北京市第十三屆人大常委會若干做法（上）

一、 關(guān)于工作理念：對人大制度應(yīng)有敬畏之心

（一） 區(qū)分人大制度、權(quán)力機(jī)關(guān)和工作機(jī)關(guān)

北京市人大常委會主任杜德印同志[1]在講到人大制度的時候，經(jīng)常要求區(qū)分清楚人大制度、權(quán)力機(jī)關(guān)和工作機(jī)關(guān)（有時，他也用“機(jī)關(guān)工作”）的關(guān)系，認(rèn)為這一點(diǎn)至關(guān)重要。因?yàn)椋舜笾贫群腿嗣翊泶髸g的關(guān)系、作為權(quán)力機(jī)關(guān)的履職行為和作為工作機(jī)關(guān)的一般工作之間的關(guān)系，許多人甚至是許多當(dāng)政的領(lǐng)導(dǎo)人是弄不明白的。由于這種不明白，就常常發(fā)生誤解、誤會甚至鬧出笑話。把人大制度當(dāng)成人大自身的制度的有之，把人大的機(jī)關(guān)工作當(dāng)成權(quán)力機(jī)關(guān)履職的亦有之。所以，應(yīng)該把這幾者的關(guān)系特別是他們之間的區(qū)別搞清楚，尤其是領(lǐng)導(dǎo)同志和參與人大工作的同志更要弄清楚[2]。

1.人大制度是國家根本政治制度，是全黨全國全體人民的制度。它是保證人民當(dāng)家作主的根本制度，是執(zhí)政黨民主執(zhí)政依法執(zhí)政的操作平臺，是實(shí)現(xiàn)三者有機(jī)統(tǒng)一的制度載體。這個制度理應(yīng)受到敬畏

我們知道，人民代表大會制度是我們國家的根本政治制度。但是，這個制度不單單是指人民代表大會，而是包括了人民代表大會、政府、法院、檢察院等所有國家機(jī)關(guān)體系在內(nèi)的整個制度。所謂人民代表大會制度，簡單說，就是人民依法選舉代表，組成人民代表大會，由人民代表大會代表人民行使國家權(quán)力的一整套制度。由于作為權(quán)力機(jī)關(guān)的人民代表大會是這個體系的核心機(jī)關(guān)，所以這個制度就稱為人民代表大會制度。在這個制度體系中，人民代表大會是核心，它是其他國家機(jī)關(guān)產(chǎn)生的合法途徑，既是其他國家機(jī)關(guān)的權(quán)力母體，也是其他國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督主體，其他所有國家機(jī)關(guān)都要向它負(fù)責(zé)。這個制度是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民創(chuàng)造的，是屬于全黨、全國、全體人民的制度，不是單歸哪一人哪一家所有的。它的基本功能是保證人民當(dāng)家作主，同時也是執(zhí)政黨實(shí)現(xiàn)民主執(zhí)政依法執(zhí)政的操作平臺，是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機(jī)統(tǒng)一的制度載體。對于這樣一個制度，我們?nèi)h、全國、全體人民都應(yīng)該保持應(yīng)有的敬畏之心。因此，堅(jiān)持和完善人民代表大會制度，也就不是人民代表大會一家的事情，是全黨、全體國家機(jī)關(guān)、全國人民的事情。這是講人民代表大會制度。

2.人民代表大會及其常委會是國家權(quán)力機(jī)關(guān)，既是人民行使當(dāng)家作主權(quán)力的機(jī)關(guān)，也是人民行使監(jiān)督權(quán)力的機(jī)關(guān)。它是全部國家機(jī)關(guān)的核心機(jī)構(gòu)。這個機(jī)關(guān)理應(yīng)得到尊重

人民代表大會是由人民依法選舉組成的國家權(quán)力機(jī)關(guān)，是人民代表大會制度體系的核心機(jī)構(gòu)和重要組成部分。按照法律規(guī)定，它由人民選舉產(chǎn)生，與人民保持密切聯(lián)系，是人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)，也是黨和國家機(jī)關(guān)密切聯(lián)系群眾、代表人民意愿的制度保證。人大常委會是人民代表大會的常設(shè)機(jī)構(gòu)，它由代表大會選舉產(chǎn)生，對代表大會負(fù)責(zé)。人大及其常委會，是人民的法定代表，代表人民依法履行自己的職權(quán)，管理和監(jiān)督整個國家機(jī)關(guān)的運(yùn)轉(zhuǎn)。它有兩個最基本的功能：一是保證人民當(dāng)家作主，二是組織人民進(jìn)行監(jiān)督。對于這樣一個人民行使國家權(quán)力、人民監(jiān)督國家權(quán)力的機(jī)關(guān)，理應(yīng)得到其他國家機(jī)關(guān)和廣大人民的尊重。這是講作為權(quán)力機(jī)關(guān)的人大及其常委會。

