建城的錢從哪里來(lái)

城市基礎(chǔ)設(shè)施屬于公共產(chǎn)品，但是，不同國(guó)家國(guó)情的差異，導(dǎo)致了紛繁多變的復(fù)雜情況。從國(guó)外大城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來(lái)看，其資金來(lái)源呈現(xiàn)多樣化的現(xiàn)實(shí)。

紐約公交：近一半的資金來(lái)自州政府和市政府

總體而言，國(guó)外大城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金主要源自政府的財(cái)政支出。以紐約市公共交通為例，負(fù)責(zé)紐約市公共交通的大都會(huì)捷運(yùn)局（MTA）每年都要公布一個(gè)財(cái)政年度報(bào)告，在報(bào)告中可以看出本年度的資金來(lái)源。

據(jù)資料統(tǒng)計(jì)，紐約市每年公交車和地鐵、鐵路的營(yíng)運(yùn)收入來(lái)自幾個(gè)方面：乘客的票價(jià)大約占50%；地方政府補(bǔ)貼占24%；紐約州政府補(bǔ)貼占23%；聯(lián)邦政府補(bǔ)貼占2%，其他來(lái)源占1%。

從紐約公交的資金來(lái)源結(jié)構(gòu)看，聯(lián)邦政府的投資比重相當(dāng)?shù)?，近一半的資金來(lái)自州政府和市政府，其中州政府與市政府的比重大體相當(dāng)，而另一半主要來(lái)自向使用者收費(fèi)所得。

面對(duì)日益增長(zhǎng)的公共交通需求，政府財(cái)政無(wú)法滿足不斷擴(kuò)大的建設(shè)資金預(yù)算，建設(shè)資金出現(xiàn)很大的缺口。為了解決公交運(yùn)營(yíng)資金短缺，美國(guó)民航局通過(guò)了港口管理局的請(qǐng)求，對(duì)于每位登機(jī)旅客征收3美元的“機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)”，該項(xiàng)收入專門用于曼哈頓與拉瓜地機(jī)場(chǎng)、肯尼迪機(jī)場(chǎng)之間的鐵路修建。從1993年4月開始，紐約州政府加收燃料稅，用于公交補(bǔ)貼。

從有關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可見(jiàn)，對(duì)于城市基礎(chǔ)設(shè)施而言，美國(guó)聯(lián)邦政府的投資占其對(duì)所有基礎(chǔ)設(shè)施投資總額的30%還不到，這表明，地方政府，尤其是城市政府對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資在政府部門中擁有絕對(duì)的主導(dǎo)地位 。

紐約市用于各種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金主要來(lái)源于稅收收入，包括財(cái)產(chǎn)稅、銷售稅、所得稅，其中財(cái)產(chǎn)稅歸地方政府支配，銷售稅由州政府掌握，所得稅則交由聯(lián)邦政府，其中的一部分要返還給州政府，此外還征收汽車消費(fèi)稅用于補(bǔ)貼公路的建設(shè)。

在正常的稅收之外，還開設(shè)了專項(xiàng)建設(shè)的稅收，原則是“誰(shuí)受益誰(shuí)出錢”。比如，紐約市某一社區(qū)要修建一條人行道，政府無(wú)法提供足夠的預(yù)算資金支持，考慮到該人行道建成以后，主要的受益人是該社區(qū)中的居民，按照受益原則，政府要求社區(qū)居民承擔(dān)一份建設(shè)資金。在征求居民意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，政府制定相應(yīng)的稅收方案，經(jīng)議會(huì)討論通過(guò)后，由政府向社區(qū)居民征收，因而籌集到了足夠的資金建造這一人行道，解決了該社區(qū)居民的出行問(wèn)題。

巴黎基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的來(lái)源除了稅收、國(guó)家撥款和發(fā)行長(zhǎng)期債券之外，還包括企業(yè)投資、銀行貸款、私人機(jī)構(gòu)投資，以及保險(xiǎn)公司、老年保險(xiǎn)等基金投資等。

在日本，中央一級(jí)的國(guó)有企業(yè)如日本鐵道建設(shè)公團(tuán)、新東京國(guó)際機(jī)場(chǎng)公團(tuán)、日本道路公團(tuán)、首都高速公路公團(tuán)參與投資、建設(shè)和擁有東京相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施。這些企業(yè)主要承擔(dān)起城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與維護(hù)職能。

