策的產(chǎn)生和執(zhí)行，否則系統(tǒng)中的熵會急劇增加，導(dǎo)致系統(tǒng)的紊亂程度增加，政策也就失去了時效性。美國公共政策學(xué)家戴維·伊斯頓用抽象和概括的概念對公共政策進(jìn)行了定義：公共政策是對全社會的價值進(jìn)行權(quán)威性的分配，這些社會價值不僅包含物質(zhì)價值，而且還包括精神價值如公民的利益訴求、公民的期望等。公共政策設(shè)計(jì)就是為了更好地對這些社會價值進(jìn)行分配，在當(dāng)前這個社會階層分化、利益主體多元化的時代，不同的社會群體都有不同的教育訴求，公共政策的設(shè)計(jì)和調(diào)整應(yīng)該充分考慮到不同人群之間的訴求表達(dá)，允許人們保留在一定條件下進(jìn)行教育選擇的權(quán)利。就近入學(xué)政策已經(jīng)不能夠滿足當(dāng)前人們對優(yōu)質(zhì)教育資源與特色多元化的教育資源的需求的前提下，產(chǎn)生了政策實(shí)施的困境：擇校愈演愈烈。如果政策繼續(xù)以一種強(qiáng)制和自負(fù)姿態(tài)實(shí)施，人們教育選擇的權(quán)利會受到限制進(jìn)而引發(fā)公眾對該政策的質(zhì)疑和不滿。

2.就近入學(xué)政策的負(fù)面效應(yīng)

（1）就近入學(xué)政策為教育行政機(jī)構(gòu)”尋租”、“創(chuàng)租”提供了溫床

公共選擇理論認(rèn)為，政府并不是一個抽象意義上的組織機(jī)構(gòu)，而是由每個追求利益最大化的理性經(jīng)濟(jì)人組成的[4]。因此，從一定程度上政府不會像其政策展示的價值取向一樣將維持教育機(jī)會公平作為行動準(zhǔn)則。然而，就近入學(xué)政策制定者用行政式的手段強(qiáng)制學(xué)生按照戶籍就近入學(xué)就會限制普通公民進(jìn)行教育選擇的權(quán)利，是一種犧牲選擇的均衡戰(zhàn)略，教育行政部門作為政策的供給者并不是一個被動的租金接受者，它往往運(yùn)用手中的教育行政權(quán)力進(jìn)行“創(chuàng)租”活動，用行政干預(yù)或者政策導(dǎo)向和稀缺社會資源（金錢和權(quán)力）進(jìn)行交換，進(jìn)而形成以權(quán)擇校和以錢擇校。試想一下，如果教育行政部門允許公民自由選擇的話，沒有人會通過教育行政部門獲取優(yōu)質(zhì)教育資源。因此從本質(zhì)上來看，教育官員的尋租與創(chuàng)租導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育資源分配更加不平衡，引來社會對政策的不斷質(zhì)疑。

（2）就近入學(xué)政策激勵機(jī)制上的缺陷

政策決策者認(rèn)為，按照地理范圍和戶籍劃分學(xué)區(qū)，只要嚴(yán)格實(shí)施學(xué)生就近入學(xué)就能夠改善愈演愈烈的擇校問題，通過行政手段阻擋公民對優(yōu)質(zhì)教育的向往和占有，然后通過促進(jìn)學(xué)校變革來實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，而政策本身有種揚(yáng)湯止沸之嫌。究其原因，對薄弱學(xué)校而言，就近入學(xué)政策沒有給薄弱學(xué)校管理者帶來變革的動力，反而有種“皇帝女兒不愁嫁”的安慰，是一種典型的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維，導(dǎo)致教育系統(tǒng)內(nèi)的地方保護(hù)主義思想滋生。對先進(jìn)學(xué)校而言，這項(xiàng)政策將先進(jìn)學(xué)校、薄弱學(xué)校、一般學(xué)校一律拉在同一起跑線上，優(yōu)質(zhì)學(xué)校無法選擇優(yōu)秀學(xué)生，名師與高徒無法相得益彰，使得客觀教育規(guī)律失效，必然導(dǎo)致資源無法達(dá)到最優(yōu)化的配置，使得教育發(fā)展質(zhì)量讓位于在低位上發(fā)展的教育公平。另外，就近入學(xué)政策無視學(xué)生發(fā)展的差異性，與新時期倡導(dǎo)的因材施教、辦好每一所學(xué)校、教好每一個學(xué)生的教育理念格格不入。