3.人大常委會的工作機(jī)關(guān)是為人大及其常委會履行職責(zé)提供保障和服務(wù)的工作機(jī)構(gòu)與辦事機(jī)構(gòu)。這個機(jī)構(gòu)的工作人員同樣應(yīng)該敬畏人大制度、尊重權(quán)力機(jī)關(guān)，特別是要以對人民負(fù)責(zé)、對制度負(fù)責(zé)、對權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的態(tài)度做好機(jī)關(guān)工作。對此，我們應(yīng)該有一份責(zé)任感、使命感

人大常委會是人民代表大會的常設(shè)機(jī)構(gòu)，在代表大會閉會期間，它行使法律賦予的國家權(quán)力。這是講作為權(quán)力機(jī)關(guān)的人大常委會。同時，人大常委會還組建了自己的工作機(jī)關(guān)，為它履行權(quán)力機(jī)關(guān)的職能提供服務(wù)和保障。在人大常委會工作機(jī)關(guān)從事工作的人員，所做的工作就是常委會的機(jī)關(guān)工作。我們千萬不要把這個工作機(jī)關(guān)與權(quán)力機(jī)關(guān)等同起來，也千萬不要把常委會機(jī)關(guān)工作與常委會履職行為等同起來。所以，我們也千萬不要把人們對人民代表大會制度、對國家權(quán)力機(jī)關(guān)的敬畏和尊重，攬到我們自己的頭上，心安理得地享用，甚至于去跟其他機(jī)關(guān)爭這個爭那個。我們需要的是正確地區(qū)分人大制度、權(quán)力機(jī)關(guān)和工作機(jī)關(guān)，也包括區(qū)分權(quán)力機(jī)關(guān)的履職行為和工作機(jī)關(guān)的機(jī)關(guān)工作。作為從事人大常委會機(jī)關(guān)工作的同志，對于人大制度、對于權(quán)力機(jī)關(guān)必須帶頭存有敬畏之心、尊重之意。同時，對于我們自己所從事的這份工作，更要有高度的使命感、責(zé)任感，誠惶誠恐、兢兢業(yè)業(yè)地把它做好。只能因?yàn)槲覀兊某錾ぷ鞫o人大制度和權(quán)力機(jī)關(guān)增光添彩，而決不能因?yàn)槲覀児ぷ鞯氖韬龌蚣劼┒o這個制度和這個權(quán)力機(jī)關(guān)抹黑；只能因?yàn)槲覀兊某錾ぷ鞫趪液腿嗣裰刑岣哌@個制度與這個權(quán)力機(jī)關(guān)的威信，而決不能因?yàn)槲覀児ぷ鞯娜秉c(diǎn)或瑕疵而給人大制度和權(quán)力機(jī)關(guān)造成損傷。這是講人大常委會的工作機(jī)關(guān)和機(jī)關(guān)工作。

（二） 人大制度是個好制度，要好好用、好好干

在2013年初總結(jié)十三屆人大常委會5年工作的時候，北京市人大常委會主任杜德印同志說：人民代表大會制度是個好制度，對于這個制度，要好好用，好好干[3]。

1.人大制度是個好制度

說人大制度是個好制度，是講這個制度有一個內(nèi)在的、根本的政治優(yōu)勢，那就是它是能夠?qū)崿F(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國三者有機(jī)統(tǒng)一的制度載體。說人大制度是個好制度，是講它具有自己鮮明的特點(diǎn)。比如民主集中，依法有序。比如，有分有合，協(xié)調(diào)制約。比如，能夠兼顧民主和效率兩個方面等。說人大制度是個好制度，是講它具有自己很好的功能。比如，它既是保證人民當(dāng)家作主的制度，又是讓人民起來監(jiān)督政府的制度。比如，它既是國家機(jī)關(guān)權(quán)力來源的合法途徑，又是國家機(jī)關(guān)密切聯(lián)系群眾的制度渠道。比如，它既是把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子的制度性措施，又是執(zhí)政黨民主執(zhí)政依法執(zhí)政的操作平臺。說人大制度是個好制度，是講它既是符合人類政治文明發(fā)展潮流和趨勢的體現(xiàn)主權(quán)在民的代議制度，又是符合我國國情的能夠體現(xiàn)我國的國體和政體的根本制度。對于這樣一個既不同于西方三權(quán)分立模式也不同于蘇聯(lián)議行合一模式，同時又克服了這兩者的弊端兼有這兩者的優(yōu)點(diǎn)的嶄新制度，我們沒有任何理由不好好堅(jiān)持。

