出口管制與自由貿(mào)易區(qū)關(guān)系探析

長(zhǎng)期以來(lái)，政府和學(xué)界忽視了出口管制與自由貿(mào)易區(qū)兩種制度之間的必要聯(lián)系。實(shí)際上，通過(guò)考察兩者的關(guān)系，我們可以看到，這兩種制度并不是割裂開(kāi)來(lái)，毫不相關(guān)的；恰恰相反，兩者之間具有緊密的聯(lián)系：合理的出口管制是自由貿(mào)易區(qū)制度中必不可少的一部分。

表面上存在矛盾

通過(guò)考察發(fā)展歷史，自由貿(mào)易區(qū)制度是為滿足資本擴(kuò)張的需求，隨著自由貿(mào)易的推行而迅速發(fā)展起來(lái)的。自由貿(mào)易區(qū)成員國(guó)之間實(shí)施特殊優(yōu)惠的貿(mào)易政策，削減甚至取消關(guān)稅和限制性貿(mào)易法規(guī)，最終達(dá)到商品自由流通，從而幫助成員國(guó)擴(kuò)大出口，達(dá)到促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的目的。自貿(mào)區(qū)制度的基本價(jià)值是鼓勵(lì)出口，創(chuàng)造統(tǒng)一市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)自由貿(mào)易，從而追求個(gè)人和國(guó)家的經(jīng)濟(jì)利益。

反觀出口管制卻是對(duì)出口的管理和控制。出口管制通常被界定為一國(guó)為達(dá)到特定的政治、軍事和經(jīng)濟(jì)目的，對(duì)出口進(jìn)行限制的行為。出口管制是國(guó)家干預(yù)貿(mào)易的方式之一，管制的理由主要有維護(hù)國(guó)家安全、外交政策以及戰(zhàn)略性資源保護(hù)等。出口管制可以防范敏感商品和技術(shù)流向那些可能威脅本國(guó)或國(guó)際社會(huì)安全的國(guó)家和地區(qū)，但是它同時(shí)也意味著對(duì)本國(guó)經(jīng)濟(jì)利益一定程度的犧牲。出口經(jīng)營(yíng)者需要花費(fèi)人力、物力申請(qǐng)出口許可證，國(guó)家管理部門(mén)需要大量的工作進(jìn)行管制審查；出口管制范圍內(nèi)的商品和技術(shù)通常具有較高的科技含量和較高的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，限制出口給企業(yè)帶來(lái)的損失也更大；從整個(gè)國(guó)際市場(chǎng)范圍內(nèi)來(lái)講，嚴(yán)格的出口管制還會(huì)造成本國(guó)經(jīng)營(yíng)者喪失貿(mào)易機(jī)會(huì)，降低國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)者和國(guó)家經(jīng)濟(jì)利益受損。從這個(gè)角度來(lái)看，出口管制的制度初衷的確與自貿(mào)區(qū)制度的價(jià)值核心相悖，但是，在自貿(mào)區(qū)內(nèi)應(yīng)當(dāng)排除出口管制么？我們還必須深入考察出口管制制度的根本價(jià)值。

出口管制是自由貿(mào)易區(qū)存在的前提

應(yīng)該說(shuō)，出口管制與自由貿(mào)易區(qū)之間的矛盾，實(shí)際上是自由貿(mào)易與貿(mào)易管制之間的矛盾。經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和社會(huì)實(shí)踐都證明，自由貿(mào)易只能是一種相對(duì)的貿(mào)易自由化趨勢(shì)而不可能是一種絕對(duì)的自由貿(mào)易。自由貿(mào)易和貿(mào)易干預(yù)表象是矛盾的，但從政策選擇的出發(fā)點(diǎn)來(lái)看，自由貿(mào)易和貿(mào)易干預(yù)的政策取向具有一定的統(tǒng)一性，即都立足于本國(guó)經(jīng)濟(jì)及其他利益的考慮。