完全私有化的方式目前并不多

從國(guó)外大城市的改革實(shí)踐看，基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域引入私人投資相當(dāng)普遍，形式也多樣。

比如，專門談判投入法。指私人只提供資金而不參與具體操作，具體實(shí)施仍由傳統(tǒng)的公共部門進(jìn)行，公私雙方只對(duì)未來(lái)的收益分配進(jìn)行談判并加以確定。

公私合作分為松散型和緊密型。松散型的合作即公私雙方建立一個(gè)組織，可以全部參與，也可以部分參與基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。這種方法的靈活性較大，適用性較廣。與公私合作相比，公私合資形式下公共部門的風(fēng)險(xiǎn)更大，且項(xiàng)目一旦失敗，雙方都將造成巨大的利益損失，所以很少有政府愿意以這種方式與私人合資。

應(yīng)用最廣泛的私人投資方式是承包，如某些建設(shè)項(xiàng)目和公路養(yǎng)護(hù)。比承包更有內(nèi)容的是授予特許權(quán)的方式，其中最常見(jiàn)的就是BOT（即Building Operate Transfer的英文縮寫），意指私人被授權(quán)進(jìn)行投資建設(shè)，完工之后在一定期限內(nèi)由私人經(jīng)營(yíng)管理，利潤(rùn)為私人所有；到期之后將項(xiàng)目移交給政府部門，即變?yōu)楣?。如，香港政府?shí)行專利管理，劃定一特定地域范圍給予某個(gè)經(jīng)批準(zhǔn)的私人公司，讓它享有公共交通的專利權(quán)。

城市公共基礎(chǔ)設(shè)施完全私有化的方式目前并不多，只在幾個(gè)國(guó)家有過(guò)實(shí)踐，且多為小型項(xiàng)目。

自20世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)香港也開展了較大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施私營(yíng)化的改革。主要采用兩個(gè)途徑：一是政府逐步退出一部分公共服務(wù)的提供，或?qū)⒄畬?duì)某一企業(yè)的所有權(quán)轉(zhuǎn)讓給私營(yíng)部門；二是實(shí)行承包，這是重點(diǎn)。

當(dāng)時(shí)港府?dāng)M定的承包有三種形式：一種是服務(wù)合同承包；第二種是管理承包，即將某種政府的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)授予某一私營(yíng)公司，如停車場(chǎng)和碼頭的管理；第三種被稱為“自建—自主—自營(yíng)”項(xiàng)目，“這種承包形式是港府為了減輕政府在財(cái)政上的負(fù)擔(dān)，以政府擁有的土地在一定時(shí)期的使用權(quán)作為交換條件換取私營(yíng)部門在某項(xiàng)工程上的設(shè)計(jì)、建筑、投資、運(yùn)作以及維修的權(quán)力和全部責(zé)任的做法?！?/p>

使用者付費(fèi)是增長(zhǎng)最快的部分

使用者付費(fèi)是國(guó)外大城市基礎(chǔ)設(shè)施資金來(lái)源中增長(zhǎng)最快的部分。

所謂的使用者收費(fèi)主要包括：為提供的服務(wù)收費(fèi)，如自來(lái)水供應(yīng)和垃圾收集、城市煤氣供應(yīng)、電力供應(yīng)、公共交通等；允許享受某種機(jī)會(huì)或以某種活動(dòng)進(jìn)行的收費(fèi)，如許可證費(fèi)、特許經(jīng)營(yíng)等；通過(guò)使用地方政府財(cái)產(chǎn)而取得的收入，如市場(chǎng)和土地租用費(fèi)、使用城市政府出資建設(shè)的公路等。比如，紐約市區(qū)間橋梁隧道管理局在東河和哈萊姆河的橋、隧道里收過(guò)橋、過(guò)路費(fèi)，該費(fèi)的收入用于高速公路的維修和地鐵系統(tǒng)的維修。

根據(jù)收取費(fèi)用的不同主體，使用者收費(fèi)還可劃分為兩類：一類是城市政府委托有關(guān)的公營(yíng)企業(yè)代其向基礎(chǔ)設(shè)施使用者收費(fèi)，如供水、供電、供熱、天然氣供應(yīng)、公共交通設(shè)施與服務(wù)的使用等。另一類則由政府直接收費(fèi)。