2.要用好人大制度

說人大制度要好好用，是講我們的人民代表大會制度目前還沒有得到很好地運(yùn)用，還遠(yuǎn)沒有達(dá)到當(dāng)時制度設(shè)計(jì)的初衷。也就是說，我們的老一輩革命家當(dāng)初設(shè)立這樣一種制度，就是共產(chǎn)黨執(zhí)政以后用來支持和保證人民當(dāng)家作主的，是組織人民有序地監(jiān)督政府的，是執(zhí)政黨用來治國理政的。而我們還沒有來得及好好地用，就走上了越來越左的道路，最后在“文化大革命”中連人民代表大會制度本身也束之高閣了?，F(xiàn)在，經(jīng)過1979年變革之后的人民代表大會制度，恰恰是保證人民通過人民代表大會行使國家權(quán)力、實(shí)現(xiàn)黨民主執(zhí)政和依法執(zhí)政這一科學(xué)執(zhí)政理念的制度平臺。問題是我們現(xiàn)在的各級黨組織對這個問題的認(rèn)識還遠(yuǎn)未到位，對發(fā)揮人民代表大會制度這個固有的執(zhí)政平臺的優(yōu)勢的思考還遠(yuǎn)未成熟，而是習(xí)慣于黨政不分、以黨代政、以黨治國的老路。這里說的用好人大制度，我理解主要是指黨組織要學(xué)會運(yùn)用人大制度，而且要用好人大制度。顯然，用好人大制度是堅(jiān)持人大制度的核心問題。當(dāng)然，這需要我們不斷地在認(rèn)識上提高對于這個制度的制度自信、在實(shí)踐上提高對于這個制度的運(yùn)用能力。

3.人大代表和人大工作者要好好干

這個問題在意思上是很清楚的，就是講在現(xiàn)有的民主法治進(jìn)程中、在現(xiàn)有的認(rèn)識水平和體制格局下，我們作為人大代表和人大工作者，既不能消極等待、無所作為，也不能魯莽滅裂、急于求成；而只能是提高自己對人民代表大會制度的認(rèn)識和信心，增強(qiáng)做好人大工作的責(zé)任感和使命感，用自己出色的履職實(shí)踐，來發(fā)揮人大制度的內(nèi)在優(yōu)勢，讓人民看到人大制度是個好制度、人大制度還管用；讓組織逐步認(rèn)識人大制度作為執(zhí)政平臺的本來功能和政治優(yōu)勢，以便堅(jiān)持和運(yùn)用好人大制度；也讓羨慕西方制度的一些人，看到人民代表大會制度的優(yōu)越性，以免妄自菲薄。從這個角度來看待我們所從事的人大工作，我們的使命感和責(zé)任心就會油然而升，我們就會充滿做好人大工作的信心和勇氣。因此，我們決不能因?yàn)槲覀児ぷ鞯牟涣Χ鴵p害這個制度本身，或者導(dǎo)致人們對這個制度的誤解。顯然，對于人大代表和人大工作者來說，好好干，干好人大工作，就是對人大制度的最好堅(jiān)持。