這一原理也體現(xiàn)在出口管制和自由貿(mào)易區(qū)之間的關(guān)系上。無(wú)論是防止大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散，還是防止短缺性資源流失，出口管制的核心價(jià)值都是維護(hù)國(guó)家、公民的基本生存安全。出口管制所關(guān)注的是社會(huì)秩序的穩(wěn)定，而自由貿(mào)易區(qū)的制度安排關(guān)注的是社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，穩(wěn)定、安全的社會(huì)秩序是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提條件。

實(shí)踐中值得注意的是，一國(guó)特別是大國(guó)的出口管制制度不僅是對(duì)本國(guó)安全的維護(hù)，在自由貿(mào)易協(xié)定中，對(duì)自貿(mào)區(qū)所有成員國(guó)都有著重要的意義。由于自由貿(mào)易區(qū)成員國(guó)之間可以實(shí)現(xiàn)貨物或技術(shù)的自由流通，但各成員國(guó)對(duì)非成員國(guó)的貿(mào)易政策則各自獨(dú)立，嚴(yán)寬不一。這給敏感物項(xiàng)或技術(shù)流向帶來(lái)了風(fēng)險(xiǎn)，一些恐怖主義國(guó)家或組織有可能利用出口管制制度相對(duì)寬松或監(jiān)管不力的自由貿(mào)易區(qū)成員國(guó)獲取敏感物項(xiàng)或技術(shù)。這種情況下，成員國(guó)，特別是居于主導(dǎo)地位的、科技經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)成員國(guó)實(shí)施完善的出口管制制度就對(duì)整個(gè)自貿(mào)區(qū)建設(shè)非常必要，例如完善出口管制中的“視同出口”制度。

可見(jiàn)，自由貿(mào)易區(qū)與出口管制表面上存在矛盾沖突，但從政策選擇的出發(fā)點(diǎn)來(lái)看，自由貿(mào)易區(qū)和出口管制的政策取向具有統(tǒng)一性，即必須立足于國(guó)家安全，進(jìn)而追求和維護(hù)經(jīng)濟(jì)利益的最大化。這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，出口管制是自由貿(mào)易區(qū)的前提和基本保障。

兩者需有機(jī)結(jié)合

既然出口管制和自由貿(mào)易區(qū)制度是緊密聯(lián)系的整體，出口管制更是自由貿(mào)易區(qū)制度存在的前提和基本保障，那么在制度的戰(zhàn)略執(zhí)行上必須將兩者統(tǒng)一起來(lái)。

一方面，出口管制應(yīng)當(dāng)成為自由貿(mào)易協(xié)定中的重要組成部分。

傳統(tǒng)的自由貿(mào)易協(xié)定主要是關(guān)于關(guān)稅減免、非關(guān)稅壁壘的消除、爭(zhēng)端解決等，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，逐漸增加了環(huán)境和勞工保護(hù)，甚至政治對(duì)話等更多領(lǐng)域的相互承諾。例如《北美自由貿(mào)易協(xié)定》的內(nèi)容包括，降低與取消關(guān)稅、汽車產(chǎn)品、開(kāi)放金融保險(xiǎn)市場(chǎng)、服務(wù)貿(mào)易、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等。中國(guó)-東盟自由貿(mào)易協(xié)定包括貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、投資、爭(zhēng)議解決等內(nèi)容。在傳統(tǒng)的自由貿(mào)易協(xié)定中，并沒(méi)有關(guān)于出口管制的明確約定。這一方面是由于出口管制屬于一國(guó)的國(guó)內(nèi)安全政策，并不需要其他國(guó)家的認(rèn)可；另一方面也顯示了在當(dāng)前自由貿(mào)易協(xié)定談判中，各國(guó)并沒(méi)有給出口管制制度以應(yīng)有的重視。

如前所述，出口管制與自由貿(mào)易區(qū)是有機(jī)的統(tǒng)一體，出口管制制度是自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)的有效保障，有必要在自由貿(mào)易協(xié)定中明確約定。通過(guò)明確說(shuō)明，可以將出口管制作為自由貿(mào)易的例外，從而減少貿(mào)易爭(zhēng)端；同時(shí)，通過(guò)雙邊或多邊的談判，一國(guó)可以將本國(guó)的出口管制制度推行到自由貿(mào)易區(qū)各成員國(guó)，從而最大程度上避免管制物項(xiàng)流向威脅本國(guó)的國(guó)家或地區(qū)。