后一類產(chǎn)品與服務(wù)有一個(gè)共同特征，即基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品或服務(wù)的受益人要么沒(méi)有明確的個(gè)體或單位，要么是產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)格無(wú)法確定，只能由政府有關(guān)部門按照實(shí)際需要進(jìn)行統(tǒng)一收費(fèi)。這一類使用者收費(fèi)主要有道路計(jì)價(jià)、停車費(fèi)、車輛檢驗(yàn)費(fèi)、排污費(fèi)，以及市政當(dāng)局收取的其他費(fèi)用，如公園門票、各種建筑物的門票以及交通罰款等。

值得一提的是道路計(jì)價(jià)費(fèi)。這類收費(fèi)主要指從駕駛?cè)四抢镏苯邮杖〉氖褂玫缆返馁M(fèi)用，如過(guò)路費(fèi)、地區(qū)許可費(fèi)、道路電子計(jì)價(jià)等。為了使這種收費(fèi)效用最大化，道路計(jì)價(jià)包括城市地區(qū)的全部重要道路，且收費(fèi)根據(jù)需要變化，在城市交通高峰時(shí)候收取較高的費(fèi)用，以鼓勵(lì)人們使用其他可替代的出行方式或者在非高峰時(shí)段用車。這種做法不僅可以籌集到一定的資金用于公路的維護(hù)保養(yǎng)，還有助于控制使用者數(shù)量，起到間接保護(hù)道路設(shè)施、延長(zhǎng)使用壽命的作用。

其中，最常使用的計(jì)價(jià)方案是地區(qū)計(jì)價(jià)，也就是說(shuō)，只有在付費(fèi)之后駕駛員才被允許進(jìn)入某一特定地區(qū)，在這方面最著名的案例是新加坡的地區(qū)許可方案，其目的在于控制進(jìn)入市中心的車輛，減輕市中心交通壓力，保護(hù)中心城區(qū)公共道路設(shè)施及環(huán)境。此舉不僅增加了城市政府收入，還有助于緩解城市交通擁擠狀況。

停車費(fèi)也是一種為世界各國(guó)城市政府所普遍采用的有助于緩解城市交通擁擠、增加地方收入的方法。從實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)看，停車費(fèi)用的收取不必要采取一刀切的方法，可以針對(duì)不同地區(qū)制定不同的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

利用資本市場(chǎng)進(jìn)行融資

就融資而言，從國(guó)外大城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，主要有三種發(fā)展趨勢(shì)：通過(guò)資本市場(chǎng)融資、城市基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)專業(yè)融資機(jī)構(gòu)以及項(xiàng)目融資。

利用資本市場(chǎng)進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施融資的方式，主要包括利用債券市場(chǎng)、股票市場(chǎng)和證券投資基金。

債券市場(chǎng)一直是國(guó)外大城市政府看作主要的融資渠道之一，其中與城市基礎(chǔ)設(shè)施直接相關(guān)的是市政債券和公司債券兩種。

市政債券，又稱地方政府債券，是由有財(cái)政收入能力的地方政府或其他地方公共機(jī)構(gòu)發(fā)行的債券，是一種政府債券。這主要是針對(duì)那些建成以后可以收取使用費(fèi)用的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，比如機(jī)場(chǎng)、收費(fèi)公路、橋梁、隧道等項(xiàng)目。在這些項(xiàng)目修建之前，城市政府經(jīng)常通過(guò)發(fā)行市政債券的方式籌集足夠的資金，建成后以向使用者收取的費(fèi)用來(lái)償還債券的本金和利息，直到還清所有債務(wù)為止。

比如紐約---新澤西港務(wù)局，就是這樣一個(gè)通過(guò)不斷發(fā)行市政債券建造通向紐約的橋梁、道路等基礎(chǔ)設(shè)施的機(jī)構(gòu)。對(duì)于投資人來(lái)說(shuō)，市政債券的免稅待遇為其提供了低風(fēng)險(xiǎn)且有吸引力的投資回報(bào)。