二、 關(guān)于工作方針：做“該做能做、有用有效”之事

（一） 八字方針的提出和背景

“該做能做，有用有效”這八個字，是北京市人大杜德印同志2009年初提出來的。他之所以提出這樣八個字，是有深刻的歷史背景和現(xiàn)實(shí)原因的。一是與我國民主法治發(fā)展的歷史進(jìn)程有關(guān)。一方面，改革開放30多年來，我國的民主法治建設(shè)取得了長足進(jìn)步，民主執(zhí)政依法執(zhí)政成為黨的執(zhí)政理念，以人大制度、民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度為代表的民主政治制度得到很大發(fā)展，依法治國建設(shè)社會主義法治國家成為治國方略，社會主義法律體系得以建立；另一方面，民主法治建設(shè)的道路依然任重道遠(yuǎn)，而且不可能一蹴而就，在政治體制改革方面認(rèn)識上的不統(tǒng)一、利益上的不一致、方法上的不好選擇，都表明了這一進(jìn)程不可能迅速推進(jìn)。這里用得著一句俗話：欲速則不達(dá)，心急吃不了熱豆腐。我們不能不理解這一點(diǎn)。二是與人民代表大會制度堅(jiān)持和完善的歷史階段有關(guān)。一方面，30多年來人大制度得到了恢復(fù)和堅(jiān)持，而且有很大改革和完善，地方人大常委會制度的建立，代表直選范圍的擴(kuò)大，差額選舉制度的實(shí)施，城鄉(xiāng)等比例選舉的實(shí)現(xiàn)等，都是巨大進(jìn)步；另一方面，這個制度還有許多需要繼續(xù)完善和發(fā)展的地方，有些具體制度需要健全和細(xì)化，有些具體制度之間需要貫通和銜接，有些方面還需要有較大的改革和發(fā)展，特別是執(zhí)政黨如何運(yùn)用這個制度平臺進(jìn)行執(zhí)政實(shí)踐，還是一個在認(rèn)識上需要深化、在實(shí)踐上需要探索的問題等。這些都表明人大工作目前還不可能邁出很大的步伐，有些事情還需要小心地探索甚至是耐心地等待。在這種歷史條件下，我們只能做那些該做能做、有用有效的事情。我覺得，這就是這個方針提出的背景與原因。

（二） 八字方針的含義和運(yùn)用

“該做能做，有用有效”的含義是很清楚的，那就是應(yīng)該做的事情很多，但在眼前的條件下，不可能樣樣都去做，你如果硬要去做，就可能效果不好，會留下很多后遺癥。那么怎么辦呢？就是要在依法該做的眾多事情中，選擇那些目前能夠做的事情，而且要選擇那些既能夠做，也能夠把它做好、做得有用有效的事情來做。當(dāng)然，既然在該做中選擇了能做的事情，那就一定要把它做得非常成功，讓它有用有效才行。這就是這個工作方針的基本含義。在這里面，包含了這樣一個思想，那就是“有所不為而后有所為”。就是要主動地放棄一些事情，暫時不做或者少做，以這些方面的有所不為，來換取可以在另外一些方面有所作為的環(huán)境或條件。比如說，在行使重大事項(xiàng)決定權(quán)方面、在行使人事任免權(quán)方面，因?yàn)槟壳半y度較大，就主動地有所不為，從而在立法權(quán)的行使和監(jiān)督權(quán)的行使方面獲得了較大的有所為的空間。如果你真的要在決定權(quán)和任免權(quán)方面去較真甚至去叫板，那肯定會搞得關(guān)系全面緊張，爹媽都不待見，其結(jié)果只能是連比較好干的也干不成了。當(dāng)然，這里說的在“有所不為”的領(lǐng)域，也不是一點(diǎn)不為，有條件為時也不去為，如果那么理解就太機(jī)械了，也太消極了。在能做的時候還是要不失時機(jī)地去做的。比如，2008年北京市人大常委會結(jié)合聽取和審議檢察院關(guān)于訴訟監(jiān)督問題的專項(xiàng)報(bào)告，就作出了一個《關(guān)于加強(qiáng)人民檢察院對訴訟活動的法律監(jiān)督工作的決議》。這個決議引起了最高檢察院和最高法院的關(guān)注，也引起了全國各地人大常委會的連鎖反應(yīng)，幾年期間全國31個省級人大常委會都作出了相應(yīng)的決定或決議。