（3）限制了公民自由選擇的權(quán)利，與教育民主化的大趨勢相違背

縱觀世界教育發(fā)展史，自20世紀(jì)80年代以來，無論是國內(nèi)還是國際上，公立教育體系在知識經(jīng)濟(jì)浪潮的沖擊下弊端日益凸顯：教育管理體制上僵化停滯、教育理念上陳舊不前，難以滿足知識經(jīng)濟(jì)時代的挑戰(zhàn)與需求。在特定的時代背景下公民進(jìn)行教育選擇有其考量和目的：一方面可以滿足知識經(jīng)濟(jì)時代公民多元化的教育需求；另一方面通過學(xué)生自主選擇學(xué)校等教育資源有助于改革僵化的教育管理體制，倒逼教育改革的推進(jìn)，在競爭機(jī)制的作用下實(shí)現(xiàn)教育資源的最佳配置，提高教育投資效益。就近入學(xué)政策在教育民主化的大潮下侵犯了公民生而自由的哲學(xué)理念：人人都享有政治、經(jīng)濟(jì)、文化和教育的權(quán)利。這種教育選擇權(quán)利是一種不可剝奪和限制的基本人權(quán)，就近入學(xué)政策通過運(yùn)用行政手段筑起一道大閘：限制人們自由選擇學(xué)校的權(quán)利。在一定程度上也就是侵犯了基本人權(quán)。

三、 理性認(rèn)識就近入學(xué)政策

通過上文可以看到，以不同的立場和思維方式看待這項(xiàng)教育領(lǐng)域的公共政策會得到不同的結(jié)果和答案，但是兩者都有一種共識存在：都使用“公正”術(shù)語為自己的立場找基礎(chǔ)。贊成就近入學(xué)政策的支持者認(rèn)為，政策的立意和出發(fā)點(diǎn)是公正的，維護(hù)了大多數(shù)人的利益，其邏輯基礎(chǔ)是集體主義原則。就近入學(xué)政策的反對者認(rèn)為，真正的公正是保證每個人都有自主選擇教育資源的權(quán)利，保證公民的教育選擇權(quán)是一種底線的制度公正，如若限制一部分人的教育選擇權(quán)利推行無視實(shí)際差異的原子式“平等主義”，實(shí)際上是一種最大的不公。如果僅僅從公平正義角度看待這項(xiàng)政策容易走進(jìn)文字游戲的誤區(qū)，導(dǎo)致邏輯清晰但結(jié)論相背離的怪圈。因此，文章嘗試從以下兩個方面理性地分析就近入學(xué)政策。

1.就近入學(xué)政策是社會各階層就教育資源分配問題博弈的結(jié)果

公共政策是對社會權(quán)威價值的分配，而價值分配則必須反映社會公眾大多數(shù)人的意志和訴求，公共政策是在一定社會條件下公眾自然選擇的結(jié)果。公共政策制定者在政策制定中的角色實(shí)際上是各種社會力量角力的平衡器，就近入學(xué)政策的出臺必然是在這場教育資源分配博弈中堅(jiān)持集體主義原則，期望無差異公平的利益群體占據(jù)了上風(fēng)，暫時犧牲了以追求教育選擇權(quán)的利益群體的利益訴求?？梢灶A(yù)見，當(dāng)堅(jiān)持兩種不同公平觀的利益群體力量發(fā)生改變時，就近入學(xué)政策在特定時代背景下必然會被調(diào)整。

2.就近入學(xué)政策的利益博弈方的共識點(diǎn)在于保證教育資源的公平分配

這在一定程度上給予政策制定者以啟示：要切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，政府在公共政策制定過程中必須恪守“守夜人”和“掌舵人”角色，盡量減少由于政府作為利益博弈者參與博弈造成事實(shí)上的不公影響了政策的執(zhí)行。只有避免政府運(yùn)動員和裁判員雙重角色的扮演，才能真正意義上避免政府失靈現(xiàn)象的出現(xiàn)。

參考文獻(xiàn)

[1] 張國慶.現(xiàn)代公共政策導(dǎo)論.北京：北京大學(xué)出版社，1997.

[2] 李連科.價值哲學(xué)引論.北京：商務(wù)印書館，1999.

[3] 查爾斯·赫梅爾.今日的教育為了明日的世界.聯(lián)合國教科文組織.北京：中國對外翻譯出版公司，1983.

[4] 許云霄.公共選擇理論.北京：北京大學(xué)出版社，2006.

（責(zé)任編輯 付一靜）