日本的市政債券則是在法律授權(quán)的前提下，由地方政府公開發(fā)行的一種金融產(chǎn)品，依據(jù)法律規(guī)定，市政債券主要適用于以下領(lǐng)域：交通事業(yè)、煤氣事業(yè)、上下水道事業(yè)、其他地方公用團(tuán)體經(jīng)營(yíng)的企業(yè)所需要的經(jīng)費(fèi)，財(cái)政撥款及貸款，市政債券轉(zhuǎn)期、抗災(zāi)應(yīng)急事業(yè)費(fèi)、災(zāi)后恢復(fù)事業(yè)費(fèi)以及災(zāi)害賑濟(jì)事業(yè)費(fèi)，公共設(shè)施、公共設(shè)施建設(shè)事業(yè)費(fèi)或這些設(shè)施的用地費(fèi)用。

由于市政債券的發(fā)行受到諸多限制與約束，而且還可能因?yàn)榈胤秸粫r(shí)無(wú)法償還債務(wù)帶來(lái)債權(quán)人對(duì)地方性財(cái)政信用的信任危機(jī)，所以，在運(yùn)用發(fā)行地方性市政債券籌集基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金時(shí)，地方政府將嚴(yán)格控制其發(fā)行的數(shù)量及相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。于是，在基礎(chǔ)設(shè)施融資領(lǐng)域，就出現(xiàn)了另一種債券形式：公司債券。

這類做法往往有如下路徑：首先以政府出資或聯(lián)合出資的方式，為需要籌資的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)部門或項(xiàng)目成立專門的公司，公司資產(chǎn)有具體的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)部門的資產(chǎn)或項(xiàng)目組成；然后以公司的名義申請(qǐng)發(fā)行公司債券，以公司資產(chǎn)作為抵押或?qū)で髶?dān)保；籌措到足夠資金以后，發(fā)行公司按所簽合約使用資金，并在規(guī)定的期限內(nèi)歸還本金與利息。

通過(guò)發(fā)行公司債券所籌集到的資金，主要用于包括城市交通、電力、供排水、污水處理、路橋、教育、通訊、醫(yī)院等市政基礎(chǔ)設(shè)施的各個(gè)方面，此類債券因其低風(fēng)險(xiǎn)、收益適中的特點(diǎn)，受到長(zhǎng)期投資者的青睞。

在紐約，由公用事業(yè)部門發(fā)行的公司債券主要被用來(lái)為城市基礎(chǔ)設(shè)施籌集資金，此類債券又被細(xì)分為四小類：電力公司、煤氣供應(yīng)公司、自來(lái)水公司和通訊公司，其中多數(shù)屬于市政公用事業(yè)公司。

在英國(guó)倫敦和日本東京、大阪等城市，雖然具體操作上有所不同，但其基本理念和思路都與其他國(guó)家基本一致。

股票市場(chǎng)是城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域利用資本市場(chǎng)擴(kuò)大資金來(lái)源的又一種形式。在這方面，英國(guó)是進(jìn)展較快的國(guó)家之一，其在公共汽車、供排水以及高速公路等諸方面都取得了巨大的成就。

為了推動(dòng)城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的股份化進(jìn)程，英國(guó)倫敦等城市政府首先放松各種政府管制，為進(jìn)一步股份化掃除障礙。早在1985年，倫敦政府就放棄了對(duì)城市公共汽車服務(wù)的管制，為以后建立起完全股份制的公共交通企業(yè)鋪平了道路，引起了城市公共交通領(lǐng)域所有制結(jié)構(gòu)方面的大變革，由完全國(guó)有制、市有制轉(zhuǎn)變成混合所有制或私有制。

證券投資基金是指一種利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的集合證券投資方式。從國(guó)外大城市基礎(chǔ)設(shè)施融資實(shí)踐看，與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資有關(guān)的基金主要包括如下三種類型：公用事業(yè)基金、股票收入型基金、免稅債務(wù)基金（可分為全國(guó)市政債券基金、州市政債券基金、已保險(xiǎn)市政債券基金和高收益市政債券基金四種）。

通過(guò)資本市場(chǎng)進(jìn)行融資，盤活了分散的社會(huì)資金，為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、維護(hù)以及運(yùn)營(yíng)提供了充足的資金支持，也豐富了金融市場(chǎng)上的產(chǎn)品類型，為投資者提供了更多的選擇。

（作者系復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院公共行政系教授）