（三） 八字方針的效果和意義

應(yīng)該說，這個“該做能做、有用有效”的方針，是取得了很好的效果的。由于主動放棄了在一些領(lǐng)域的作為，使得人大常委會得到了黨委的充分信任，得到了政府的積極支持，獲得了寬松的政治環(huán)境和工作環(huán)境，并在立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)的行使方面，取得了突出的成績，同時也在議案辦理、專題調(diào)研等方面斬獲頗豐。比如，在黨委領(lǐng)導(dǎo)下，建立了以人大為主導(dǎo)的立法新格局，贏得了立法方面的主動權(quán)。比如，在預(yù)算監(jiān)督方面，抓住審計(jì)中的問題，倒逼預(yù)算安排的合理性，建立健全了一系列的與預(yù)算相關(guān)的財(cái)務(wù)制度，使得預(yù)算的科學(xué)性、規(guī)范性有了很大的提高。比如，通過每年辦理3～4個代表大會提出的議案（5年共辦理17個議案），推動了全市發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整和發(fā)展瓶頸問題的解決。比如，通過連續(xù)三年的專題調(diào)查研究，對促進(jìn)政府遵循首都功能定位制定發(fā)展規(guī)劃、加快全國文化中心建設(shè)等問題提出了系統(tǒng)性建設(shè)性的意見建議，而且讓這些建議在決策之前進(jìn)入黨政領(lǐng)導(dǎo)的思考，以便使之順利地納入決策之中。特別應(yīng)該指出，議案的提出與辦理、專題調(diào)研的提出與辦理，都是常委會在吸納廣大市民意見的基礎(chǔ)上，主動運(yùn)作的。應(yīng)該說，所有這些成績的取得，都與貫徹這個八字方針有關(guān)。

八字方針作為一種特定條件下的工作思路，它不是一個單純消極無為的方針，而是一個積極有為的方針，是一個想千方百計(jì)、有所作為的方針。它是有著很高的策略設(shè)計(jì)和智慧含量的。而且，作為一種“有所不為而后有所為”的哲學(xué)思維，也是有著它的一定的普遍意義的。也就說，只要類似情況存在，這個思維方式、這個思考路數(shù)就是管用的。當(dāng)然，必須與當(dāng)時當(dāng)?shù)氐那闆r相結(jié)合?，F(xiàn)在，這個方針已經(jīng)為北京市各個區(qū)縣人大常委會所接受、所遵循，認(rèn)為在眼前的條件下，它不失為一個有所作為、有用有效的好方法。

三、關(guān)于工作主題：提高常委會會議質(zhì)量，落實(shí)常委會會議效果

（一） 提高常委會會議質(zhì)量是人大常委會的中心工作

人大常委會首先要形成一個基本認(rèn)識，那就是人大常委會是集體履職、會議履職。根據(jù)這一點(diǎn)，可以形成第一個認(rèn)識，即人大常委會會議是人大常委會履職的基本方式。接下來，就可以形成第二個認(rèn)識，即組織好人大常委會會議是人大常委會的基本工作，而其他工作都是圍繞著開好人大常委會會議服務(wù)的。在明確這一點(diǎn)之后，就可以順理成章地形成第三個認(rèn)識，即提高人大常委會會議質(zhì)量是人大常委會的基本任務(wù)。這三個認(rèn)識結(jié)合在一起就告訴我們，提高人大常委會會議質(zhì)量是人大常委會的中心工作。

如何提高常委會會議質(zhì)量呢？首要的是提高常委會會議出席率。第十三屆開局之初的2008年，常委會組成人員的出席率不是很高，常委會領(lǐng)導(dǎo)提出實(shí)行出席統(tǒng)計(jì)制度。以半天為單位進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，年底公布出席率，2009年底公布以后，事情比較多的同志有了壓力，調(diào)動了大家的積極性，以后平均出席率都保持在90%左右。其次是提高常委會組成人員的審議發(fā)言率。常委會每年舉辦組成人員培訓(xùn)研討班，講常委會的職責(zé)權(quán)力和功能作用，講常委會組成人員的職務(wù)定位和責(zé)任使命，講常委會組成人員的履職知識和履職技能，并且請有經(jīng)驗(yàn)的老委員現(xiàn)身說法，鼓勵大家積極參加調(diào)研、踴躍進(jìn)行審議發(fā)言，并逐步提高發(fā)言質(zhì)量。這兩個問題的解決，為提高常委會會議質(zhì)量奠定了基礎(chǔ)。

下面，我們分會前、會中、會后三個環(huán)節(jié)介紹如何提高會議質(zhì)量問題。

（二） 會議的質(zhì)量在會前：充分做好會議的準(zhǔn)備工作

1.選好議題是開好會議提高會議質(zhì)量的首要環(huán)節(jié)