在自由貿(mào)易區(qū)協(xié)定中對(duì)出口管制的約定應(yīng)當(dāng)包含“全面管制”原則。出口管制主要的方式是清單控制，即把許可、禁止以及限制出口的物項(xiàng)歸類成不同的清單，由管理部門(mén)按照清單進(jìn)行管制。但是，管制清單不可能窮盡所有的管制需求。很多非清單類物品仍可能具有軍事用途，例如，某些普通設(shè)備、鋼板卻可稱為大規(guī)模殺傷性武器的原料；而且，隨著技術(shù)的飛速發(fā)展，新技術(shù)層出不窮，但是修改清單需要復(fù)雜的程序，很難達(dá)到同步管制。因此，為了防止大規(guī)模殺傷性武器的擴(kuò)散，必須采取全面管制原則，即出口經(jīng)營(yíng)者知道或應(yīng)該知道所出口的物項(xiàng)和技術(shù)將被用于大規(guī)模殺傷性武器及其運(yùn)載系統(tǒng)的，即使擬出口的物項(xiàng)或技術(shù)可能不屬管制淸單范圍，都應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)出口許可證。

另一方面，選擇出口管制政策時(shí)應(yīng)當(dāng)充分考慮自由貿(mào)易區(qū)因素。

制定國(guó)別清單是各國(guó)出口管制制度的通行做法，這是因?yàn)椴煌瑖?guó)家對(duì)本國(guó)的國(guó)家安全威脅是不同的。因此，需要根據(jù)其威脅程度對(duì)不同國(guó)家采用不同程度的管制，例如美國(guó)根據(jù)出口管制的嚴(yán)厲程度，將出口目的國(guó)家分為A、B、C、D、E共5組，其中E組為支持恐怖主義國(guó)家和單邊禁運(yùn)國(guó)家。在制定國(guó)別清單時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)自由貿(mào)易區(qū)的合作伙伴予以充分考慮。對(duì)于擁有共同利益、地緣優(yōu)勢(shì)的貿(mào)易伙伴可以選擇較為寬松的出口管制政策。例如美國(guó)、加拿大、墨西哥于1994年組成北美自由貿(mào)易區(qū)，對(duì)全球經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了重要的影響。美國(guó)一直將加拿大和墨西哥作為盟國(guó)，采取寬松的出口管制政策，甚至對(duì)加拿大采取了幾乎不管制的態(tài)度。

綜上所述，出口管制和自由貿(mào)易區(qū)制度在表面上存在著沖突，但是在實(shí)質(zhì)上卻是不可分割的有機(jī)整體。研究這兩者的關(guān)系對(duì)中國(guó)也有著現(xiàn)實(shí)的意義。中國(guó)的自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略起步較晚，為了應(yīng)對(duì)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，中國(guó)共產(chǎn)黨十七大報(bào)告明確提出要“實(shí)施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略”。根據(jù)這一指導(dǎo)思想，中國(guó)自由貿(mào)易區(qū)發(fā)展很快。目前，中國(guó)正與五大洲的29個(gè)國(guó)家和地區(qū)建設(shè)16個(gè)自貿(mào)區(qū)。其中，已經(jīng)簽署并實(shí)施10個(gè)自貿(mào)協(xié)定，分別是中國(guó)與東盟、新加坡、巴基斯坦、新西蘭、智利、秘魯、哥斯達(dá)黎加自貿(mào)協(xié)定，中國(guó)大陸與香港、澳門(mén)的更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系安排，以及與臺(tái)灣的海峽兩岸經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議。正在商建的自貿(mào)區(qū)有6個(gè)，分別是中國(guó)與海灣合作委員會(huì)、澳大利亞、挪威、瑞士、冰島、韓國(guó)自貿(mào)區(qū)。厘清自由貿(mào)易區(qū)制度和出口管制制度的關(guān)系將有助于中國(guó)維護(hù)國(guó)家安全，并在自由貿(mào)易區(qū)實(shí)踐中取得優(yōu)勢(shì)地位。