北京市人大常委會在一般情況下，每年舉行7～8次會議，每次會議平均在5～9個議題不等，年度議題總數(shù)在40個左右。下一年度的議題一般在上一年度的年底之前就確定了。要想充分利用會議時間、提高會議質(zhì)量的第一件事，就是把常委會議題選擇好。其實(shí)，把常委會議題選好，也就是把常委會全年的工作安排好。前面我們說過，北京市人大常委會有一個工作方針，那就是做“該做能做、有用有效”的事情。人大常委會就是按照這個方針選擇議題的。其基本要求就是議題應(yīng)該屬于依法該做，而且在目前的條件下能夠做好，能夠做得有用有效的事情。對于這件事情，每年北京市人大常委會主任杜德印同志都要指導(dǎo)人大常委會花費(fèi)很大的心血，向代表反復(fù)征詢意見，與政府和兩院反復(fù)溝通，與自己的團(tuán)隊(duì)反復(fù)醞釀，達(dá)成一致后報(bào)告黨委（這時議題的內(nèi)容主要是立法和監(jiān)督方面的，議案類議題得在大會上才能確定）。這樣精心籌劃選擇出的議題，應(yīng)該說是有著廣泛的群眾基礎(chǔ)的，都是很有價值、很有意義的，也是很有味道的。這就為常委會組成人員和廣大代表，甚至是市民積極參與議題的運(yùn)作和促進(jìn)會議質(zhì)量的提高奠定了扎實(shí)的基礎(chǔ)。所以，選好議題是開好會議、提高會議質(zhì)量的第一個環(huán)節(jié)。

2.充分發(fā)揮專門委員會的作用是開好會議提高會議質(zhì)量的基礎(chǔ)因素

常委會的所有議題都是通過專門委員會及其辦事機(jī)構(gòu)進(jìn)行運(yùn)作的。因此充分發(fā)揮專門委員會的作用也是開好常委會會議、提高會議質(zhì)量的基礎(chǔ)性工作。北京市人大常委會各個專門委員會為常委會準(zhǔn)備議題的工作程序主要如下：一是召開專門委員會制定專項(xiàng)工作計(jì)劃，然后報(bào)主任會議通過實(shí)施。二是組織專門委員會組成人員和相關(guān)代表調(diào)查研究，了解涉及議題的真實(shí)情況，并審查府院的相關(guān)報(bào)告，根據(jù)自己的調(diào)查結(jié)果提出修改意見。三是起草和通過專門委員會在常委會會議上的意見報(bào)告并在主任會議上進(jìn)行醞釀。四是在常委會會議上提出意見報(bào)告供常委會審議時參考，并組織參與調(diào)研的委員和代表列席會議，參加審議。這是專門委員會就相關(guān)議題在會前所做的工作。這里的關(guān)鍵是調(diào)查研究的深入和提出意見的準(zhǔn)確性、深刻性?？梢哉f，沒有專門委員會高質(zhì)量的會前準(zhǔn)備工作就沒有常委會高質(zhì)量的議題審議。

3.充分發(fā)揮主任會議的作用是開好會議提高會議質(zhì)量的前提條件

開好常委會會議，還有一個前提性的環(huán)節(jié)，那就是主任會議。主任會議沒有決定權(quán)，它的功能是為常委會做會前準(zhǔn)備，進(jìn)行議題的醞釀。就會前醞釀一個議題來說，北京市人大常委會的主任會議一般要進(jìn)行兩次。一次是批準(zhǔn)議題的工作計(jì)劃，這也是就特定議題主任會議進(jìn)行的第一次醞釀。主要是對專門委員會在會前開展調(diào)查研究進(jìn)行指導(dǎo)，初步議論這個議題涉及的主要問題以及人大常委會所應(yīng)采取的態(tài)度。第二次主任會議主要是醞釀專門委員會提交常委會的調(diào)查意見報(bào)告。在這次會議上，要就這個議題的核心問題形成比較一致的認(rèn)識，那就是找準(zhǔn)問題所在，提出實(shí)質(zhì)性意見和整改要求。這在實(shí)際上也就為這個議題的審議提供了基礎(chǔ)調(diào)門，統(tǒng)一了與會人員（包括駐會常委會組成人員、駐會代表等）的思想。這個會議應(yīng)該說是能否提高這個議題審議質(zhì)量的關(guān)鍵所在。需要再補(bǔ)充一點(diǎn)的是，這一屆主任會議新增加了一種會議形式即專題主任會議，也就是專門為某項(xiàng)議題進(jìn)行深度醞釀而召開的主任會議。這將為議題的準(zhǔn)備提供更深入的思考和更廣泛的共識。

（三） 會議的精髓在會中：充分審議，暢所欲言

1.以分組審議為主，便于暢所欲言

第十三屆人大常委會會議的審議都是分組進(jìn)行的，目的是為了讓大家都有充分的時間和機(jī)會發(fā)表意見。應(yīng)該說，每次審議都是比較充分的。一是常委會組成人員都能夠踴躍發(fā)言，就自己對所議題目發(fā)表意見，其中有些是很尖銳的意見。二是多數(shù)常委會組成人員非常認(rèn)真，有的會前自己就議題進(jìn)行調(diào)查研究，請教專家，形成發(fā)言提綱，會上逐條講述；有的自己不能出席就委托別人宣讀自己的發(fā)言稿。三是對議題有研究有興趣的列席人員（包括相關(guān)專委會委員和代表）也能夠積極發(fā)表自己的意見。需要補(bǔ)充的是，這一屆常委會審議增加了全體會議審議這種形式，并且選擇適當(dāng)議題，進(jìn)行現(xiàn)場直播。9月份的常委會會議上，就直播了治理交通擁堵議案的全體會議審議。

2.速錄審議發(fā)言，留下審議記錄

常委會會議審議發(fā)言時實(shí)行速錄制度，即在委員發(fā)言的同時用速錄機(jī)打印出發(fā)言記錄，隨即交由發(fā)言人審閱簽名，次日按組整理印發(fā)會議參考。這個工作非常必要，也非常重要，既是府院相關(guān)部門會后整改工作的重要參照坐標(biāo)，也是常委會組成人員履職的重要記載。

3.調(diào)整立法通過間隔，延長立法審議時間

這是為提高立法審議質(zhì)量，在立法審議方面采取的一個特殊措施。在人大常委會立法程序中，我們采取的是二審制度。即由各個專門委員會負(fù)責(zé)立法準(zhǔn)備工作的第一次審議，一般都能夠得到比較充分的討論，大家暢所欲言，而且有些意見也提得比較尖銳。但是，由法制委員會負(fù)責(zé)準(zhǔn)備的第二次審議，卻很難進(jìn)行正常討論，一般會走走形式，草草收場。這樣一來，立法二審制無形中變成了一審制，對于提高立法質(zhì)量大大的不利。分析原因，有這樣幾條：一是法制委員會不希望這次審議大家再提更多的意見，尤其不希望在某些條款上出現(xiàn)顛覆性意見，因?yàn)轭^天審議后當(dāng)晚要召開法制委員會會議，為次日的通過準(zhǔn)備表決稿，時間過于倉促，來不及仔細(xì)推敲，更來不及做補(bǔ)充調(diào)查，而且有些條款涉及黨委意見，進(jìn)行溝通也有時間上的困難。二是常委會組成人員知道在這種情況下再發(fā)表不同意見也很難得到吸收，同時也不愿意給專門委員會造成過多麻煩，也就不愿意多說話了。原因找到以后，北京市人大杜德印同志提出把法規(guī)表決通過的時間往后推遲，即從二審的當(dāng)次常委會會議表決通過改到下一次常委會會議再表決通過，這就給法制委員會二審以后的調(diào)查研究、多方溝通、字斟句酌留下了充分的時間。這樣一改，法制委員會的顧慮打消了，大家二次審議的積極性也調(diào)動起來了。而且，在第三次會議表決通過之前，還可以再發(fā)表審議意見。杜德印同志給改革后的做法起名叫“二審三通過”，意思是在二審時不安排表決通過，推遲到下次常委會會議再表決通過，也就是說一個法規(guī)至少要上三次常委會會議才能通過。這樣一來，“二審三通過”比起“二審二通過”，等于增加了一次審議時間，其審議質(zhì)量和立法質(zhì)量當(dāng)然就有很大提高。

4. 整理審議意見，將意見書和審議記錄送達(dá)監(jiān)督對象

常委會會議之后，專門委員會辦事機(jī)構(gòu)很快將審議意見匯總梳理，形成常委會的審議意見書草案，再上主任會議通過形成具有法律效力的文書。這是主任會議第三次就同一個議題進(jìn)行醞釀討論。這次會議主要是對意見書進(jìn)行最后的審核?；咀龇ㄊ?，在專門委員會提供給常委會審議參考的意見報(bào)告的基礎(chǔ)上，再將常委會組成人員的審議意見集中梳理，最后提煉概括為幾條（一般是3～5條），并就這幾條如何整改落實(shí)提出具體要求。在這次主任會議上，既有對所提問題的進(jìn)一步提煉剖析，也有對解決辦法的討論探索，當(dāng)然還有對譴詞造句的斟酌拿捏。它對于提高常委會審議意見書的質(zhì)量，對于會議成果的貫徹落實(shí)具有重要作用。審議意見書形成后，連同涉及該議題的常委會組成人員審議發(fā)言一并送達(dá)“一府兩院”。

（四） 會議的效果在會后：全力督促審議意見書的落實(shí)

1.常委會授權(quán)專門委員會進(jìn)行會后監(jiān)督

按照規(guī)則要求，在常委會會議審議之后，常委會授權(quán)專門委員會對審議意見書的中心情況進(jìn)行跟蹤檢查，時間為一年?！耙桓畠稍骸庇嘘P(guān)部門在接到審議意見書之后三個月內(nèi)要提交處理方案（或稱整改方案），由專門委員會進(jìn)行審查，并將審查意見與有關(guān)部門進(jìn)行溝通。這個環(huán)節(jié)也是很認(rèn)真的，因?yàn)檫@個整改方案是落實(shí)意見書的基礎(chǔ)性文件。專門委員會的審查主要是將“一府兩院”部門的整改方案與常委會的意見書進(jìn)行對照，看常委會的意見是否逐條有所交代，如果在方案上就沒有達(dá)到意見書的要求，那就發(fā)回去修改或重寫。這個事情我當(dāng)時所在的民族宗教僑務(wù)委員會就做過一次。

2.一年后專門委員會啟動落實(shí)情況調(diào)查，進(jìn)行評估

在臨近一年的時候，專門委員會就會啟動跟蹤調(diào)查程序，組織專委會組成人員和相關(guān)代表進(jìn)行意見書落實(shí)情況的核查與評估。主要是將調(diào)查得來的情況與常委會的審議意見書和監(jiān)督對象的原定整改方案進(jìn)行對照。如果評估結(jié)論認(rèn)為意見書基本得到落實(shí)，那就可以向主管主任報(bào)告，由主管主任簽署意見，結(jié)束跟蹤監(jiān)督程序。至此這個議題就可以結(jié)束了。如果評估結(jié)論認(rèn)為有些關(guān)鍵性意見沒有得到落實(shí)，需要繼續(xù)整改，那就上報(bào)主任會議，經(jīng)主任會議同意后延長一年，繼續(xù)監(jiān)督整改。

3.特殊情況下的特殊運(yùn)作

這里，我想說一下在落實(shí)意見書的過程中，遇到一些特殊情況如何運(yùn)作。2012年，我所在民族宗教僑務(wù)委員會跟蹤監(jiān)督北京市民族委員會落實(shí)上一年度對《北京市少數(shù)民族權(quán)益保護(hù)條例》進(jìn)行執(zhí)法檢查時所形成的審議意見書的情況。一年期限已經(jīng)過了大半，發(fā)現(xiàn)意見書中關(guān)于提高扶植少數(shù)民族專項(xiàng)資金額度的意見沒有著落，主要原因是財(cái)政部門不夠積極，民族部門協(xié)調(diào)力度也不夠。我把這個問題向北京市人大常委會主任杜德印同志做了非正式匯報(bào)，德印同志讓我們以專門委員會的名義寫個意見，由主管主任批給主管市長再做工作。這個措施等于給意見書的落實(shí)又燒了一把火，加了一次油。結(jié)果這個問題得到了比較圓滿的解決，事后民族委員會的同志也非常感激人大的工作，認(rèn)為給他們解決了大問題。我之所以舉這個例子，就是要說“會議的效果在會后”，而這個效果也不是自然而然地就會得到的，除了正常認(rèn)真監(jiān)督以外，有時候還需要采取一些特殊辦法?？傊瑸榱寺鋵?shí)常委會意見書，需要千方百計(jì)，需要堅(jiān)韌不拔。

注釋：

[1]杜德印同志系北京市人大常委會主任、黨組書記，從2007年初開始擔(dān)任此職。當(dāng)時是第十二屆人大常委會任期的最后一年，第十三屆、第十四屆人大常委會繼續(xù)擔(dān)任此職。

[2]杜德印同志關(guān)于區(qū)分人大制度、權(quán)力機(jī)關(guān)和機(jī)關(guān)工作的論述可以參見《中國人大》2013年第10期。

[3]杜德印同志這方面的論述出自他代表人大常委會在北京市第十四屆人民代表大會第一次會議上的報(bào)告。載《北京人大》2013年第2期。

（作者系北京市人大理論研究會副會長、教授）